摸底地方債

南方周末記者 馮禹丁 張玥 南方周末實(shí)習(xí)生 歐陽(yáng)柳依 顧開(kāi)貴 發(fā)自北京、廣州

債務(wù)金額多報(bào)一點(diǎn)還是少報(bào)一點(diǎn)，政府負(fù)責(zé)兜底的比重調(diào)高一點(diǎn)還是調(diào)低一點(diǎn)，對(duì)于地方官來(lái)說(shuō)，這關(guān)系到的是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)下一步的發(fā)展騰挪空間，尤其是在經(jīng)濟(jì)換擋降速、財(cái)政收入也連續(xù)放緩的“新常態(tài)”的當(dāng)下。

“中央對(duì)地方政府債務(wù)的管理，能不能多給點(diǎn)出路？”2015年3月8日上午，十二屆全國(guó)人大的一個(gè)小組會(huì)議上，南方周末記者見(jiàn)到一位來(lái)自中部地區(qū)的市長(zhǎng)就地方債問(wèn)題向財(cái)政部一位副部長(zhǎng)進(jìn)言。

這位市長(zhǎng)說(shuō)，目前中央對(duì)地方債管理很嚴(yán)，首先是控制總體規(guī)模，其次還債之前要拿出預(yù)算，再次要化解存量債務(wù)。但目前地方政府面臨兩大“要命的”問(wèn)題，一是存量債務(wù)怎么辦，“地方政府的預(yù)算盤子中央是知道的，盡管給了這個(gè)口子，現(xiàn)實(shí)性有多大呢？能夠化解嗎？何年何時(shí)？”二是一部分在建的工程資金鏈如何不中斷，“（某重點(diǎn)項(xiàng)目）我已經(jīng)花1個(gè)億，5個(gè)多億要繼續(xù)花，但既不允許搞政府融資平臺(tái)，又不能按企業(yè)貸款的辦法作為政府投資，到底怎么辦？你們說(shuō)發(fā)地方債券，但是只能到省一級(jí)人民政府，那么市縣這一級(jí)的在建項(xiàng)目怎么辦？”

“我感到這個(gè)出路給得不寬，很窄，有時(shí)候可能有點(diǎn)走不下去?！彼f(shuō)。

面對(duì)地方官員的直言，之前也做過(guò)地方官的這位財(cái)政部副部長(zhǎng)回答說(shuō)，“你說(shuō)的都是對(duì)的。實(shí)際上剛才你提到后面這兩個(gè)問(wèn)題，都已經(jīng)有辦法。在建項(xiàng)目銀行會(huì)繼續(xù)放貸，存量債務(wù)我們?cè)试S發(fā)新債替換舊債，規(guī)模還可以。”

雖然他并未就此具體說(shuō)明，但據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)3月6日?qǐng)?bào)道，財(cái)政部已經(jīng)批復(fù)了3萬(wàn)億的存量債務(wù)置換，其中1萬(wàn)億的額度已經(jīng)批復(fù)到各省財(cái)政廳。這一消息在資本市場(chǎng)上廣為流傳，但財(cái)政部尚未對(duì)此做出回應(yīng)。市場(chǎng)分析認(rèn)為，若能把原來(lái)融資平臺(tái)期限短、利率高的債務(wù)置換成低成本、期限長(zhǎng)的債務(wù)，可以降低地方債的期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。

這樣的對(duì)話，在兩會(huì)期間并非孤例。敏感的地方債問(wèn)題，在今年兩會(huì)上被數(shù)位地方代表提及，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在新聞發(fā)布會(huì)上也首先被問(wèn)及此事，大背景正是中央正在進(jìn)行著一場(chǎng)地方債摸底。

多報(bào)還是少報(bào)，是一個(gè)問(wèn)題

對(duì)這次財(cái)政部摸底地方債的目標(biāo)——將地方債“納入預(yù)算管理”的不同解讀，決定了地方政府的不同選擇。

2014年10月23日，財(cái)政部下發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的通知，要求各省直轄市自治區(qū)財(cái)政廳（局），按三類統(tǒng)計(jì)口徑分類填報(bào)2013年6月30日至2014年12月31日的新增債務(wù)，以及之前的舊債務(wù)在這一時(shí)間段的增減變化，并于2015年1月5日前上報(bào)給財(cái)政部。三類統(tǒng)計(jì)口徑分別是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。

這一紙通知讓全國(guó)的地方政府官員們陷入了糾結(jié)權(quán)衡之中。

對(duì)這次財(cái)政部摸底地方債的目標(biāo)——將地方債“納入預(yù)算管理”的不同解讀，決定了地方政府的不同選擇。一種解讀認(rèn)為，地方債納入預(yù)算管理后，中央會(huì)適當(dāng)考慮各地的債務(wù)情況，給予其相應(yīng)的發(fā)債額度，或者多給債務(wù)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)一些轉(zhuǎn)移支付，以避免債務(wù)違約。

這種解讀無(wú)疑會(huì)激勵(lì)地方政府多報(bào)債務(wù)數(shù)字，類似的情形發(fā)生在1998年中國(guó)人民銀行處置商業(yè)銀行不良資產(chǎn)時(shí)，商業(yè)銀行的不良貸款率一年內(nèi)從33%飆升到41%。

另一種解讀認(rèn)為，此次摸底是中央為了讓缺乏管控、一團(tuán)亂麻的地方債變得公開(kāi)透明和可控，要將地方政府自行發(fā)債配額和政府信用掛鉤。政府信用與債務(wù)率密切相關(guān)，如果未償債務(wù)規(guī)模過(guò)大，地方政府發(fā)債配額將被降低，相關(guān)人員還將承擔(dān)責(zé)任。2014年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中也提出，把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核，政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人。

“我的觀察，中央沒(méi)有要替地方埋單的意思，不僅沒(méi)有，而且是要地方政府自己講清楚債務(wù)自己扛的意思?！焙ＭㄗC券高級(jí)策略分析師陳瑞明對(duì)南方周末記者說(shuō)。

1月5日大限之后，財(cái)政部一直沒(méi)有公布地方上報(bào)債務(wù)的匯總數(shù)據(jù)。但從媒體的報(bào)道和財(cái)政部隨后的一紙通知來(lái)看，地方政府的選擇應(yīng)該是多報(bào)了債務(wù)。

新華社旗下《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》1月5日的一則報(bào)道稱，其從多省財(cái)政部門和城投公司人士處獲悉，地方在上報(bào)數(shù)據(jù)時(shí)傾向于做大現(xiàn)有債務(wù)的盤子，致使從上報(bào)的結(jié)果看，近期政府債務(wù)激增。

而在1月29日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展地方政府存量債務(wù)初步清理甄別結(jié)果自查工作的通知》，指出此次地方債清理甄別工作中，一些地方存在債務(wù)數(shù)據(jù)錯(cuò)報(bào)、虛報(bào)等問(wèn)題，要求各地進(jìn)一步核實(shí)，“重點(diǎn)核查是否存在將不應(yīng)由政府償還的企事業(yè)單位債務(wù)調(diào)為政府債務(wù)、將以后年度擬舉借的債務(wù)列為存量債務(wù)、多報(bào)合同金額、重復(fù)統(tǒng)計(jì)等情況”，自查結(jié)束后于2015年3月8日前將存量債務(wù)清理甄別結(jié)果上報(bào)財(cái)政部。

3月7日的政協(xié)會(huì)議上，全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家審計(jì)署原副審計(jì)長(zhǎng)董大勝在發(fā)言中說(shuō)，“一些地方政府傾向于多報(bào)地方存量債務(wù)，使這些地區(qū)的地方政府債務(wù)增速較快。債務(wù)增速數(shù)據(jù)飆升的背后，不排除地方政府把一些本不該納入地方政府債務(wù)的債務(wù)也納入到這個(gè)范圍內(nèi)，這是個(gè)值得注意的傾向?！?/p>

更直接的佐證是，3月6日的兩會(huì)新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在回答關(guān)于地方政府抓住最后機(jī)會(huì)多報(bào)債務(wù)，地方債規(guī)模是不是出現(xiàn)了一個(gè)“激增”的提問(wèn)時(shí)，并未否認(rèn)這一說(shuō)法?！拔矣X(jué)得你好像是做過(guò)財(cái)政工作的，特別理解各個(gè)地方的心理?！彼f(shuō)，“你的心理摸得很準(zhǔn)，但是審計(jì)的時(shí)候各地是不是盡量搞得少點(diǎn)，這次甄別工作布置后，他們是不是就多報(bào)一點(diǎn)？”

樓所說(shuō)的審計(jì)數(shù)額是指上一次審計(jì)署對(duì)截至2013年6月份全國(guó)政府債務(wù)的審計(jì)結(jié)果，總額17.9萬(wàn)億的地方債盤子中，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)10.9萬(wàn)億，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.7億，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的4.3億，分別占比61%、15%和24%。

更早的2011年，審計(jì)署首次對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，結(jié)果是截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元。

某沿海發(fā)達(dá)省財(cái)政廳人士告訴南方周末記者，該省綜合各方面因素的上報(bào)數(shù)據(jù)比真實(shí)的債務(wù)還要“略微少一點(diǎn)”，而且他認(rèn)為80%以上的省市都會(huì)少報(bào)一點(diǎn)。但即便如此，各省匯總數(shù)據(jù)還是大大高于之前的審計(jì)數(shù)據(jù)。

債務(wù)結(jié)構(gòu)里的玄機(jī)

“金融機(jī)構(gòu)希望借助這次甄別把它的貸款都列為地方政府直接償還債務(wù)，通過(guò)各種渠道向政府和部門反映，甚至跟地方政府游說(shuō)。”

截至目前，財(cái)政部和全國(guó)絕大多數(shù)省份都沒(méi)有公布本次地方債上報(bào)的數(shù)據(jù)，但有一個(gè)省例外。

2月9日，海南省在其2014年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中披露了海南省政府性債務(wù)余額情況：截至2014年末，海南省政府性債務(wù)余額1719.0億元，比2013年6月底審計(jì)的債務(wù)余額增加了21.84%，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)1448.9億元，占84.3%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)120.4億元，占7.0%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)149.7億元，占8.7%。

相比上次審計(jì)署數(shù)據(jù)，海南披露的債務(wù)數(shù)據(jù)有兩個(gè)顯著變化，一是債務(wù)總量在一年半之內(nèi)增加了21.84%，快于2014年海南GDP的增長(zhǎng)率8.5%；二是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占比從74.5%上升到84.3%，而政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)從15.96%下降到7.0%，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)占比從9.57%下降到8.7%。

也就是說(shuō)，應(yīng)由海南各級(jí)政府來(lái)償還的債務(wù)比例顯著上升，但舉債主體不是政府部門但政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或一定救助責(zé)任的債務(wù)占比則顯著下降——這部分債務(wù)包括城投債、融資平臺(tái)債務(wù)等。

長(zhǎng)安信托常務(wù)副總裁陳英2月初在中國(guó)財(cái)富管理50人論壇上表示，截至去年底，地方債歸類已與上述審計(jì)署數(shù)據(jù)發(fā)生很大變化，“據(jù)了解在2014年未公布的數(shù)據(jù)中，第一類政府要承擔(dān)的占90%，第二類政府部分承擔(dān)的占6%，第三類政府有救助責(zé)任的大概占到3%到4%?！?/p>

地方政府調(diào)整上報(bào)債務(wù)結(jié)構(gòu)，是由于財(cái)政部規(guī)定，直接政府債務(wù)可以用政府預(yù)算收入償還或者轉(zhuǎn)換成地方政府債券，一些地方政府融資平臺(tái)發(fā)行的債券則將轉(zhuǎn)變成正常的公司債?！罢哂幸欢ň戎?zé)任的債務(wù)，如果按現(xiàn)在細(xì)則，很可能政府不管了。”一位中部省份的城投人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》。

據(jù)《華爾街日?qǐng)?bào)》報(bào)道，當(dāng)前信托公司、銀行、證券公司和其他金融機(jī)構(gòu)忙著為獲批的地方政府融資平臺(tái)擴(kuò)大信貸額度，前提是政府承諾將這類信貸歸入政府直接債務(wù)中。

而之前，地方政府為了卸責(zé)，則傾向于向?qū)徲?jì)署少報(bào)直接債務(wù)，將這類債務(wù)上報(bào)為或有債務(wù)。

“金融機(jī)構(gòu)希望借助這次甄別把它的貸款都列為地方政府直接償還債務(wù)，通過(guò)各種渠道向政府和部門反映，甚至跟地方政府游說(shuō)說(shuō)中央會(huì)豁免地方債務(wù)、債務(wù)越多今后中央核定的發(fā)債規(guī)模會(huì)越大等等，嚴(yán)重干擾了債務(wù)甄別工作?！蔽鞑磕呈∝?cái)政廳預(yù)算處人士告訴南方周末記者，“下級(jí)政府也在猜測(cè)上報(bào)債務(wù)大小對(duì)今后的影響，怕政策會(huì)變化，怕影響當(dāng)?shù)乩妗！?/p>

摸不清楚的地方債

當(dāng)?shù)卣氚训罔F公司定為政府性債務(wù)是有辦法的，把它定為非政府性債務(wù)，也可以找出無(wú)數(shù)條理由。

地方與中央此種博弈的根源在于，過(guò)去地方政府無(wú)法自行發(fā)債，只好通過(guò)融資平臺(tái)、城投公司等企業(yè)負(fù)債渠道，融了大量資金用于政府開(kāi)支和公益性項(xiàng)目，在技術(shù)上這部分負(fù)債實(shí)際上很難甄別是否為政府債務(wù)。

“中國(guó)的地方政府債務(wù)最復(fù)雜，最難統(tǒng)計(jì)清楚，原因在于中國(guó)政府擁有龐大的國(guó)有企業(yè)部門?！鄙虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮對(duì)南方周末記者舉例說(shuō)，北京的地鐵在票價(jià)“2元”時(shí)代長(zhǎng)期政策性虧損，可以算作地方政府債務(wù)。而香港地鐵收費(fèi)高，港鐵公司還能盈利?，F(xiàn)在假如某市要修一條地鐵，那么地鐵公司債務(wù)算不算政府性債務(wù)，要看其投資回報(bào)能否償債。

“但這個(gè)問(wèn)題實(shí)在不好回答，因?yàn)橥顿Y預(yù)期回報(bào)受許多因素影響。當(dāng)?shù)卣氚训罔F公司定為政府性債務(wù)是有辦法的，把它定為非政府性債務(wù)也可以找出無(wú)數(shù)條理由。”鄭春榮說(shuō)，“地方國(guó)有企業(yè)可能是政策型企業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)兩者的混合體，這樣區(qū)分地方政府性債務(wù)和企業(yè)市場(chǎng)化債務(wù)，就較為困難了，因此有操弄的空間。”

事實(shí)上，大多數(shù)地方政府及下屬部門控制的城投公司等融資平臺(tái)都存在身份模糊、債務(wù)難以甄別的問(wèn)題。據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》報(bào)道，多地城投公司上報(bào)兩套債務(wù)數(shù)據(jù)，這兩套數(shù)據(jù)最大相差30%。

目前財(cái)政部正在對(duì)地方上報(bào)的債務(wù)進(jìn)行逐筆審核，但市場(chǎng)人士并不看好結(jié)果。“有些數(shù)據(jù)本身就是模棱兩可的，如平臺(tái)公司投向非城市建設(shè)項(xiàng)目和公共設(shè)施項(xiàng)目的資金，算政府債務(wù)還是其他債務(wù)？”

江蘇省鎮(zhèn)江市國(guó)資委副主任譚浩俊則對(duì)南方周末記者說(shuō)，“并不是說(shuō)甄別辦法本身存在什么問(wèn)題，而是地方可能不會(huì)按照要求上報(bào)，上報(bào)的數(shù)據(jù)本身有問(wèn)題，甄別得再認(rèn)真也不可能是一個(gè)非常準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。”

陳瑞明曾在2014年對(duì)地方債做過(guò)專門的草根調(diào)查和研究，他也深感地方債難以調(diào)查清楚，“很多是或有負(fù)債，比如當(dāng)?shù)厝舜笈鷾?zhǔn)的政府對(duì)公用事業(yè)企業(yè)的債務(wù)擔(dān)保，但這些企業(yè)本身有現(xiàn)金流，到底需要地方政府兜底的債務(wù)有多少，就看你概念上怎么界定了，有很多的操作空間?！彼J(rèn)為，地方債規(guī)模成謎，根源在于缺乏關(guān)翔實(shí)可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，“現(xiàn)在的數(shù)據(jù)都是層層上報(bào)來(lái)的，只有等將來(lái)政府有了資產(chǎn)負(fù)債表，這個(gè)問(wèn)題才會(huì)比較清晰”。