城市化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)與公平高效的策略選擇

賀雪峰

導(dǎo)讀：最近一個(gè)時(shí)期的中央農(nóng)村政策極為強(qiáng)調(diào)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，工商資本、種糧大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社，都被作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而受到政策扶持。培育職業(yè)農(nóng)民，鼓勵(lì)懂技術(shù)有資本的年輕人返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)，也在政策扶持之列。農(nóng)村人口城市化必是一個(gè)緩慢的過(guò)程，并且進(jìn)城的大部分農(nóng)民工都可能在年老時(shí)返鄉(xiāng)，因?yàn)樗麄兒茈y在城市獲得體面安居的就業(yè)與收入條件。

一、職業(yè)農(nóng)民與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

誰(shuí)來(lái)種糧的問(wèn)題引起社會(huì)高度關(guān)注，這是有道理的，因?yàn)檗r(nóng)村中青年人大量進(jìn)城，留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的大多為中老年人，中國(guó)農(nóng)業(yè)越來(lái)越成為老人農(nóng)業(yè)的態(tài)勢(shì)?？坷先朔N田來(lái)養(yǎng)活13億中國(guó)人，本能上就覺(jué)得不可靠，就會(huì)有憂(yōu)慮。

正是基于這種憂(yōu)慮，最近一個(gè)時(shí)期的中央農(nóng)村政策極為強(qiáng)調(diào)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，工商資本、種糧大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社，都被作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而受到政策扶持。培育職業(yè)農(nóng)民，鼓勵(lì)懂技術(shù)有資本的年輕人返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)，也在政策扶持之列。相對(duì)地，當(dāng)前主要耕種自家承包地的大約2億多戶(hù)農(nóng)戶(hù)受到冷落，甚至已被一些地方政府列入抓緊時(shí)間消滅的對(duì)象。地方政府通過(guò)政策和財(cái)政支持推動(dòng)農(nóng)民耕地向大戶(hù)集中，以形成農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。因?yàn)檎苿?dòng)正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)，且政府給經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到一定規(guī)模（比如100畝）的大戶(hù)以財(cái)政補(bǔ)貼，而提高了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的租金。之前通過(guò)自發(fā)流入耕地形成了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)現(xiàn)在不得不退出之前流入土地，因?yàn)閮H僅種自家承包地，就無(wú)法獲得維持基本體面生活的收入，就不得不離開(kāi)村莊，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。

地方政府支持分散小農(nóng)將土地流轉(zhuǎn)給大戶(hù)還有更多原因，其中一個(gè)原因是，過(guò)去向分散的、剩余很少的農(nóng)民收錢(qián)很難，現(xiàn)在給農(nóng)民分錢(qián)也很難。要求農(nóng)民種雙季稻以提高復(fù)種指數(shù)，多打糧食，農(nóng)民卻沒(méi)有積極性，即使給農(nóng)民補(bǔ)貼也不起作用。何況，針對(duì)分散小農(nóng)，根本就沒(méi)有辦法統(tǒng)計(jì)播種面積以據(jù)實(shí)補(bǔ)貼，而只可能按畝補(bǔ)貼，從而無(wú)法發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性的作用。并且，農(nóng)民不僅經(jīng)營(yíng)面積狹小，而且地塊分散，抗旱、排澇、機(jī)耕、植保都很困難，政府也很難為他們提供有效的服務(wù)，因此不如將農(nóng)民分散的土地流轉(zhuǎn)集中到大戶(hù)手中，政府為有一定規(guī)模的大戶(hù)提供支持就有了針對(duì)性和可能性，也可以提高支農(nóng)資金的使用效率。一旦地方政府將主要資源用于為大戶(hù)提供服務(wù)時(shí)，這樣一個(gè)針對(duì)大戶(hù)再造出來(lái)的服務(wù)體系就會(huì)替代過(guò)去雖然脆弱但終究還有的為分散小農(nóng)服務(wù)的體系，其結(jié)果是，分散小農(nóng)發(fā)現(xiàn)，他們?cè)絹?lái)越難以經(jīng)營(yíng)自家一畝三分地了，他們只能將土地流轉(zhuǎn)出去，否則別無(wú)出路。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，在國(guó)家政策和財(cái)政支持下，中國(guó)農(nóng)地都流轉(zhuǎn)給了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，中國(guó)大約20億畝耕地最多也就能容納2000萬(wàn)個(gè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體（按一個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)平均100畝來(lái)計(jì)算），那么，當(dāng)前農(nóng)村2億農(nóng)戶(hù)離開(kāi)土地后能到哪里去？怎么辦呢？

二、自給自足與農(nóng)村人口城市化

中國(guó)現(xiàn)在有2億多農(nóng)戶(hù)、6億多農(nóng)村人口，另外還有大約2億進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，這些農(nóng)民工與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)還有千絲萬(wàn)縷聯(lián)系，父母仍然種田，他們或年老、或進(jìn)城失敗仍要返鄉(xiāng)。

目前中國(guó)農(nóng)業(yè)GDP占全部GDP的比重只有9%多一點(diǎn)，其中牧業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)已大部分被工商資本所占有，留給9億農(nóng)民的主要是大宗農(nóng)產(chǎn)品的種植業(yè)和經(jīng)濟(jì)作物的種植。其中最重要的是占全部耕地70%的用于種糧的土地大都仍然由農(nóng)戶(hù)耕種，這個(gè)糧食GDP雖然占比不高，對(duì)千家萬(wàn)戶(hù)農(nóng)戶(hù)卻十分重要，因?yàn)楫?dāng)前全國(guó)農(nóng)民家庭中，一半以上收入仍然來(lái)自農(nóng)業(yè)。不僅如此，正是農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)自家“人均一畝三分、戶(hù)均不足十畝”的承包地，而獲得了農(nóng)村自給自足經(jīng)濟(jì)的可能性，他們住房不要錢(qián)，吃菜不要錢(qián)，吃蛋吃魚(yú)也可以不要錢(qián)。他們還可以借此經(jīng)營(yíng)副業(yè)，撈魚(yú)摸蝦，養(yǎng)雞養(yǎng)鴨，從而獲得收入。拜托小規(guī)模農(nóng)業(yè)，主要是種糧，農(nóng)民家庭中進(jìn)城無(wú)優(yōu)勢(shì)的中老年人通過(guò)從土里刨食，而展開(kāi)了一個(gè)豐富的自給自足經(jīng)濟(jì)，算收入也許不高，算生活質(zhì)量、算生活指數(shù)評(píng)價(jià)卻不低。

相對(duì)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)條件，農(nóng)民勞均適宜耕種面積為30～50畝，一對(duì)夫妻耕種50畝土地是完全沒(méi)有問(wèn)題的。當(dāng)前農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力有2億多，加上年齡超過(guò)65歲但仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力少說(shuō)也有3億。3億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力耕種20億畝耕地，勞均只有不到七畝，可謂勞多地少，是無(wú)地可種而不是有地?zé)o人種??！

農(nóng)村人口城市化必是一個(gè)緩慢的過(guò)程，并且進(jìn)城的大部分農(nóng)民工都可能在年老時(shí)返鄉(xiāng)，因?yàn)樗麄兒茈y在城市獲得體面安居的就業(yè)與收入條件。在還有9億人口要依托農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的情況下，政策推動(dòng)農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給大戶(hù)經(jīng)營(yíng)，要搞規(guī)模農(nóng)業(yè)，甚至要搞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)在不是時(shí)候。

當(dāng)前仍在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其從事大宗農(nóng)產(chǎn)品種植的主要有兩個(gè)群體。一是無(wú)進(jìn)城就業(yè)優(yōu)勢(shì)的中老年人，他們從事農(nóng)業(yè)正好。這部分中老年人的年輕子女進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，他們種自家的承包地。這樣就可以通過(guò)代際分工的同時(shí)獲得務(wù)農(nóng)與務(wù)工的兩筆收入。二是因?yàn)榉N種原因無(wú)法離開(kāi)農(nóng)村的中青年人，如父母太老，這部分中青年人通過(guò)流入親朋鄰里承包地，可以達(dá)到適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并獲得不低于外出務(wù)工的收入。這兩個(gè)群體種田的一個(gè)最重要特點(diǎn)是精耕細(xì)作，照顧莊稼就像照顧自家子女一樣，春種秋收，每天都要到田間巡視（農(nóng)民叫“巡田”），因此，這些人種田的畝產(chǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)部有人說(shuō)中國(guó)十分之一的規(guī)模經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)了全國(guó)20%的糧食，這種說(shuō)法有極大模糊性，因?yàn)樗麄兪怯弥袊?guó)產(chǎn)量最高的10%的種糧耕地產(chǎn)出來(lái)講生產(chǎn)了全國(guó)20%的糧食，但實(shí)際上，全國(guó)只有不到70%的耕地種糧，且凡是規(guī)模經(jīng)營(yíng)耕地都是最高產(chǎn)的一等耕地，其產(chǎn)量本來(lái)就高，這樣的耕地或這10%的種糧耕地若由農(nóng)戶(hù)來(lái)種，其產(chǎn)糧一定可以超過(guò)目前全國(guó)糧食總產(chǎn)的20%。

農(nóng)民種糧可以高產(chǎn)，同時(shí)可以獲得種糧收入。正是有了種糧這個(gè)主業(yè)，農(nóng)民可以在農(nóng)閑時(shí)開(kāi)展各種副業(yè)，搞自給自足經(jīng)濟(jì)，利用農(nóng)閑在熟人社會(huì)中迎來(lái)送往，精心編織熟人社會(huì)的人情網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)人情網(wǎng)絡(luò)不僅為農(nóng)民提供了社會(huì)資本，而且為他們提供了人生意義，即熟人社會(huì)中的身體安全和心理安全乃至最終落葉歸根的終極價(jià)值，都是極其重要的。

一旦失去耕地，失去農(nóng)業(yè)，不再種糧食，所有建筑在農(nóng)民種田基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的宗教意義就會(huì)全都失去基礎(chǔ)，農(nóng)民就不再可以在農(nóng)村呆得住，他們也就會(huì)失去故鄉(xiāng)，但城市顯然還容納不下他們。因此，糧食只能主要仍然由2億多戶(hù)農(nóng)戶(hù)來(lái)種，而不能指望所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)種。

三、轉(zhuǎn)移資源與就地城市化

當(dāng)前中國(guó)70%的耕地仍然種糧食，且絕大部分耕地仍然由小農(nóng)來(lái)種。糧食可以算是一種典型的標(biāo)準(zhǔn)化的大宗農(nóng)產(chǎn)品，種糧所需農(nóng)資也幾乎都是標(biāo)準(zhǔn)化的大宗商品，農(nóng)民可以輕易從市場(chǎng)上購(gòu)得，而農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)的糧食國(guó)家則以保護(hù)價(jià)收購(gòu)，因此，對(duì)于種糧的農(nóng)民來(lái)講，基本上不存在與市場(chǎng)對(duì)接的問(wèn)題。

農(nóng)民種糧，最大的困難是如何與大生產(chǎn)對(duì)接。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村“人均一畝三分、戶(hù)均不過(guò)十畝”且分散的小規(guī)模細(xì)碎承包耕地，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)存在諸多一家一戶(hù)“辦不好、不好辦、辦起來(lái)不合算”的事情。在取消農(nóng)業(yè)稅前，基層村社組織為了向農(nóng)民收取稅費(fèi)，就必須回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)中遇到的各種困難，并積極為解決農(nóng)民的這些困難提供服務(wù)。收取的稅費(fèi)中也有主要為農(nóng)戶(hù)提供公共服務(wù)的“共同生產(chǎn)費(fèi)”一項(xiàng)。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，也不再關(guān)切農(nóng)民在生產(chǎn)中所存在的各種困難，而只希望通過(guò)大量轉(zhuǎn)移資源來(lái)達(dá)到政策目標(biāo)，其極端表現(xiàn)就是當(dāng)前全國(guó)各地方政府正試圖通過(guò)財(cái)政支持所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)打敗小農(nóng)、淘汰小農(nóng)的實(shí)踐。這種做法當(dāng)然是很值得爭(zhēng)議的。

當(dāng)前中央農(nóng)村政策必須真正轉(zhuǎn)移到為2億多戶(hù)小農(nóng)尤其是糧農(nóng)服務(wù)的軌道上來(lái)，積極回應(yīng)小農(nóng)的需要，解決他們?cè)谏a(chǎn)中面臨的困難，尤其是重視村社組織和自上而下為小農(nóng)提供社會(huì)化的服務(wù)體系的作用。從解決農(nóng)民問(wèn)題和解決糧食問(wèn)題的角度，必須扶持2億多戶(hù)小農(nóng)種糧，要讓小農(nóng)繼續(xù)成為中國(guó)種糧的主體，使得農(nóng)村人口城市化更多地體現(xiàn)為就地城市化。

責(zé)任編輯：張 煒