完善支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管的幾點(diǎn)思考

中國人民銀行石家莊中心支行 徐吉偉

《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》(中國人民銀行令[2010年]第2號)頒布實(shí)施后，對支付機(jī)構(gòu)合法地位進(jìn)行了明確，使支付機(jī)構(gòu)“脫灰”，以合法身份參與到支付服務(wù)市場中來，成為銀行機(jī)構(gòu)支付服務(wù)的有益補(bǔ)充，為社會(huì)公眾提供了便捷的支付服務(wù)。

經(jīng)過幾年的發(fā)展，目前，擁有“牌照”的支付機(jī)構(gòu)有269家。支付機(jī)構(gòu)的快速增長，擴(kuò)大了支付服務(wù)市場主體范圍，豐富了支付服務(wù)產(chǎn)品，在提升客戶支付體驗(yàn)，提高資金流通效率方面發(fā)揮了積極作用。但是，支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理粗放，對支付風(fēng)險(xiǎn)的防范意識和控制能力不強(qiáng)，無視制度規(guī)定，瘋狂搶占市場，甚至出現(xiàn)了惡性競爭，影響了支付服務(wù)市場的健康發(fā)展。

1 支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展存在諸多風(fēng)險(xiǎn)

(1)盲目擴(kuò)張市場份額，市場無序競爭現(xiàn)象顯現(xiàn)。以銀行卡收單業(yè)務(wù)為例，支付機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益、快速搶占市場份額、拓展商戶，大多采取服務(wù)外包方式，這些外包服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)參差不齊，有的片面追求企業(yè)盈利違規(guī)拓展商戶，有的將業(yè)務(wù)再次進(jìn)行轉(zhuǎn)包，部分資質(zhì)較差的代理商隨之涌入市場，市場的無序競爭加劇，導(dǎo)致違規(guī)套用低扣率、共用商戶編碼等問題存在，擾亂了收單市場秩序，損害了市場其他參與主體的合法權(quán)益，影響了銀行卡應(yīng)用市場的健康發(fā)展。

(2)分公司管理不到位，風(fēng)險(xiǎn)控制能力較弱。個(gè)別支付機(jī)構(gòu)對人民銀行監(jiān)管要求不重視，在異地開展業(yè)務(wù)時(shí)未向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支機(jī)構(gòu)履行必要的備案手續(xù)。甚至有的支付機(jī)構(gòu)為降低經(jīng)營成本，在當(dāng)?shù)卦O(shè)立“空殼”分公司，應(yīng)付備案要求，備案結(jié)束后留很少的工作人員，將業(yè)務(wù)拓展工作外包。還有的支付機(jī)構(gòu)在設(shè)立分公司時(shí)只重視業(yè)務(wù)發(fā)展，不重視風(fēng)險(xiǎn)管理，在分公司人員配備上，盡可能壓縮管理人員崗位編制，分公司負(fù)責(zé)人或總經(jīng)理由總公司相關(guān)人員兼任。個(gè)別支付機(jī)構(gòu)分公司只有1～2名管理人員，業(yè)務(wù)拓展、風(fēng)險(xiǎn)防控相互兼崗，導(dǎo)致分公司管理松懈，風(fēng)險(xiǎn)控制能力不足，制約了支付業(yè)務(wù)的健康開展。

(3)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)隱現(xiàn)，新型違規(guī)行為頻發(fā)。隨著支付業(yè)務(wù)受理模式和渠道的不斷創(chuàng)新，一些支付機(jī)構(gòu)為爭搶客戶，采用新技術(shù)和新手段違規(guī)套利時(shí)有發(fā)生，有的冒用或套用大商戶，偽造交易類型和業(yè)務(wù)信息，將線下POS交易轉(zhuǎn)移至線上，造成支付信息失真；還有的支付機(jī)構(gòu)以創(chuàng)新名義布放缺乏安全防護(hù)措施的支付終端和自助支付終端，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。同時(shí)，一些新興的支付方式不斷涌現(xiàn)，例如無卡支付、掃碼支付，甚至更為新潮的“心跳”支付、“光子”支付等，基于新技術(shù)的支付創(chuàng)新速度越來越快，其業(yè)務(wù)規(guī)則和安全管理尚未建立和完善，有可能引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。

2 支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管的難點(diǎn)

(1)監(jiān)管制度體系不健全，法律效率層次較低。當(dāng)前，對支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展的監(jiān)管依據(jù)主要是《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》(中國人民銀行[2010]2號令)、《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》(中國人民銀行公告[2010]第9號)、《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法實(shí)施細(xì)則》(中國人民銀行公告[2010]17號)等相關(guān)規(guī)定，法律效力層級較低，對支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展約束力不強(qiáng)。導(dǎo)致支付機(jī)構(gòu)存在違規(guī)行為時(shí)，違規(guī)成本較低，不能發(fā)揮有效的震懾、預(yù)防作用。法律層級不高還導(dǎo)致人民銀行與工商及公安等各監(jiān)管部門之間信息交流缺乏政策支持。同時(shí)，相關(guān)配套制度尚未制定完善，比如對支付機(jī)構(gòu)分公司的管理和對外包服務(wù)商的管理等，由于制度的缺失，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，難于真正落實(shí)責(zé)任追究。此外，與支付機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)有關(guān)的刑事立法、民事立法也有待進(jìn)一步完善。

(2)相關(guān)信息不對稱，監(jiān)管存在滯后性。隨著近幾年支付服務(wù)市場的繁榮和發(fā)展，從事支付服務(wù)的支付機(jī)構(gòu)越來越多，監(jiān)管上存在信息不對稱的情況。再加上個(gè)別支付機(jī)構(gòu)故意逃避監(jiān)管，不及時(shí)報(bào)備，隱瞞業(yè)務(wù)發(fā)展情況，導(dǎo)致基層監(jiān)管部門對有的支付機(jī)構(gòu)的具體情況不了解，甚至需要通過廣告、群眾反映等途徑了解有關(guān)支付機(jī)構(gòu)的情況。此外，隨著支付業(yè)務(wù)不斷網(wǎng)絡(luò)化和電子化，一些業(yè)務(wù)可以不“落地”，不在業(yè)務(wù)拓展地區(qū)開立清算賬戶和設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致監(jiān)管部門更加難以及時(shí)掌握相關(guān)情況，給監(jiān)管工作造成被動(dòng)。

(3)監(jiān)管手段落后，監(jiān)管力量不足。支付機(jī)構(gòu)的支付業(yè)務(wù)是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與金融相互融合的產(chǎn)物，業(yè)務(wù)跨度廣，資金交易和清算方式較為復(fù)雜。并且，快捷支付、移動(dòng)支付等支付方式的創(chuàng)新更是層出不窮。相比之下，監(jiān)管部門專業(yè)人才培養(yǎng)體系尚未完善。體現(xiàn)在人員不足、結(jié)構(gòu)不合理、監(jiān)管能力有限。且監(jiān)管部門尚未設(shè)立獨(dú)立部門專司其職，人員多為兼職，監(jiān)管工作時(shí)間有限。同時(shí)，目前對支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的監(jiān)管主要依靠非現(xiàn)場審核報(bào)送資料和現(xiàn)場檢查，監(jiān)管手段落后。尚未形成較為成熟的管理方法，監(jiān)管效率和監(jiān)管效果都有待進(jìn)一步提升。

(4)退出機(jī)制不完善，消費(fèi)者權(quán)益需加強(qiáng)。目前，非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)市場競爭激烈。雖然在支付工具和渠道上創(chuàng)新不斷，但由于非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)提供方較多，創(chuàng)新產(chǎn)品易于復(fù)制，市場同質(zhì)化競爭較為普遍。經(jīng)過激烈的市場競爭之后，非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)行業(yè)可能迎來整合、兼并和重組，行業(yè)淘汰必然會(huì)出現(xiàn)。而在支付機(jī)構(gòu)退出方面，雖然《辦法》規(guī)定了注銷支付業(yè)務(wù)許可證的情形，但缺乏詳細(xì)規(guī)定及操作指引。同時(shí)，該領(lǐng)域的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)也需要重點(diǎn)關(guān)注和加強(qiáng)。

3 國外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒

(1)監(jiān)管法律層次較高。美國的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案》等均有較高的法階，并且配套的《美國金融改革法》《隱私權(quán)法》等多部法律法規(guī)較為健全，也從不同角度規(guī)范了支付機(jī)構(gòu)的支付活動(dòng)，為支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管提供了完善的制度體系保障。

(2)采取了有效的監(jiān)管措施。美國的《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法》規(guī)定，從事相關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)發(fā)展情況應(yīng)當(dāng)接受現(xiàn)場檢查；相關(guān)機(jī)構(gòu)要記錄和保存所有資金交易信息，并定期提交有關(guān)報(bào)告。歐盟要求各成員國通過采取合規(guī)性檢查等必要措施，以保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益；要求相關(guān)機(jī)構(gòu)完整保留一段時(shí)間內(nèi)的交易記錄，按時(shí)提交定期財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告。以定期報(bào)告為主，關(guān)注交易信息和記錄的監(jiān)管理念和方式經(jīng)過歐美市場實(shí)踐檢驗(yàn)，被證明是較為有效的監(jiān)管方式。

(3)有較為完善的退出機(jī)制。美國的《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法》規(guī)定，在特定條件下，可以終止、撤銷業(yè)務(wù)許可或要求退出該業(yè)務(wù)領(lǐng)域。歐盟的《境內(nèi)市場支付服務(wù)指令》明確規(guī)定可以就若干情形撤銷對非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)的支付清算業(yè)務(wù)許可。雖然我國的支付機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)起步較晚，但發(fā)展迅猛，且存在很大程度上的同質(zhì)化競爭，機(jī)構(gòu)退出或被淘汰等情形將會(huì)隨著業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展逐漸出現(xiàn)，需要未雨綢繆，出臺非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)終止、撤銷和退出的具體規(guī)定，建立切實(shí)可行的市場退出機(jī)制。

4 完善支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管的建議

(1)健全制度體系，提升法律層次。建議進(jìn)一步完善支付機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管制度體系，使監(jiān)管涵蓋支付機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理、支付業(yè)務(wù)發(fā)展和資金交易等各個(gè)方面。進(jìn)一步提高立法層次，爭取將現(xiàn)行的部門規(guī)章、規(guī)范性文件提升為法律法規(guī)，并適當(dāng)加大違規(guī)行為的處罰力度。盡快出臺外包商管理制度、分公司管理制度、支付業(yè)務(wù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度等配套規(guī)章制度，探索完善支付創(chuàng)新管理制度，有效建立適合我國國情的支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管制度體系，為規(guī)范支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展提供制度依據(jù)。此外，建議在修訂《公司法》、《反不正當(dāng)競爭法》等相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)考慮支付機(jī)構(gòu)支付服務(wù)特點(diǎn)，為監(jiān)管提供切實(shí)可行的依據(jù)，優(yōu)化監(jiān)管法制環(huán)境。

(2)制定監(jiān)管措施，提升監(jiān)管水平。一是研究制定支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)檢查制度，編寫監(jiān)管手冊，明確檢查內(nèi)容，將對支付機(jī)構(gòu)的檢查工作制度化、常態(tài)化。適時(shí)組織開展專項(xiàng)檢查，實(shí)行查、改、管相結(jié)合的方式加強(qiáng)監(jiān)管，防止違規(guī)行為與監(jiān)管行為“捉迷藏”。二是建立非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)，搭建日常監(jiān)管工作信息平臺，完善定期報(bào)告制度。構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，建立一套指標(biāo)分析方法，對收集的數(shù)據(jù)、報(bào)表和有關(guān)資料進(jìn)行加工、整理和綜合分析，對支付機(jī)構(gòu)的運(yùn)營和風(fēng)險(xiǎn)情況做出初步評價(jià)和早期預(yù)警。三是監(jiān)管措施與業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合。拓寬監(jiān)管范圍，將監(jiān)管延伸到公司治理結(jié)構(gòu)、關(guān)聯(lián)方交易、業(yè)務(wù)合作關(guān)系、人員管理、發(fā)展規(guī)劃等方面，深入了解支付機(jī)構(gòu)的經(jīng)營理念、經(jīng)營方式、盈利模式、內(nèi)部管理、財(cái)務(wù)狀況、發(fā)展持續(xù)性等內(nèi)容。四是建立消費(fèi)者舉報(bào)機(jī)制，引導(dǎo)消費(fèi)者充分利用舉報(bào)權(quán)利，積極舉報(bào)非法機(jī)構(gòu)的違法行為，讓非法機(jī)構(gòu)及其違法交易行為無處藏身，督促支付機(jī)構(gòu)遵守行業(yè)規(guī)范，促進(jìn)第三方支付行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

(3)強(qiáng)化監(jiān)管力度，提升監(jiān)管效果。一是明確分公司設(shè)立條件，即分公司應(yīng)有固定的經(jīng)營場所，應(yīng)具備較為完善的公司架構(gòu)，包括負(fù)責(zé)人及常駐當(dāng)?shù)馗吖苋藛T管理，以及風(fēng)險(xiǎn)防控管理、客戶服務(wù)等崗位必須設(shè)置專門崗位和人員等。二是督促支付機(jī)構(gòu)及其公司建立完善相關(guān)管理制度，包括內(nèi)控制度、風(fēng)控制度、應(yīng)急處置預(yù)案、重大事項(xiàng)報(bào)告制度等。同時(shí)，督促支付機(jī)構(gòu)強(qiáng)化員工風(fēng)險(xiǎn)管理培訓(xùn)和職業(yè)道德培訓(xùn)，進(jìn)一步提升相關(guān)人員素質(zhì)，樹立風(fēng)險(xiǎn)意識，切實(shí)防范各類風(fēng)險(xiǎn)。三是建立各地監(jiān)管部門對支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作的響應(yīng)協(xié)查機(jī)制，明確響應(yīng)時(shí)間，一旦接到轄內(nèi)法人支付機(jī)構(gòu)在異地的分公司存在違規(guī)的信息后，應(yīng)立即處理，并及時(shí)反饋處理結(jié)果。雙方應(yīng)共同努力，形成監(jiān)管合力，進(jìn)一步提升監(jiān)管效果。四是建立 “黑名單”制度，對支付機(jī)構(gòu)不設(shè)立分公司或不進(jìn)行報(bào)備而違規(guī)開展業(yè)務(wù)的情況，以及不落實(shí)商戶實(shí)名制、不及時(shí)巡檢造成商戶發(fā)生套現(xiàn)、洗錢等違規(guī)違法行為的，要及時(shí)進(jìn)行通報(bào)，讓其他支付機(jī)構(gòu)引以為鑒，規(guī)范開展業(yè)務(wù)，維護(hù)支付服務(wù)市場健康發(fā)展。

(4)規(guī)范市場退出，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。當(dāng)前相關(guān)制度雖然對支付機(jī)構(gòu)退出管理作出了規(guī)定，但較為寬泛。為保障消費(fèi)者合法權(quán)益，按照審慎監(jiān)管原則，建議進(jìn)一步制定規(guī)范的市場退出管理制度，健全和完善支付機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制，制定統(tǒng)一的退出工作流程，對退出信息發(fā)布、客戶資金償付等問題進(jìn)行明確。其中，最重要的是要從保護(hù)消費(fèi)利益角度出發(fā)，確保所有資金清算全部完成后再開展其他工作，盡可能降低消費(fèi)者的損失，維護(hù)其合法權(quán)益。此外，從保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益出發(fā)，進(jìn)一步完善支付機(jī)構(gòu)信息披露制度，合理擴(kuò)大信息披露內(nèi)容的范圍，強(qiáng)化支付機(jī)構(gòu)信息披露的責(zé)任，加強(qiáng)消費(fèi)者知情權(quán)的保護(hù)。同時(shí)，有效完善消費(fèi)者投訴舉報(bào)和受理機(jī)制，鼓勵(lì)消費(fèi)者對支付機(jī)構(gòu)及支付業(yè)務(wù)涉及到損害消費(fèi)者權(quán)益或存在其他違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)和投訴，以切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，規(guī)范市場發(fā)展。

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