底特律破產(chǎn)案對我國地方政府性債務(wù)管理的啟示

陳伯明　裘華鳴

摘要：

中國的地方政府性債務(wù)始于1979年，隨后地方政府性債務(wù)逐年增加，特別是2008年金融危機(jī)后，為了刺激地方經(jīng)濟(jì)，2009年的債務(wù)增速達(dá)到了60%。地方政府性債務(wù)對于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有一定的積極作用，但是過快的增長也會給地方經(jīng)濟(jì)帶來很大的隱患，特別是部分不當(dāng)?shù)耐顿Y非但不能給地方帶來收益，反而給地方增加了還債的壓力，而且也給中央政策調(diào)控帶來了難題。從美國底特律申請破產(chǎn)的案例出發(fā)，通過剖析目前地方政府性債務(wù)的特點(diǎn)和形成原因，結(jié)合十八大三中全會提出的各項(xiàng)改革方案，探討地方政府性債務(wù)的管理措施。

關(guān)鍵詞：

底特律破產(chǎn)；地方債務(wù)；管理措施

中圖分類號：

F74

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）02005002

2013年7月18日底特律因財(cái)政困難無法自救，根據(jù)美國《破產(chǎn)法》向聯(lián)邦法院申請破產(chǎn)保護(hù)，這是美國歷史上最大的市政府破產(chǎn)案件，底特律的破產(chǎn)原因主要由于其巨額長期債務(wù)無力償還，這個案例讓我們看到城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和債務(wù)對于城市發(fā)展的巨大影響。從我國經(jīng)濟(jì)來看，目前也到了轉(zhuǎn)型升級的時候，雖然地方政府性債務(wù)對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的積極作用，但是過快的增長也成為威脅城市經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的隱憂。

1底特律破產(chǎn)案及原因

底特律是美國三大汽車巨頭，通用、福特和克萊斯勒的總部所在地，被譽(yù)為“汽車之都”。在上世紀(jì)三十年代，底特律的汽車產(chǎn)量分別占美國和全球的80%和70%，到了五十年代，底特律位列美國第五大城市，全市約有90%的人以汽車工業(yè)為生，80%的財(cái)政收入來源于汽車產(chǎn)業(yè)。石油危機(jī)后，美國汽車業(yè)被日本汽車業(yè)趕超，同時由于經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展所引起的汽車工業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局的變化，導(dǎo)致底特律作為“汽車城”的逐步衰落。特別是2008年金融危機(jī)以后，美國汽車制造業(yè)遭到更嚴(yán)重的打擊，克萊斯勒和通用都相繼申請了破產(chǎn)保護(hù)，而福特也大幅裁員來渡過難關(guān)。汽車工業(yè)的衰落導(dǎo)致底特律的稅收減少，而其他行業(yè)則因?yàn)檎疀Q策失誤，社會沖突等原因沒有發(fā)展起來，終致底特律的經(jīng)濟(jì)狀況一落千丈，城市長期債務(wù)難以償還，走到了申請破產(chǎn)保護(hù)的地步。底特律破產(chǎn)案的產(chǎn)生原因包括產(chǎn)業(yè)的可細(xì)分為：

第一，產(chǎn)業(yè)的單一性。底特律80%的經(jīng)濟(jì)依靠汽車產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)的單一直接造成財(cái)政收入風(fēng)險的聚集。第二，社會動蕩和政府決策失誤、腐敗導(dǎo)致城市衰落。特別是1967年的暴亂導(dǎo)致了人才和資金的外流。第三，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加了負(fù)債，卻沒有得到相應(yīng)的效果。底特律市政當(dāng)局為了擺脫城市衰落的局面，也投入了巨額的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市的更新改造上。但這些項(xiàng)目大多利用率低下，很多經(jīng)營虧損，這些項(xiàng)目肥了開發(fā)商的腰包，為政治家創(chuàng)造了政績，卻沒改善人們的生活，導(dǎo)致城市負(fù)債不斷攀升。第四，養(yǎng)老金負(fù)債也是是底特律負(fù)債的一個重要方面。市政府對兩個養(yǎng)老基金在退休金和退休員工醫(yī)療福利方面的欠款達(dá)到92億美元。

2我國地方政府性債務(wù)狀況和形成根源

中國地方政府性債務(wù)曾在彌補(bǔ)地方財(cái)政不足，推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了重要作用。但隨著地方政府過于追求GDP增長，嚴(yán)重依賴負(fù)債來進(jìn)行投資建設(shè)，加上地方政府性債務(wù)運(yùn)行中透明度不高，目前地方政府性債務(wù)占GDP的比重過高，給地方經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展留下了嚴(yán)重的隱患。

2.1 中國目前地方政府債務(wù)規(guī)模

根據(jù)2013年12月30日審計(jì)署發(fā)布的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，截至到2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206，988.65億元。其中，中央政府層級的是98129.49億元，地方政府層級的是108，859.65億元。另外地方政府還有不少或有負(fù)債，包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26，655.77億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43，393.72億元。部分地方政府的債務(wù)率已經(jīng)達(dá)到了一個非常高的比例，償債風(fēng)險極大。

2.2地方政府性債務(wù)的來源

地方政府性債務(wù)最早發(fā)生在1979年，有8個縣當(dāng)年舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各級地方政府都根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)的需求陸續(xù)通過債務(wù)的方式來籌措資金，特別是1994年財(cái)稅體制改革，分稅制的推行和2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)時地方為了配套國家的四萬億計(jì)劃，地方政府債務(wù)的規(guī)模日益擴(kuò)大，增速加快。在2010年后由于國家對于地方債務(wù)的重視和警惕，地方債增速開始下降。

從地方債的來源來看，主要原因有三個：

第一，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展需要。舉借地方債的目的是為了滿足地方經(jīng)濟(jì)與發(fā)展的資金需求，這是與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展分不開的。從1979年起，中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一個高速發(fā)展的階段，在這個階段中，由于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的需要，地方政府通過舉債的方式來籌措資金，并通過從建設(shè)項(xiàng)目完成的收益和地方財(cái)政增長的收入中來歸還債務(wù)。

第二，地方債快速增長是分稅制事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的產(chǎn)物。1994年中央為了解決中央財(cái)政收入不足問題，實(shí)施了分稅制，重新劃分了中央稅，地方稅，中央地方共享稅，使中央取得更大的財(cái)源。分稅制改革以后，財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比例上升，中央占財(cái)政收入的比重上升，中央財(cái)力得到了加強(qiáng)，保障了國家的基本建設(shè)的資金需求。但同時，由于在稅制改革前，地方政府占了7成的收入，下降到了改革后的5成左右，導(dǎo)致地方政府的收入減少，而隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配，地方政府通過土地財(cái)政和舉債方式來解決這個難題。

第三，地方債務(wù)因地方政府政績問題而惡化。在現(xiàn)行體制下，地方政府官員的政績考核體系中，GDP增長占了很大的比重，這導(dǎo)致地方政府官員為了政績等功利因素，來盲目追求GDP的增長。在我國GDP的增長主要是靠投資拉動，因此，地方官員為了GDP的增速，一方面靠招商引資來取得資金發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，另一方面，則通過舉債等方式來求發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，刺激GDP增長，達(dá)到GDP短期快速增長效應(yīng)。

從以上地方政府性債務(wù)產(chǎn)生的根源來看，這種債務(wù)的產(chǎn)生在拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到過重要作用，但是，在目前地方債務(wù)增速過快的情況下，如果任由其繼續(xù)膨脹，則有可能導(dǎo)致地方財(cái)政更加依賴土地財(cái)政，從而造成當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展環(huán)境惡化，失業(yè)率上升，最終可能會導(dǎo)致財(cái)政收支缺口增大，影響到當(dāng)?shù)氐纳鐣＠捅Ｕ蠁栴}，嚴(yán)重的，可能會導(dǎo)致社會動蕩。

3地方政府性債務(wù)管理措施探討

3.1編制地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，建立透明的地方債務(wù)管理體制，提高地方債務(wù)管理的責(zé)任意識

要對地方政府性債務(wù)進(jìn)行控制和管理，除審計(jì)署對債務(wù)問題進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)以外，還必須建立一個長效機(jī)制來保證地方政府的債務(wù)問題得到規(guī)范。在專項(xiàng)審計(jì)的基礎(chǔ)上編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，將大量政府預(yù)算外收入，特別是土地出讓金納入預(yù)算管理，使地方政府的負(fù)債還款能力有一個客觀的評判依據(jù)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表”，為編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的出臺提供了政策保障。

3.2建立合理的政績考核制度

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中也提出，“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況”。從十八屆三中全會的決議來看，目前這種考核機(jī)制已經(jīng)受到了中央政府的注意，也開始糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，并包括了新增債務(wù)等指標(biāo)。但是由于目前地方政府性債務(wù)大多由地方融資平臺等方式融入，而且地方在受到中央壓力以后更注意采用隱蔽性的方式來融資，所以如何將隱蔽性的地方債務(wù)化為顯性的地方債務(wù)，從而合理地建立考核指標(biāo)，對于改善地方債務(wù)問題非常重要。

3.3加大采用直接融資方式，特別是債券方式來融資

目前可以參照國外市政債券的模式來發(fā)行債券解決地方政府負(fù)債問題。相對于銀行貸款，信托等方式，發(fā)行市政債券比較透明，而且由于債券歸還的約束比其他融資方式強(qiáng)，可以強(qiáng)化對于地方政府債務(wù)的約束機(jī)制。但目前新的預(yù)算法限制省級以下地方政府直接發(fā)債。

3.4建立事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配的財(cái)政體制，解決地方收入來源問題

從中央和地方財(cái)政收入、支出來看，中央財(cái)政收入遠(yuǎn)高于支出，而地方則支出遠(yuǎn)高于財(cái)政，雖然中央通過轉(zhuǎn)移支付方式來部分彌補(bǔ)了地方財(cái)政不足問題，但由于權(quán)力尋租等問題的存在，導(dǎo)致了中央財(cái)政收入的支出效率不高。2013年8月份開始，營業(yè)稅改為增值稅的“營改增”試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)推開，導(dǎo)致地方財(cái)政收入可能會進(jìn)一步下降。加上十八大三中全會更進(jìn)一步明確要下放部分事權(quán)，如果不增加地方的財(cái)政收入，勢必加劇地方財(cái)政收支的不平衡狀態(tài)。因而，財(cái)稅體制的進(jìn)一步改革，改變目前地方和國家的分配比率，合理分配地方政府的財(cái)政收入，是解決地方政府性債務(wù)的關(guān)鍵。

4結(jié)語

從底特律破產(chǎn)保護(hù)案可以看出，產(chǎn)業(yè)單一，負(fù)債高企，城市缺乏與事權(quán)相一致的資金來源，是造成底特律破產(chǎn)的主要因素，雖然底特律也試圖通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市的更新改造來改變城市的狀況，但由于政府缺乏相應(yīng)的規(guī)劃及腐敗，導(dǎo)致這些項(xiàng)目非但沒有給底特律增加收入，反而導(dǎo)致底特律的負(fù)債進(jìn)一步擴(kuò)大。而我國目前新一輪的大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)正在開展，由于建設(shè)所需的大量缺口，導(dǎo)致地方政府性負(fù)債急劇擴(kuò)張，而前幾年一直依賴的賣地模式由于地源減少，成本提高，并部分造成社會動蕩，可能難以為繼。因此，在十八大三中全會的指導(dǎo)下，通過打造透明的地方政府性債務(wù)支出，構(gòu)建地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，在中央改革財(cái)稅體制，使財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的基礎(chǔ)上，管理好地方政府性債務(wù)，使地方政府的負(fù)債狀況與地方經(jīng)濟(jì)相匹配，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的健康合理的發(fā)展，減少債務(wù)風(fēng)險。

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