市域社會(huì)治理背景下基層治理的歷史轉(zhuǎn)向、實(shí)踐邏輯及能力建設(shè)

摘要：市域社會(huì)治理是國(guó)家治理體系的一部分。文章通過(guò)對(duì)基層治理變遷的歷史梳理，結(jié)合上?？箵粜鹿诜窝滓咔閷?shí)踐，在當(dāng)前推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的背景下，基層社會(huì)治理有著不同于以往的路徑選擇。圍繞上級(jí)機(jī)關(guān)“瘦身”、基層一線“強(qiáng)身”，多元主體差異并存、同質(zhì)性利益聯(lián)結(jié)，數(shù)據(jù)在大循環(huán)數(shù)字生態(tài)中實(shí)現(xiàn)“新陳代謝”、三位一體，進(jìn)而構(gòu)建復(fù)合化的平臺(tái)以應(yīng)對(duì)愈發(fā)復(fù)雜的基層治理場(chǎng)景，形塑以生活秩序、權(quán)利秩序以及權(quán)力秩序?yàn)閮?nèi)容的總體能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：市域社會(huì)治理；治理重心下移；基層減負(fù)；全能力建設(shè)

作者簡(jiǎn)介：趙軍，中共上海市青浦區(qū)委政法委員會(huì)（上海201799）。

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2022）10-0072-07

黨和國(guó)家最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，基層治理在國(guó)家治理中具有重要的地位和作用。但如果，由平常態(tài)勢(shì)的治理模式轉(zhuǎn)為應(yīng)急管理模式，實(shí)踐中基層應(yīng)對(duì)公共危機(jī)預(yù)警與處置能力可能會(huì)暴露基層治理體系運(yùn)行的局限與盲區(qū)。上海作為國(guó)家中心城市，面臨著十分復(fù)雜而嚴(yán)峻的防疫形勢(shì)，給防疫工作帶來(lái)了巨大壓力。實(shí)踐證明，上?？箵粜鹿诜窝滓咔閼?zhàn)中，聯(lián)防聯(lián)控、群防群控是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)的基礎(chǔ)性策略。本文結(jié)合筆者工作實(shí)際及上海抗擊新冠肺炎疫情實(shí)踐的啟示，展望市域社會(huì)治理現(xiàn)代化下未來(lái)社會(huì)治理進(jìn)一步前進(jìn)的方向。

一、典型體現(xiàn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：案例舉措與示范價(jià)值

（一）村居在疫情防控中的功能與作用

村居是聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的主陣地，是快速處置、精準(zhǔn)管控的基本單元，也是“動(dòng)態(tài)清零”總方針微觀落地的重要場(chǎng)域。疫情防控成績(jī)?nèi)绾巍?shí)效怎樣，很大程度上取決于基層落實(shí)措施的力度。無(wú)論是常態(tài)化防控模式下堅(jiān)持測(cè)溫驗(yàn)碼登記、推進(jìn)疫苗接種，還是疫情反復(fù)期間的封閉管控、防控巡查、“敲門(mén)行動(dòng)”、核酸篩查、對(duì)接需求，每種舉措、每樣工作、每項(xiàng)服務(wù)，都要依靠村居工作者和志愿者執(zhí)行落實(shí)。而群眾在這種趨常態(tài)化環(huán)境下，其行為規(guī)范和心態(tài)也在發(fā)生著微妙的變化，對(duì)社區(qū)關(guān)注和地方依賴也持續(xù)增強(qiáng)，這些轉(zhuǎn)變都給基層社會(huì)治理帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

以筆者基層鍛煉所在村居為例。徐練村處于青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)南首，全村區(qū)域面積3.03平方公里，耕地面積近2200畝，621戶村民，戶籍人口1620人，外來(lái)人口500余人。2020年以來(lái)，蒸淀派出所聯(lián)合徐練村構(gòu)建一個(gè)以村組織為主體、派出所為骨干、群防群治為依托的“平安鄉(xiāng)村”探索模式。面對(duì)突如其來(lái)的疫情，徐練村廣大黨員志愿者身先士卒，在疫情防控中充分發(fā)揮村居“黨建引領(lǐng)、多元參與、網(wǎng)格化”的治理模式作用；扮演著宣傳教育者、組織服務(wù)者、資源鏈接者、發(fā)展推動(dòng)者等多重角色，通過(guò)為服務(wù)對(duì)象宣傳相關(guān)信息、組建抗疫機(jī)制動(dòng)員廣泛抗疫力量、鏈接社會(huì)資源提供專業(yè)化和個(gè)性化服務(wù)、推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)恢復(fù)正常生活。

（二）徐練村在疫情防控中的經(jīng)驗(yàn)與做法

1.以思想引領(lǐng)匯聚最有廣度的防疫共識(shí)。要做好宣傳教育和輿論引導(dǎo)，及時(shí)消除群眾存在的焦慮、恐懼心理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定[1]。一是傳遞黨的聲音，篤定信心。第一時(shí)間傳達(dá)學(xué)習(xí)黨中央決策部署和市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)防控措施，及時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)“上海發(fā)布”“綠色青浦”等“兩微一端”最新消息，做好政策解讀與信息發(fā)布。二是消除恐慌心理，穩(wěn)定民心。第一時(shí)間將原有“社情民意反饋群”更名為“防控工作網(wǎng)格群”，架起信息“高速路”，加快雙向傳遞過(guò)程，強(qiáng)化政民雙方互動(dòng)。三是科普防疫知識(shí)，凝聚人心。第一時(shí)間以多種形式齊發(fā)力，線下利用志愿者勸導(dǎo)、熱線、公告欄、“大喇叭”等宣傳疫情防控，提高村民應(yīng)對(duì)疫情的能力。

2.以組織優(yōu)化彰顯最強(qiáng)力度的抗疫動(dòng)員。借助“一門(mén)式”服務(wù)的組織網(wǎng)格，將力量下沉到基層，將問(wèn)題解決在一線，以“小站點(diǎn)”撬動(dòng)社區(qū)“大防控”。一是組織覆蓋將紅色網(wǎng)格鋪在一線。以戶為最小單元，將全村劃分為44個(gè)“微網(wǎng)格”，構(gòu)建起“總支定總、支部抓片、組長(zhǎng)包隊(duì)、黨員到戶”的“4+包干到戶”多層級(jí)運(yùn)作體系，將實(shí)有人口動(dòng)態(tài)管理、接種疫苗、檢測(cè)核酸宣傳動(dòng)員、道路道口執(zhí)勤管控等工作全部有效落實(shí)到“微網(wǎng)格”。二是組織發(fā)動(dòng)將抗疫力量沖在一線。深化“社區(qū)吹哨、黨員報(bào)到”行動(dòng)，用好“雙報(bào)到”在職黨員隊(duì)伍，集結(jié)107名黨員志愿者隊(duì)伍，做到“定人、定崗、定責(zé)”，切實(shí)發(fā)揮好黨員先鋒模范作用。三是組織支撐將監(jiān)督指導(dǎo)落在一線。一支巡查隊(duì)插到底，“3+9+ N”黨員志愿者巡查隊(duì)，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)提質(zhì)覆蓋、監(jiān)控視頻檢查覆蓋、突出問(wèn)題復(fù)核覆蓋，明確“一道口、二人崗、三登記，閉場(chǎng)所、快處置、聯(lián)排查”。

3.以周到服務(wù)贏得最大限度的戰(zhàn)疫支持。面對(duì)群眾的各類需求，一是精準(zhǔn)定位“明需求”。深入開(kāi)展“敲門(mén)行動(dòng)”，再入戶、再走訪、再摸排，訪民情、探民意、問(wèn)民聲，做到工作有呼應(yīng)、有對(duì)接，致力于解決群眾“急難愁盼”。二是精細(xì)服務(wù)“辦小事”。一手嚴(yán)抓疫情“硬防控”，一手勤抓民生“軟服務(wù)”。在防疫初期物資短缺的情況下，用好區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)物資采購(gòu)?fù)ǖ?，鼓?lì)本地企業(yè)家發(fā)揮自身渠道優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步保障群眾的“菜籃子”“米袋子”“藥罐子”，采取群眾居家“下單”，網(wǎng)格志愿者“接單”、專人跑腿“代購(gòu)”的方式，共同把保供物資采購(gòu)好、運(yùn)輸好、供應(yīng)好。三是閉環(huán)管理“解訴求”。24小時(shí)專人值班，確保熱線暢通。截至當(dāng)前，共受理“12345”市民服務(wù)熱線疫情防控類工單131件，主要涉及核酸檢測(cè)、物資發(fā)放、就醫(yī)配藥、跨區(qū)通行、封控時(shí)限、返鄉(xiāng)問(wèn)題等，做到群眾反映事項(xiàng)“事事有著落、件件有回音”。

4.最大限度減少疫情對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響[2]。一是“穩(wěn)”字當(dāng)頭，認(rèn)清“危”中之需?！皯?zhàn)疫情”不誤“保春耕”，是檢驗(yàn)鄉(xiāng)村治理水平的“試金石”，在疫情考驗(yàn)下統(tǒng)籌兼顧，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合服務(wù)保障馬不停蹄進(jìn)行，耕地全力備戰(zhàn)春耕夏種，確保藏糧于地；“精準(zhǔn)防”確?！安粩噫湣?，在筑牢防疫線的同時(shí)，及時(shí)對(duì)接上級(jí)部門(mén)和經(jīng)濟(jì)需求，為企業(yè)和人員暢通綠色通道、助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)。二是主動(dòng)求變，找準(zhǔn)發(fā)展之“機(jī)”。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)效管理的過(guò)程中，撬動(dòng)社會(huì)資本在外部造勢(shì)，與立足資源稟賦“內(nèi)部造血”相并行，打造辨識(shí)度高、差異化強(qiáng)的鄉(xiāng)愁記憶，推動(dòng)形成“徐練樣板”的一系列新型產(chǎn)業(yè)模式，助力實(shí)現(xiàn)村集體、村民和經(jīng)營(yíng)者多方共贏。

二、結(jié)構(gòu)化下的缺陷機(jī)理：減負(fù)悖論與阻力檢視

（一）治理機(jī)制碎片化：缺乏有效的協(xié)調(diào)整合工作機(jī)制，權(quán)責(zé)失衡事務(wù)泛化

治理風(fēng)險(xiǎn)以多種多樣的形式存在，在此次抗疫戰(zhàn)時(shí)階段，在“既要、又要、還要”的多重目標(biāo)下，基層面臨“一難、兩難、多難”等復(fù)雜局面，又因?qū)嶋H能力與目標(biāo)要求不匹配，出現(xiàn)諸多不適應(yīng)表現(xiàn)。

1.基層社會(huì)治理缺乏有效的協(xié)調(diào)整合工作機(jī)制。從化解疫情重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的視角看，這是一場(chǎng)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的防控工作，更是一項(xiàng)需要縱向互動(dòng)、橫向協(xié)同、全域聯(lián)動(dòng)的綜合性治理工作。在此輪上海疫情防控前期，“動(dòng)員化”非常態(tài)治理與“碎片化”常態(tài)治理運(yùn)行互為掣肘，治理層級(jí)、職能部門(mén)、公私關(guān)系及信息系統(tǒng)等問(wèn)題暴露于前，其背后都指向治理包容性的缺失與發(fā)展價(jià)值導(dǎo)向的偏差。

2.建構(gòu)型治理機(jī)制與外生型治理場(chǎng)景存在脫節(jié)?；鶎幼陨頇?quán)力運(yùn)作邏輯是“事”與“權(quán)”的張力與契合，呈現(xiàn)出“權(quán)力有限，責(zé)任無(wú)限”“事權(quán)下沉，實(shí)權(quán)上移”。承擔(dān)屬地管理的基層政府面對(duì)問(wèn)題時(shí)因受制于財(cái)物權(quán)、用人權(quán)、執(zhí)法權(quán)等，被授權(quán)可動(dòng)用的權(quán)力十分有限，在政府響應(yīng)的及時(shí)性與資源投入的高要求之間產(chǎn)生了豁口，從而導(dǎo)致屬地責(zé)任與權(quán)限資源支撐不夠的決策困境。同時(shí)，“自下而上”逐級(jí)傳遞通道狹窄，使得本具有屬地信息優(yōu)勢(shì)的基層在面臨復(fù)雜危機(jī)研判時(shí)，應(yīng)對(duì)策略的針對(duì)性與應(yīng)對(duì)結(jié)果的不確定性之間難以匹配，陷入“心有余而力不足”的“信息悖論”之中。

3.形式主義突出問(wèn)題困擾基層治理。在疫情防控過(guò)程中，最讓基層工作人員困擾的屬“表格抗疫”“指尖指令”。部分單位存在做不完的數(shù)據(jù)、填不完的表格、寫(xiě)不完的信息，登記、統(tǒng)計(jì)、填寫(xiě)、上報(bào)“四步曲”。且存在著下發(fā)口徑不同，多頭征集、重復(fù)填寫(xiě)；信息存于上級(jí)，獲取困難，填寫(xiě)過(guò)場(chǎng)；個(gè)別信念淡漠，瞞報(bào)漏報(bào)，加劇矛盾等問(wèn)題。

（二）主體結(jié)構(gòu)碎片化：多元治理主體參與失序，動(dòng)員效能弱化

公共事務(wù)治理中存在著一種權(quán)利的依賴關(guān)系。在當(dāng)下疫情防控，治理主體結(jié)構(gòu)的“原子化”、多元主體彼此間的疏離傾向，使得個(gè)體與其所在組織之間的連結(jié)紐帶出現(xiàn)弱化甚至斷裂，主力還是依托“自上而下”的行政主導(dǎo)方式推動(dòng)?；鶎诱块T(mén)、黨員志愿者與少數(shù)熱心群眾是主要力量組成，社會(huì)組織“隱身”、群眾消極“搭便車”，反襯出社區(qū)自治秩序攻無(wú)力、防無(wú)序，進(jìn)退失據(jù)。

1.社區(qū)服務(wù)供給能力不足。非常態(tài)環(huán)境下，群眾對(duì)社區(qū)安全性管理和可持續(xù)性保障的需求急劇提升，提出了個(gè)體化多樣性次生服務(wù)要求。諸如買(mǎi)菜配藥、物資分配、獨(dú)居照料、快遞派發(fā)等，這檢驗(yàn)了社區(qū)公共服務(wù)供給模式。同時(shí)，目前一些基層防疫主要倚賴“自上而下”的行政“瀑布式”推進(jìn)，簡(jiǎn)單化“一刀切”基本公共服務(wù)保障。部分偏離群眾所盼所想所望，難以精準(zhǔn)甄別群眾的差異化訴求，最終在上級(jí)有要求與群眾有期待的雙重施壓下，基層工作者在夾縫中求生存，陷入捉襟見(jiàn)肘而又鮮為人知的困境之中。此外，基層工作者的職業(yè)化程度、專業(yè)化水平與精細(xì)化能力不足，典型引領(lǐng)誤差、激勵(lì)效果不佳與心理認(rèn)同缺失等，也是導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)供給能力偏差的重要因素。

2.群眾自我發(fā)展能力不強(qiáng)。當(dāng)社區(qū)遇到涉及重大公共利益和大多數(shù)群眾切身利益的重大事項(xiàng)時(shí)，經(jīng)由“咨政式”意見(jiàn)表達(dá)、溝通商討，眾人的事情由眾人商量，使眾人“能”為個(gè)人所“不能”，本是社區(qū)群眾參與自主治理的應(yīng)有之義。在城市社區(qū)，“三駕馬車”應(yīng)同向發(fā)力，但同時(shí)也看到部分社區(qū)居委會(huì)超位、業(yè)委會(huì)缺位、物業(yè)退位的局面；部分農(nóng)村則少有實(shí)質(zhì)性的群體防疫參與，僅是依循上級(jí)行政管理辦法。由此可見(jiàn)，群眾參與及自主治理意識(shí)不強(qiáng)，是基層長(zhǎng)期沒(méi)有突破的“瓶頸”問(wèn)題。

（三）治理手段碎片化：信息技術(shù)手段應(yīng)用滯后，共享失聯(lián)實(shí)用淡化

信息技術(shù)已經(jīng)成為推動(dòng)治理變革的重要杠桿，在城市治理中廣泛推行智慧城市、智慧社區(qū)等技術(shù)應(yīng)用，對(duì)數(shù)據(jù)的采集、分析、評(píng)估等提出了新要求，但同時(shí)這些大數(shù)據(jù)應(yīng)用如何更好地適應(yīng)基層生動(dòng)而復(fù)雜的工作場(chǎng)景尚在探索之中[3]。

1.數(shù)據(jù)信息共享能力較為不足。此輪上海新冠肺炎疫情防控實(shí)踐中，各部門(mén)在聯(lián)合作戰(zhàn)時(shí)，數(shù)據(jù)信息共享能力較為不足，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，造成各系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)割裂，形成縱向信息系統(tǒng)“孤島現(xiàn)象”。疫苗登記碼、核酸碼、健康碼等，各部門(mén)、各平臺(tái)及手機(jī)應(yīng)用之間的多“碼”壁壘自成體系，多場(chǎng)景實(shí)戰(zhàn)中顯現(xiàn)出有邊界、分散化，折射當(dāng)前數(shù)字化改革仍任重道遠(yuǎn)。同時(shí)，技術(shù)工具應(yīng)當(dāng)服務(wù)于群眾，而非追求工具本身的目的，但部分地方本末倒置，數(shù)字平臺(tái)僅限于上報(bào)數(shù)據(jù)和問(wèn)題，而不是釋放數(shù)據(jù)紅利、做實(shí)群眾工作，某種程度上使基層治理偏離了智慧城市以人為本的軌道。

2.智慧社區(qū)系統(tǒng)時(shí)而失靈。部分社區(qū)在突發(fā)的疫情面前，宣傳靠“腳”、排查靠“問(wèn)”、統(tǒng)計(jì)靠“表”，采用傳統(tǒng)的“人海戰(zhàn)術(shù)”，高科技智能往往無(wú)用武之地。另外，各類研判平臺(tái)推送數(shù)據(jù)存在部分延遲，效果不及人工挨個(gè)電話、逐戶上門(mén)等傳統(tǒng)方式；老齡化帶來(lái)的“銀發(fā)浪潮”，以及一些外來(lái)人員不會(huì)使用智能設(shè)備，導(dǎo)致在基層治理工作中智能科技受眾面較低；社區(qū)類型廣泛、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，配套監(jiān)控系統(tǒng)等設(shè)備智慧建設(shè)尚不健全，且疫情形成數(shù)據(jù)的應(yīng)用并不充分，“沉睡的資源”無(wú)法變現(xiàn)。

三、多維有效的治理結(jié)構(gòu)：行動(dòng)邏輯與對(duì)策預(yù)設(shè)

（一）市域社會(huì)治理的時(shí)空取向和全能力建設(shè)

面對(duì)此輪上?？箵粜鹿诜窝滓咔椴胺秶畯V、沖擊力度之強(qiáng)、連鎖效應(yīng)之快帶來(lái)的新情況新挑戰(zhàn)，市域治理扛起了大旗，在重大風(fēng)險(xiǎn)的聚集地和爆發(fā)地，全過(guò)程、全時(shí)段、全方位經(jīng)受著考驗(yàn)。

1.市域社會(huì)治理必須實(shí)現(xiàn)跨越時(shí)空的精準(zhǔn)對(duì)接。在“中央—地方—基層”三級(jí)治理模式下，市域在社會(huì)政策制定、治理體系創(chuàng)新和資源統(tǒng)籌等方面的主導(dǎo)性作用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮[4]。2021年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)64.72%[5]，告別千年農(nóng)耕社會(huì)的中國(guó)奔赴工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的新發(fā)展階段。推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化正是回應(yīng)了社會(huì)轉(zhuǎn)型和變遷的新趨勢(shì)、人民群眾的新期待與新訴求以及時(shí)代提出的社會(huì)治理新命題[6]。以空間視角提出的市域社會(huì)治理恰逢其時(shí)，此次疫情防控對(duì)上海市域社會(huì)治理能力提出了在短期內(nèi)上一個(gè)臺(tái)階的新要求。沒(méi)有猶豫的時(shí)間，只有在短時(shí)間內(nèi)去應(yīng)對(duì)突變、逆勢(shì)突圍、實(shí)現(xiàn)突破。市域風(fēng)險(xiǎn)隱患如果防控處置不及時(shí)，區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)釀成全局性風(fēng)險(xiǎn)。把重大矛盾風(fēng)險(xiǎn)化解在市域效率最高、成本最低、影響最小，未來(lái)要把小矛盾小問(wèn)題解決在基層、把大問(wèn)題大風(fēng)險(xiǎn)解決在市域[7]。

同時(shí)，2022年是全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作開(kāi)展的第三年，在位于中軸的空間維度和特殊的時(shí)間緯度交匯之下，給市域社會(huì)治理留下了諸多機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

2.市域社會(huì)治理必須具備突破窠臼的行動(dòng)范式。市域治理不是憑空而造的，近年來(lái)很多改革成果，包括浙江的“最多跑一次”、諸暨的“楓橋協(xié)商”，北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”，蘭州的“市民城管”等，都是理念的自然延伸。時(shí)代演進(jìn)，矛盾在變，地方和基層治理探索出的破題之道也在涌現(xiàn)與迭代之中。

基于此，市域治理需要直面以下課題：基層試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊穹糯蟮绞杏?、局部市域探索能否在全?guó)范圍復(fù)制推廣、化解市域社會(huì)治理難題的突破口在哪里。究其根本，要在回應(yīng)、分析和預(yù)判地方，以及基層的規(guī)模、形態(tài)和走勢(shì)的基礎(chǔ)上，前瞻性考量并設(shè)計(jì)好未來(lái)進(jìn)路取向。但同時(shí)，與日常治理不同，在這一特殊時(shí)點(diǎn)由政府提出的以中軸空間為突破口的市域社會(huì)治理，應(yīng)正視社會(huì)治理過(guò)程中帶來(lái)的可能性沖擊，利用具有集約效用的市域平臺(tái)，尋找推進(jìn)承上啟下、條塊融通、政民互嵌和區(qū)域共享的治理模式[8]，從以政府為主導(dǎo)的能力建設(shè)上升到全社會(huì)、全能力的建設(shè)。

（二）接納：確立上下聯(lián)治協(xié)調(diào)關(guān)系

“職責(zé)同構(gòu)”與“屬地管理”的雙重約束決定了基層政府不僅要回應(yīng)轄區(qū)內(nèi)各種內(nèi)生治理訴求，還必須完成所有“自上而下”的政策與任務(wù)[9]。疫情防控檢驗(yàn)出了基層治理的短板，關(guān)鍵要從制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的高度認(rèn)識(shí)基層治理改革的重要性，探求出一條與治理目標(biāo)、治理資源、群眾獲得感高度契合以及基層干部和群眾廣泛認(rèn)同和普遍遵守的有效路徑。

1.基層負(fù)擔(dān)生成機(jī)制：基層減負(fù)的復(fù)雜與曲折性。近年來(lái)，國(guó)家逐漸調(diào)整縱向的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)，試圖通過(guò)集中行政權(quán)，“自上而下”地塑造基層治理的統(tǒng)一規(guī)則體系[10]。然而，權(quán)力集中與合理化困境，使得基層被置于自主性收縮的強(qiáng)動(dòng)員結(jié)構(gòu)中，被動(dòng)應(yīng)對(duì)輸入型治理任務(wù)日益膨脹的挑戰(zhàn)。一是目標(biāo)任務(wù)設(shè)定上移與基層工作內(nèi)容下沉。當(dāng)前對(duì)基層提出了一系列治理要求，疫情防控、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)、鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村等，在大體同一時(shí)間段內(nèi)，疊加成為基層中心工作。同時(shí)，對(duì)基層常規(guī)工作如基層黨建、人居環(huán)境整治、農(nóng)民建房土地使用，以及綜治信訪中的規(guī)則、程序、環(huán)節(jié)以及相應(yīng)的材料佐證，通過(guò)指標(biāo)化管理制度、技術(shù)化考核手段、密集化督導(dǎo)問(wèn)責(zé)，試圖全部納入更加合乎規(guī)范的治理框架中。多中心工作并行化、常規(guī)工作正規(guī)化的趨勢(shì)突出，不僅影響到基層干部處理鄉(xiāng)村內(nèi)生性治理事務(wù)的效果，也改變了其承接基層治理事務(wù)的結(jié)構(gòu)。二是監(jiān)督落實(shí)下行失范與基層工作形式微泛濫。我國(guó)黨政機(jī)關(guān)中的監(jiān)督權(quán)嵌套于組織管理活動(dòng)中，形成與決策權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)相互銜接且彼此獨(dú)立的運(yùn)行邏輯[11]。過(guò)度泛濫尤其是脫離基層實(shí)際的“監(jiān)督變異”，使得基層干部負(fù)擔(dān)沉重，產(chǎn)生了以形式主義與應(yīng)付形式主義交織的不良現(xiàn)象，不僅挫傷基層干部干事創(chuàng)業(yè)的責(zé)任感和成就感，也嚴(yán)重消解了廣大群眾獲得感。以上情形并非存于真空，而是伴隨國(guó)家治理轉(zhuǎn)型階段，具有極為復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性成因和結(jié)構(gòu)性特征，由此導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)各地基層干部均反映強(qiáng)烈卻始終難以有效根除的普遍現(xiàn)象。

2.治理體系適應(yīng)重構(gòu)：治理權(quán)責(zé)邊界與重心有序下沉。隨著治理重心逐漸放到基層，各大城市先后推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，更要堅(jiān)持系統(tǒng)融合的思維，增強(qiáng)制度剛性，為基層松綁減負(fù)。一是把握整體性功能指向，推進(jìn)治理體制現(xiàn)代化。從市域范圍統(tǒng)籌調(diào)配資源，區(qū)級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、解決重大問(wèn)題，街鎮(zhèn)固本強(qiáng)基、解決具體問(wèn)題，村居落細(xì)落實(shí)解決服務(wù)問(wèn)題，構(gòu)建起“城鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”的新型社會(huì)治理組織體系。同時(shí)，基層減負(fù)，需規(guī)范“屬地管理”，應(yīng)把基層定位為政策具體執(zhí)行者和民意上傳的信息收集者，厘清權(quán)責(zé)清單、自治清單、協(xié)作清單、負(fù)面清單，以制度化手段將權(quán)力與責(zé)任匹配嵌入基層治理運(yùn)行全過(guò)程，有效防止逐層下移轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。二是聚焦突出類問(wèn)題解決，推進(jìn)工作布局現(xiàn)代化。市域社會(huì)治理必須回應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷面臨的新情況新問(wèn)題，破解社會(huì)矛盾“外溢上行”。但同時(shí)，各地情形差異化及治理問(wèn)題的獨(dú)特性，又勢(shì)必要求基層因事靈活施策，努力達(dá)成權(quán)責(zé)對(duì)等。要逐步建立以“事”為中心的基層治理機(jī)制，經(jīng)由授權(quán)和分權(quán)，有效激發(fā)主體動(dòng)力。三是推進(jìn)組織能力現(xiàn)代化。僅靠基層黨組織的單向投入、單方用力的“封閉式”管控與運(yùn)作，無(wú)法同中心大局、民生服務(wù)等“循環(huán)式”治理產(chǎn)生對(duì)流與共鳴。上海在街鎮(zhèn)黨的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上探索搭建整合式的協(xié)調(diào)各方的體系，居民區(qū)、“兩新”組織和駐區(qū)單位黨建“三建融合”，形成工作互動(dòng)與資源整合。

（三）嵌入：建構(gòu)多元聯(lián)動(dòng)契約關(guān)系

市域社會(huì)治理建構(gòu)以政府為主導(dǎo)的能力建設(shè)，“自上而下”給出了行政序列的推進(jìn)路線圖，但社會(huì)治理必須兼顧“多元”，以差異并存的狀態(tài)而非同質(zhì)性的孤立存在。去中心化、去權(quán)威化、趨向扁平化所依賴的就是多元參與，以此充分展現(xiàn)出個(gè)體存在的社會(huì)意義，個(gè)體之間銜接的社會(huì)化治理問(wèn)題。

1.權(quán)利進(jìn)場(chǎng)和議題開(kāi)發(fā)：賦權(quán)推動(dòng)自治權(quán)回歸。上海社區(qū)居民自治是典型的政府主導(dǎo)模式，組織動(dòng)員能力強(qiáng)、行政效率高[12]，但容易陷入“政府越干預(yù)，社會(huì)越被動(dòng)，社區(qū)自治能力越弱”的怪圈，其在遭遇重大公共突發(fā)事件時(shí)暴露無(wú)遺。一是外部賦權(quán)，完善基層治理在頂層設(shè)計(jì)上的群眾自治。在市域社會(huì)治理中，“人”是社會(huì)治理的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值歸宿。轉(zhuǎn)變以往通過(guò)施壓給基層治理帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，喚醒居民權(quán)利意識(shí)，促進(jìn)他們積極參與公共事務(wù)，從而使居民自治權(quán)得到回歸，實(shí)現(xiàn)政府與民眾互動(dòng)的治理耦合，從而由治到安，由安到福。二是內(nèi)部嫁接，轉(zhuǎn)為群眾自治契機(jī)和公共議題輸出。社區(qū)作為基本細(xì)胞投射了國(guó)家社會(huì)格局，只有被成員集體認(rèn)同的公共利益才會(huì)成為彼此合作的紐帶。不同主體共生共長(zhǎng)于一個(gè)社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)中，其訴求利益和行動(dòng)目標(biāo)不盡相同，結(jié)合收集的公共議題、梳理的社區(qū)資源，以及提出的社區(qū)愿景，尋找多元主體的同質(zhì)性利益的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，將需求轉(zhuǎn)化提升為推動(dòng)群眾自治的動(dòng)力，促使群眾自治得到提升。

2.自治空間和行為塑造：權(quán)利合理嵌入再建共同體。此輪上海新冠肺炎疫情的洶涌而至，加速了公眾參與的顯性化、規(guī)?；?，參與式治理即是為群眾創(chuàng)造機(jī)會(huì)和空間，提高公眾的政治效能感。但是除了個(gè)體意識(shí)的覺(jué)醒，社會(huì)提供的協(xié)商平臺(tái)機(jī)制是否周全、是否隨時(shí)可調(diào)用以及群體行為塑造路徑更是需要優(yōu)先考慮和推動(dòng)。一是“三社聯(lián)動(dòng)”參與式發(fā)展。在面對(duì)重大危機(jī)和挑戰(zhàn)時(shí)，集體行動(dòng)的意義格外突出，“上海團(tuán)長(zhǎng)”這支在抗疫中形成的寶貴民間力量，讓我們看到了民間自發(fā)力量的巨大潛力、強(qiáng)勁韌性和生命力。社區(qū)村居委會(huì)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者如同三個(gè)相互咬合的齒輪，構(gòu)成一個(gè)內(nèi)外雙向循環(huán)、相對(duì)穩(wěn)固的三角帶，結(jié)盟為緊密協(xié)作、良性運(yùn)作的互動(dòng)關(guān)系，并在“基層社區(qū)”這個(gè)公共物理空間發(fā)揮作用[13]。二是機(jī)制完善促常態(tài)化平臺(tái)。平臺(tái)的構(gòu)建是群眾自治的“硬支撐”，相應(yīng)的自治機(jī)制就是維持自治平臺(tái)運(yùn)行的“軟環(huán)境”。借由平臺(tái)搭建，社會(huì)組織得以進(jìn)入社區(qū)了解基層實(shí)際情況，以得到實(shí)際操練及成長(zhǎng)，輔之群眾自治的協(xié)調(diào)、溝通和議事等各項(xiàng)機(jī)制，從而保證自治的良性運(yùn)作。青浦“幸福社區(qū)”建設(shè)將“一站兩中心”提標(biāo)升級(jí)為社區(qū)中心，改變傳統(tǒng)的村居作為末端執(zhí)行的工作模式，構(gòu)建社區(qū)治理共同體的黨建陣地、開(kāi)放樞紐、工作平臺(tái)和公共空間，將社區(qū)中心打造成居民群眾的“議事堂”、會(huì)客廳。

（四）融合：形成算力聯(lián)合普惠關(guān)系

一流城市要有一流治理。例如12345“數(shù)治化”，無(wú)疑是建設(shè)數(shù)字政府、實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要手段。2022年3月，上海12345市民熱線訴求應(yīng)答量超74萬(wàn)件，同比上升108%，其中疫情相關(guān)訴求超26萬(wàn)件。這既是數(shù)字時(shí)代政府網(wǎng)絡(luò)理政的生動(dòng)寫(xiě)照，也揭示了政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但“流量暴漲”后的“危機(jī)”，恰恰也是“以數(shù)促治”的“良機(jī)”。因時(shí)而立、依技而變的“數(shù)治題”，是回應(yīng)美好生活需要的“素質(zhì)題”，更是推動(dòng)社會(huì)治理升級(jí)的“述職題”。

1.數(shù)字智治。當(dāng)前，我國(guó)數(shù)字治理的癥結(jié)不在技術(shù)本身，而是在于傳統(tǒng)治理的科層組織架構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)系統(tǒng)的扁平化組織架構(gòu)之間的張力[14]。過(guò)去主要聚焦在公共管理領(lǐng)域以政府為中心的社會(huì)治理在經(jīng)過(guò)數(shù)字化轉(zhuǎn)型之后無(wú)可避免地面臨機(jī)制性挑戰(zhàn)?！罢w性治理”概念的提出，或可為我們提供解決思路。權(quán)力、地位、資源、信息等治理要素的確定，通過(guò)提速要素流動(dòng)，縮短相對(duì)距離，云端深度整合，實(shí)現(xiàn)云上配置一體化。

在這方面，青浦區(qū)已經(jīng)奠定了良好的基礎(chǔ)，依托基層黨建網(wǎng)、城市管理網(wǎng)、綜合治理網(wǎng)“三網(wǎng)融合”工程，以“3344”的方式進(jìn)行城市精細(xì)化管理。城市綜合治理正面臨數(shù)字化轉(zhuǎn)型的歷史節(jié)點(diǎn)，在已建設(shè)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)基礎(chǔ)上，搭建區(qū)級(jí)政法數(shù)據(jù)專題庫(kù)，互聯(lián)互通110警務(wù)平臺(tái)、12345政務(wù)熱線、數(shù)字城管等區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)資源，以及村居、單位等智慧終端數(shù)據(jù)，一網(wǎng)統(tǒng)管、一屏統(tǒng)攬、一鍵直達(dá)，形成基層治理高效協(xié)同的“一盤(pán)棋”格局。同時(shí)，以人工智能算法和視頻處理技術(shù)為基礎(chǔ)，集成雪亮工程、智能安防等應(yīng)用，優(yōu)化市域“平安指數(shù)”，探索建設(shè)契約式社會(huì)治理特征的“模型”，在生產(chǎn)、市場(chǎng)、城建、環(huán)境、交通、應(yīng)急等領(lǐng)域廣設(shè)“神經(jīng)元”，感知人的需求、物的不良狀態(tài)、事的不良趨勢(shì)，全過(guò)程、全天候智能化記錄、檢測(cè)、判斷和推送，實(shí)現(xiàn)提前預(yù)警和科學(xué)預(yù)測(cè)，精準(zhǔn)解決治理困境。

2.數(shù)字善治。突顯數(shù)字公共產(chǎn)品的普惠向善，賦予技術(shù)以道德的溫度，是實(shí)現(xiàn)數(shù)字善治的內(nèi)在要求。善用“數(shù)字”之所能，也要察“數(shù)字”之不能，切勿滋生“信息形式主義”“智能官僚主義”等現(xiàn)象。數(shù)字善治的本義是“數(shù)字包容”而不是“數(shù)字鴻溝”，不僅要追求治理的效能，更要體現(xiàn)治理的“溫度”，在面向人民群眾的需求導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向、立足公共利益的結(jié)果導(dǎo)向等方面“填空”補(bǔ)齊。同時(shí)，在涉及人的意愿、尊嚴(yán)、參與上，也應(yīng)允許政策“留白”，保留“技術(shù)難民”熟悉的傳統(tǒng)治理模式，治理APP進(jìn)行合理的適老化改造，防止對(duì)數(shù)字公共產(chǎn)品和服務(wù)“一刀切”的行政沖動(dòng)。

數(shù)字技術(shù)處理問(wèn)題的賦能要以公眾需求導(dǎo)向，著眼公共服務(wù)供給者及其生產(chǎn)過(guò)程。一方面，服務(wù)生產(chǎn)體制的“倒轉(zhuǎn)”，區(qū)別于傳統(tǒng)的“技術(shù)在先、需求在后”模式。針對(duì)性上線不同模塊功能，建構(gòu)根植于需求牽引下的數(shù)字化公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制。青浦區(qū)以“幸福云”智慧社區(qū)全景應(yīng)用系統(tǒng)為依托，整合居村治理的各類要素，最大限度地將社區(qū)工作者的精力從表格填報(bào)等煩瑣工作中解放出來(lái)，有效提升社區(qū)管理的規(guī)范化、精細(xì)化水平。另一方面，注重服務(wù)質(zhì)量持續(xù)的“反饋”，從“最多跑一次”改革到“一網(wǎng)通辦”到“一網(wǎng)統(tǒng)管”，進(jìn)而拓展更多應(yīng)用場(chǎng)景，保證基層治理的精準(zhǔn)和高效。

四、結(jié)語(yǔ)

凱特·阿歇爾在《紐約：一座超級(jí)城市是如何運(yùn)轉(zhuǎn)的》中說(shuō)：“任何一個(gè)大都市的居民，都很少停下來(lái)思考城市生活的復(fù)雜性，或者是那些日日夜夜使城市維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)有多復(fù)雜?！睆?fù)雜而龐大的城市系統(tǒng)，決定了上海復(fù)雜的防疫情勢(shì)。這場(chǎng)“戰(zhàn)疫”加速了社會(huì)對(duì)各級(jí)治理能力的呼喚，以不斷維護(hù)動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定與平衡。

長(zhǎng)期以來(lái)增長(zhǎng)導(dǎo)向下的發(fā)展模式使得社區(qū)不斷擴(kuò)容與基層治理能力之間的張力愈發(fā)突顯，基層治理場(chǎng)景的高度復(fù)雜化、群眾對(duì)美好生活的向往，進(jìn)而對(duì)基層治理提出了更高、更有挑戰(zhàn)性的要求。市域試驗(yàn)才堪成型，上承國(guó)家總體施政、下啟基層治理“底盤(pán)”，亟須在日常完成模塊試錯(cuò)、實(shí)戰(zhàn)演練，且要及時(shí)“回首來(lái)路”，將上海此次抗疫中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)沉淀下來(lái)，探索形成超大城市常態(tài)化防控新機(jī)制，以作為市域常態(tài)化治理的必備，滿足人們對(duì)市域全能力建設(shè)并向各領(lǐng)域平移的期待。

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責(zé)任編輯：聶慧麗