“農(nóng)民上樓”行動成效、問題與對策

潘澤江　潘昌健　李秋蓉

摘要：

基于農(nóng)戶生計視角，運用焦點小組討論、農(nóng)戶意愿調(diào)查等方法，獲取5個典型村寨的一手資料，對比性透析5類農(nóng)民上樓模式，考察了“上樓致貧”問題，指出因“上樓”導致的庭院經(jīng)濟受損、養(yǎng)老負擔驟增、農(nóng)作效率下降、鄉(xiāng)村治理秩序失范等社會問題，并對各個典型模式問題進行比較。最后提出關注城鄉(xiāng)社區(qū)功能差異、因地制宜加強試點探索、強化產(chǎn)業(yè)支撐、妥善處理社會各類問題、杜絕“上樓”新貧困等對策。

關鍵詞：

農(nóng)民上樓；上樓模式；意愿調(diào)查；上樓致貧

中圖分類號：

F2

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）02002903

1上樓模式的理論比較及調(diào)研實施

1.1典型模式比較

目前學術界對“農(nóng)民上樓”模式的分類較多按主導主體可分為政府主導、政府與市場聯(lián)合主導、市場主導和自主上樓5種模式；按居民點空間形態(tài)變化可分為城中村治理、村莊內(nèi)部整理、村莊歸并、農(nóng)村社區(qū)化及遷村騰地等多種模式；另外也可以按照經(jīng)濟驅(qū)動、地區(qū)總結(jié)等多種方法來分，但實質(zhì)上是大同小異的。本文借鑒現(xiàn)有研究成果，將農(nóng)民上樓模式分成整體搬遷、村莊歸并、拆舊建新、城中村改造、新型農(nóng)村社區(qū)建設這5種模式。

（1）整體搬遷模式。

整體搬遷模式又稱遷移型調(diào)控模式型模式等。農(nóng)民搬遷后的主要特點有：所集約出來的土地面積較大；人居環(huán)境的舒適度、整潔性等得到明顯改善；同時，項目周期長、工作量大、復墾成本較高。這種模式一般適用于具有農(nóng)民生產(chǎn)、生活及發(fā)展條件較差，人口規(guī)模小，周邊村莊少，地形陡峭、災害頻發(fā)等特點的農(nóng)村。

（2）村莊歸并模式。

該模式也被叫做“中心村”模式。農(nóng)民上樓后保留著完整的農(nóng)村特點，將宅基地還原為林地或者農(nóng)地，統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)?；献鹘?jīng)營。同時，上樓后新房性質(zhì)不變，承包土地權益不變，農(nóng)民身份不變，實現(xiàn)“居住集中”和“農(nóng)地集中”。村莊歸并模式比較適用于周邊自然村較多、居住點分散、農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)水平低、地形破碎、自然條件惡劣、生產(chǎn)成本高，耕地、宅基地閑置但往往適合特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)區(qū)。

（3）拆舊建新模式。

拆舊建新模式又被叫做村莊內(nèi)部挖潛整理模式、舊址新村模式等。該模式適用于原有村莊較大或者大小夾雜、具有一定產(chǎn)業(yè)基礎、人口較多、閑置宅基地和農(nóng)地較多的農(nóng)村區(qū)域。拆舊建新模式的推進方式可有整體拆建和分批分期輪流拆建兩種，通常第二種較受歡迎，第一種只在特殊情況下采用。

（4）城中村改造模式。

城中村改造的做法就是將農(nóng)村居民住房改建成樓房，將農(nóng)民改變成市民，農(nóng)村城市化。土地產(chǎn)權處理方式一般是“雙置換”，即宅基地換房、承包地換社保。這種模式適用于城鄉(xiāng)結(jié)合部、大都市郊區(qū)及老城區(qū)等。城中村改造有利于美化市容市貌、改善城區(qū)治安、增加城市建設用地指標等。

（5）新型農(nóng)村社區(qū)模式。

此類適用于城鎮(zhèn)近郊通過統(tǒng)一規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高生產(chǎn)效率和土地利用率；這種做法的效果是產(chǎn)業(yè)聚集，人口聚集，促進二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。過程是建設新型農(nóng)村社區(qū)，集中居住，產(chǎn)業(yè)地理空間微調(diào)，專業(yè)化分工，由村組織引導土地包括宅基地和農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，促進招商引資。

除以上常見模式外，也探索了適應于本地需要的上樓模式。如河南鶴壁市?？h探索的“中鶴模式”，它的做法是基于企業(yè)的發(fā)展，不斷吸收農(nóng)民成為員工，建設員工樓房，與村集體合作將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)使用，整理后的土地由企業(yè)（中鶴集團）實行統(tǒng)一機耕、施肥、質(zhì)保、收獲，實現(xiàn)了規(guī)模化種植、機械化作業(yè)、科學化管理和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

1.2理論基礎及調(diào)研實施

（1）研究假設。

假設經(jīng)濟學和社會學是重要的研究方法，固定對象某些屬性，才能更方便地研究其目標屬性。本文的假設有：①上樓農(nóng)民是理性的，但這種理性又是有限的，人都喜歡做自己利益最大的決策，但由于各種因素，決策只能是“滿意”，而不是“最優(yōu)”，其決策常常表現(xiàn)為“理性但缺乏效率”；②信息不完全，農(nóng)民在上樓過程中其對自身的狀況并不完全清楚，對未來的風險和沖擊不可能完全預知；③上樓農(nóng)民是厭惡風險的，例如為了實現(xiàn)“收入平滑”、“消費平滑”，往往放棄“高風險高回報”而選擇“低風險低回報”。

（2）調(diào)研地選擇及調(diào)研實施。

筆者經(jīng)過分析現(xiàn)有文獻、新聞資料及官方信息，把握上樓模式分類情況。結(jié)合項目組現(xiàn)有人力等資源，甄選了較為分別來自東中西部地區(qū)較典型的5個村寨。選擇理由有：①在一定程度上來自東、中、西部地區(qū)的村莊可分別代表發(fā)達地區(qū)、中部地區(qū)及西部欠發(fā)達地區(qū)村莊，增強比較效應；②從村莊產(chǎn)業(yè)基礎來看，A村是重慶市萬州區(qū)的一個貧困農(nóng)村，B村是江西省都昌縣的人口多、居住分散的農(nóng)業(yè)大村，C村是山東省農(nóng)業(yè)基礎較好的村寨，但土地利用率低，D村是上海市奉賢區(qū)東北部的一個城中村，E村是上海市奉賢區(qū)的一個工業(yè)主導農(nóng)村，村中居民部分已兼業(yè)于城區(qū)，故閑置農(nóng)地與宅基地較多。本文目的在于利用這5個村進行“橫向研究，縱向應用”。最后利用項目組學生成員寒暑（2012-2013）假回家的時間，各自在當?shù)貙嵤┝嗽L談和問卷調(diào)查。

2主要“上樓模式”的成效及問題

2.1典型村寨農(nóng)民上樓意愿分析

（1）職業(yè)結(jié)構(gòu)影響。

職業(yè)、生計方式對上樓農(nóng)民家庭福利變動有直接關系。數(shù)據(jù)顯示：純農(nóng)戶中有87.82%的被訪問對象認為上樓是致貧的，兼業(yè)農(nóng)戶中有49.7%認為上樓有輕度致貧，務工被訪者中有34%認為上樓帶來輕度致貧?？赏浦?，純農(nóng)戶較兼業(yè)戶和務工農(nóng)戶福利受損大。

（2）年齡結(jié)構(gòu)影響。

年齡與個性特點直接影響上樓意愿。調(diào)研顯示，40歲以上的家庭戶均受損43251.8元，40歲以下的家庭戶均損失23085.3元，而且在訪問中只有23%的年輕人表示上樓是變窮了。年輕人受到教育相對較多，敢于冒險，樂意在城市和城鎮(zhèn)里面居住，老年人一方面擔心不適應居住樓房的生活，另一方面是擔心年輕人的經(jīng)濟負擔。同時發(fā)現(xiàn)，從意愿角度來看，有老人（或老人多）的家庭較無老人（或老人少）的家庭福利受損大，中老年人較年輕人福利受損大。

（3）暫時性致貧現(xiàn)象。

國內(nèi)有學者提出農(nóng)民“上樓致貧”現(xiàn)象，但未對此實證。我們基于農(nóng)民上樓意愿調(diào)研，對上樓前后農(nóng)民福利變化進行統(tǒng)計，樣本農(nóng)戶顯示：上樓存在一定的致貧現(xiàn)象。另外，我們也了解了致貧程度和農(nóng)民態(tài)度，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民認為上樓致貧只是暫時的。

（4）農(nóng)民合法權益受損。

根據(jù)“增減掛鉤”管理辦法的要求，騰出的土地收益應及時用于該農(nóng)村的基礎建設、社會保障的完善以及生活條件改善等。但在調(diào)查中，如圖3發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)農(nóng)民對此并不知情，不了解“增減掛鉤”政策，不了解收益流動分配過程，不了解相關財務信息，他們所知道的就是“自己能獲得多少錢”和“上樓后的生活怎么辦”。

（5）社會隱患呼之欲出。

上樓博弈失敗后，很多農(nóng)戶為了實現(xiàn)“消費平滑”，所以顯著降低日常消費水平、大幅度減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投入、降低老人贍養(yǎng)標準或放棄贍養(yǎng)老人、久病不治或小病拖大等；為了實現(xiàn)“收入平滑”，所以存在棄農(nóng)或者異地謀生甚至是強令學齡子女輟學務工等；甚至在特殊的情況下會出現(xiàn)投機行為和暴力沖突等，如圖4所示。這些應對策略體現(xiàn)了農(nóng)民的“理性”是有限的?？梢?，上樓過程中的社會風險隱患值得重視。

2.2典型上樓模式的成效比較

（1）土地集約使用。

城鄉(xiāng)建設用地之間存在明顯的效率落差，通過整理農(nóng)民居住點的土地，用于置換城市建設中的工業(yè)、商業(yè)用地，利用效率提高幾十倍甚至上百倍。集中居住改變傳統(tǒng)用地的粗放型特點，釋放農(nóng)村建設用地的潛力，拓寬建設用地和城市進一步發(fā)展的空間。本文將5村寨上樓前后樣本村寨宅基地占地面積對比如圖5?？梢钥吹剑芯幼『髠€村寨的宅基地面積均減少了很多，不同村莊的集約程度不一，從大到小排列依次是A、C、B、E、D。

（2）人居環(huán)境改善。

人居環(huán)境改善表現(xiàn)住房補貼、子女求學方便、村容更整潔、住所更舒適、信息獲取更方便、文化生活得以改善等方面。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同村莊相同的增進項目額度有較大差別，不同村莊之間存在著較為明顯的差異。例如，上海市奉賢區(qū)D和E的安置補貼比其他三個村要多，這與各地的經(jīng)濟條件、物價水平有著密切的關系。

（3）農(nóng)民收入增加。

首先，上樓改變了單純以糧食種植為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理。農(nóng)戶收入來源趨于多元化，收入顯著提高。其次，農(nóng)民從單一的農(nóng)業(yè)收入轉(zhuǎn)為了擁有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收入和工資性收入，增收渠道增多，收入絕對值增加。再次，通過承包地的流轉(zhuǎn)獲得了城市保險，獲得了相應的城市醫(yī)療保險，養(yǎng)老保險，就業(yè)扶持等。調(diào)研樣本中，A、B、C、D和E村農(nóng)戶人均純收入分別增加了2000元、3300元、3000元、3000元和2100元。

2.3典型上樓模式的問題比較

（1）生產(chǎn)生活方式與居住方式脫節(jié)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上樓后農(nóng)民主要面臨就業(yè)、生活調(diào)試、生產(chǎn)調(diào)節(jié)、心理適應問題等。表現(xiàn)得比較嚴重的問題就是生產(chǎn)生活方式與居住方式脫節(jié)。如重慶村民說道：“雖然我在區(qū)里有房子，但我還是在老屋基修了個羊圈，白天放羊到山上，晚上在棚子里守羊，因為太不方便了，區(qū)里的房子也只能空著了！”于是出現(xiàn)了“寧睡羊圈、不住樓房”現(xiàn)象。

（2）庭院經(jīng)濟受損，養(yǎng)老負擔加重。

庭院經(jīng)濟是農(nóng)民的主要收入來源。訪談中了解到，上樓前多數(shù)家庭經(jīng)濟收入的40%均來自庭院經(jīng)濟收入。而農(nóng)民上樓后，農(nóng)民無法飼養(yǎng)家畜、家禽，無法種植蔬菜瓜果，失去了“田邊地頭”和“房前屋后”的經(jīng)濟來源。由此引起的養(yǎng)老負擔增加成為了樣本村寨中多數(shù)上樓家庭頭疼的問題。一方面，沒有庭院經(jīng)濟來源，老人提前“失業(yè)”，農(nóng)村式的“自助養(yǎng)老”無法繼續(xù)，這是老年人不愿意上樓的重要原因。另一方面，諸多農(nóng)村存在社保落實不到位的現(xiàn)實，社會養(yǎng)老無法實現(xiàn)。

（3）新型農(nóng)村治理秩序面臨危機。

首先，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了突變，農(nóng)民從“熟人社會”轉(zhuǎn)到“半熟人社會”，在人際交往、文化交流、規(guī)范約定、生產(chǎn)合作等方面面臨著前所未有的隔閡，上樓農(nóng)民的精神和心理面臨著重大的壓力。其次，農(nóng)村社區(qū)治理模式發(fā)生了方向性的變化，上樓后村級治理的實體依賴、治理模式和治理規(guī)范等方面都要面臨艱難的調(diào)試。再次，生活中具體習慣徹底地發(fā)生了改變，如老人上下樓、因幼兒撫養(yǎng)細節(jié)和日常生活習慣等都要轉(zhuǎn)換，另外，由于上樓過程中農(nóng)民利益受損嚴重而訴苦無路，隱藏了諸多隱患，極端的應對手段如偷電、偷水破壞公共物品等現(xiàn)象時有發(fā)生。

3謹慎推進農(nóng)民上樓的對策

推進農(nóng)民上樓，可以集約使用土地，釋放農(nóng)村建設農(nóng)地潛力和增加內(nèi)需厚度。但從調(diào)研結(jié)果來看，各模式均有自身不足，主要問題有：上樓導致新貧困、農(nóng)民意愿和權利訴求無法暢通表達、上樓導致生活生產(chǎn)方式與居住方式不協(xié)調(diào)、庭院經(jīng)濟嚴重受損導致養(yǎng)老負擔大幅增加，從而出現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)的治理危機等。

要使新型城鎮(zhèn)化健康推進，必須要解決現(xiàn)存的尖銳問題。本文認為應從以下幾個方面入手：

（1）強化產(chǎn)業(yè)支撐，杜絕“上樓”新貧困。以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系支撐農(nóng)村“轉(zhuǎn)型升級”，發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)配套產(chǎn)業(yè)和項目，開辟農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園或創(chuàng)業(yè)項目。有條件的地方要積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)附加值，杜絕“上樓”新貧困。

（2）關注城鄉(xiāng)社區(qū)功能差異，探索“因地制宜”的上樓模式。放慢腳步，加強因地制宜試點，根據(jù)不同村落結(jié)構(gòu)、家庭情況和人群區(qū)別，有差異地吸取試點成功經(jīng)驗，探索適合當?shù)氐纳蠘悄Ｊ剑龅角袑崗漠數(shù)剞r(nóng)民（務農(nóng)和兼業(yè)戶）的利益出發(fā)。規(guī)劃設計時保留庭院經(jīng)濟運作方式，集中規(guī)劃為農(nóng)民留置務農(nóng)工具的存放處、肥料存放處等。

（3）尊重農(nóng)民上樓意愿，創(chuàng)新宅基地收益管理。應以市場化主體為切入點，公平透明化推進上樓，完善各方利益分配機制。開通上訪綠色通道，給予被上樓農(nóng)民以法律援助。切勿不顧農(nóng)民意愿，強力推進上樓。宅基地置換收益由多方會議共同決定分配比例，地方政府不應參與利益分配，只能適當收取管理協(xié)調(diào)費用。

（4）合理解決庭院收入損失，著力減輕家庭養(yǎng)老負擔。注重“農(nóng)村再生”，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式，由政府和村委建立養(yǎng)老專項基金，讓上樓老農(nóng)民和城市老人一樣月月享有“退休金”；為老年人在上樓新社區(qū)設置合適的“崗位”。

（5）設法拓展就業(yè)新空間，加強農(nóng)民生計技能培訓。根據(jù)崗位需要，專業(yè)需求，培訓專業(yè)新型農(nóng)民，使受訓農(nóng)民熟練掌握新型農(nóng)業(yè)操作技能，增加收入。同時，為進城務工的上樓農(nóng)民營造良好就業(yè)環(huán)境，鼓勵就近就業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)。

（6）完善城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”政策，提高上樓補償。實行級差收益返還機制，按比例用于經(jīng)營性用地，土地增值收益務必全部及時返還農(nóng)村，用于農(nóng)民住房和社區(qū)基礎設施配套，切實降低農(nóng)民購房成本和生活成本。通過整合資金投入，土地融資貸款，實行惠農(nóng)政策扶持，提高上樓補償水平。

（7）規(guī)避“上樓”社會風險，謀求“新型社區(qū)”治理秩序。建立社會風險預警機制，保障社會的安定和穩(wěn)定，充分發(fā)揮農(nóng)村基層行政組織作用，直選產(chǎn)生村民代表會，對村委會的工作進行監(jiān)督與制約等。

參考文獻

[1]潘澤江.中國特困民族地區(qū)農(nóng)戶脆弱性問題研究[M].北京：科學出版社，2013，（3）.

[2]溫鐵軍.“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”呼應鄉(xiāng)村穩(wěn)定及良性治理的要求[J].農(nóng)村工作通訊，2012，（2）.

[3]孔祥智，邵峰.土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民利益保護[J].農(nóng)村金融研究，2011，（12）.

[4]潘澤江.湘粵桂邊瑤區(qū)農(nóng)戶的貧困脆弱性：測度與治理[J].城市發(fā)展研究，2012，（2）.