公共外交與國(guó)家的海外利益保護(hù)

周鑫宇

緬甸政府軍大舉進(jìn)攻緬北的克欽武裝，再次引發(fā)了人們對(duì)中國(guó)資產(chǎn)和人員安全的擔(dān)憂。雖然戰(zhàn)爭(zhēng)離中國(guó)的邊境很近，但是中國(guó)卻不能干涉，這是緬甸的內(nèi)政問題。有時(shí)候，他國(guó)的某些內(nèi)政問題，確實(shí)會(huì)越來越影響到中國(guó)的國(guó)家利益。因此，我們應(yīng)該更嚴(yán)肅地思考一個(gè)問題：在堅(jiān)持不干涉內(nèi)政的前提下，中國(guó)應(yīng)該如何防范別國(guó)內(nèi)部的政治和安全風(fēng)險(xiǎn)，保障中國(guó)的海外利益。其中，公共外交的功能應(yīng)該得到重新審視和重視。

首先，政府外交未必能充分保障國(guó)家海外利益。隨著“一帶一路”、對(duì)外基礎(chǔ)設(shè)施援助、企業(yè)“走出去”等國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)海外利益保護(hù)的問題愈加突出。隨著國(guó)家對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作鏈條的延伸，國(guó)家的海外利益的分布也將到達(dá)世界各地，從政治關(guān)系友好的國(guó)家到?jīng)]有建立外交關(guān)系的國(guó)家，從駐外使領(lǐng)館可以方便照顧到的外國(guó)首都和大中城市，到遠(yuǎn)離政治中心的社會(huì)基層。國(guó)家的利益分布越是擴(kuò)展到廣闊而偏遠(yuǎn)的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)利益和人員安全保護(hù)越是困難和復(fù)雜，很多情況下既不完全決定于兩國(guó)政府間關(guān)系的好壞，也不是靠強(qiáng)大國(guó)力就必然能夠得以保障。就拿緬甸問題來說，中國(guó)和緬甸數(shù)十年來保持著良好的政府間關(guān)系，中國(guó)在緬甸有石油、礦產(chǎn)、水電等重大戰(zhàn)略性投資，也拉動(dòng)了緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，由于克欽武裝和緬甸政府的矛盾關(guān)系，中國(guó)在緬甸北部建設(shè)的大型水電站項(xiàng)目一直得不到安全保障。近年來，隨著緬甸內(nèi)部政治局勢(shì)的變化，緬甸政府突然宣布暫停建設(shè)密松電站，給中國(guó)帶來巨大損失。相比之下，美國(guó)近些年在伊拉克的困境更加極端。伊拉克政府是2003年美國(guó)推翻薩達(dá)姆政權(quán)以后幫助成立的，很大程度上受到美國(guó)的影響。可以說，美國(guó)和伊拉克政府有特殊關(guān)系。但是十多年來，美國(guó)的財(cái)產(chǎn)和人員安全在伊拉克絕大多數(shù)地區(qū)得不到基本保障。在類似上述的情況下，由于他國(guó)內(nèi)部政治波動(dòng)、失調(diào)甚至失控帶來的本國(guó)利益損失，政府幾乎沒法通過傳統(tǒng)的外交手段來加以充分保護(hù)——無論是采取外交交涉、照會(huì)甚至是軍事干涉。很多海外利益危機(jī)的來源和危機(jī)的處理，都可能不在政府層面，而在外國(guó)社會(huì)力量之中。

第二，公共外交有一種特殊的社會(huì)接觸功能。傳統(tǒng)的政府間外交，都是政府官員之間按照規(guī)范的外交程序、在一定的外交場(chǎng)合，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的博弈、交換或者共贏。公共外交的興起則是政治民主化、全球化等發(fā)展的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)外交要同外國(guó)社會(huì)和民眾溝通、傳遞信息、影響看法，從而促進(jìn)國(guó)家間關(guān)系的發(fā)展。因而，公共外交作為一種特殊的外交手段，實(shí)際上在政府間關(guān)系之外，實(shí)現(xiàn)了對(duì)外國(guó)社會(huì)的直接接觸——無論這種接觸的方式是信息傳遞、對(duì)外援助還是文化交流。甚至可以說，公共外交要產(chǎn)生效果，就是要著眼在有效作用于他國(guó)內(nèi)政。當(dāng)然，公共外交影響他國(guó)內(nèi)政的方式更加間接和柔性，人文交流等活動(dòng)還會(huì)夯實(shí)雙邊關(guān)系的社會(huì)基礎(chǔ)，產(chǎn)生對(duì)雙方都有利的結(jié)果，不能等同于剛性和對(duì)抗性的“內(nèi)政干涉”。如果中國(guó)能夠更深刻地理解和運(yùn)用公共外交的社會(huì)接觸功能，就能夠解決一個(gè)近年來越來越困擾中國(guó)外交的問題：在堅(jiān)持不干涉內(nèi)政原則的基礎(chǔ)上，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)其他國(guó)家進(jìn)行更深入的接觸和影響，更好地維護(hù)國(guó)家安全和利益。

第三，公共外交在國(guó)家海外利益的保護(hù)方面可以發(fā)揮特殊作用。公共外交的社會(huì)接觸，是要和外國(guó)的社會(huì)力量交朋友，這既有利于雙邊外交關(guān)系的大局，也可以服務(wù)于國(guó)家在當(dāng)?shù)氐睦姘l(fā)展和保護(hù)。從利益發(fā)展來看，公共外交可以為雙邊經(jīng)濟(jì)合作創(chuàng)造良好的社會(huì)輿論環(huán)境，在宏觀上提高當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)對(duì)中國(guó)公司和產(chǎn)品的認(rèn)可度，以良好國(guó)家形象為企業(yè)發(fā)展提供“公共產(chǎn)品”。從利益保護(hù)來看，公共外交可以通過溝通、援助等手段，在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和民眾中營(yíng)造對(duì)本國(guó)利益有利的安全小環(huán)境，在局部排除反華輿論的干擾;和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)力量交朋友，還可以在危機(jī)發(fā)生時(shí)動(dòng)員這些力量協(xié)助保護(hù)本國(guó)利益;公共外交從對(duì)方社會(huì)組織、地方團(tuán)體等基層了解到的信息，可以補(bǔ)充上層的信息溝通，幫助國(guó)家和企業(yè)提前預(yù)判安全風(fēng)險(xiǎn)。

因此，為了發(fā)揮公共外交的社會(huì)接觸功能，協(xié)助保護(hù)國(guó)家的海外利益，應(yīng)該加強(qiáng)以下工作：一是要讓公共外交實(shí)現(xiàn)充分的社會(huì)間接觸，為民間機(jī)構(gòu)特別是專業(yè)機(jī)構(gòu)搭建更豐富的對(duì)接平臺(tái)，淡化政治剛性特征，在不“干涉內(nèi)政”的情況下保護(hù)自己的利益。二是要把對(duì)外援助落實(shí)到外國(guó)社會(huì)基層，讓當(dāng)?shù)厝烁惺艿角袑?shí)好處，推動(dòng)建立對(duì)華友好的輿論氛圍。三是針對(duì)分布有國(guó)家海外利益的地區(qū)，進(jìn)行專門的社會(huì)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)分析，制定有針對(duì)性的區(qū)域性公共外交方案。四是加強(qiáng)政府和企業(yè)外派人員的公共外交能力的提升，這涉及轉(zhuǎn)化思維和表達(dá)方式，應(yīng)當(dāng)有專門的培訓(xùn)體系和規(guī)范性要求。