湖北碳排放權交易試點分析研究

摘要：2011年3月，國家明確提出逐步建立全國碳市場，批準湖北省等“兩省五市”率先開展碳排放權交易試點工作。湖北省作為唯一來自中部的試點于2014年4月2日正式啟動交易，市場機制建設如總量目標設定、配額分配、交易規(guī)則等兼具已運行試點的成功經驗和鮮明的自身特色，市場啟動后迅速體現出后發(fā)優(yōu)勢，一躍成為目前國內外碳排放配額交易最活躍的地區(qū)。

關鍵詞：湖北 碳排放權交易 市場機制

湖北省地處華中，位于長江和漢江兩大水系交匯處，是我國中部重要省份。湖北省近年經濟持續(xù)保持高速增長，居民生活水平不斷提高，節(jié)能減排工作卓有成效：2012年，湖北省地區(qū)生產總值（GDP）總量約為2.225萬億元，比上年增長11.3%（按可比價格計算）；“十一五”期間全省以年均能源消費8.47%的增速支撐了地區(qū)年均生產總值13.9%的增長。然而，湖北省的經濟發(fā)展階段和產業(yè)結構特征決定未來一段時間的碳排放總量仍呈上升趨勢，并面臨保持經濟增速水平與完成嚴峻的能源和碳強度考核的雙重任務。碳排放權交易機制作為減排溫室氣體的市場化手段之一，是湖北省實現節(jié)能降耗目標的重要措施。在碳市場建設和運行過程中借鑒歐盟ETS等機制成功經驗的基礎上，又充分考慮到本省所處的社會發(fā)展時期和產業(yè)經濟結構特征，因地制宜的設計了具有湖北特色的碳交易市場制度要素。

一、湖北碳交易體系建設特點

（一）試點意義突出，體系設計貫徹發(fā)展與減排并重原則

湖北省作為唯一被納入試點的發(fā)展中省份，能源消費總量和溫室氣體排放僅次于廣東，但由于各轄區(qū)內經濟發(fā)展水平差異較大、產業(yè)結構復雜多樣，相比其他碳交易試點湖北省內部發(fā)展的不均衡水平較突出。湖北省排放特征與我國現階段總體情況相當，因此，從碳交易試點價值和意義來講，湖北省優(yōu)勢獨特，碳交易市場對未來開展全國碳交易市場的建設示范意義顯著。

從碳市場體量來看，湖北省2014年度配額總量為3.24億噸CO2，是全球第三大碳排放權交易市場①。湖北省綜合考慮當前所處的發(fā)展階段、平衡地區(qū)經濟發(fā)展與節(jié)能減排之間的關系，創(chuàng)新性的設立政府新增預留配額制度，為湖北省預留了一定的經濟發(fā)展空間（見表1）。

（二）覆蓋范圍集中，潛在碳市場巨大

湖北省產業(yè)結構特征決定被納入交易系統(tǒng)的企業(yè)主要為工業(yè)能耗大戶。通過測算和比較設置不同門檻下納入的企業(yè)數量、覆蓋碳排放量比例和行業(yè)減排成本，確定2010年和2011年任一年綜合能耗在6萬噸標煤及以上的共138家工業(yè)企業(yè)納入碳排放權交易。覆蓋企業(yè)的總排放量約占到全省化石能源排放量的35%，其中101家企業(yè)來自電力（和熱力）、鋼鐵、水泥、化工四個行業(yè)，占到排放總量的95%以上。企業(yè)的高納入門檻為將來覆蓋范圍擴大納入更多企業(yè)留出空間，碳市場的配額總量規(guī)模和啟動后期體系調整空間使湖北省在未來擁有巨大的潛在碳市場。

（三）測量、報告和核查（MRV）制度完善，確保企業(yè)數據完整、真實和準確

湖北省規(guī)定了納入企業(yè)應履行碳排放監(jiān)測和報告義務，配合相關部門和第三方核查機構實施碳排放核查工作，明確提出了各項工作的流程和周期。湖北省相繼制定了MRV工作實施細則，包括《湖北省工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放監(jiān)測、量化和報告指南》（試行）及試點省市中最多的12個行業(yè)企業(yè)溫室氣體量化指南，《湖北省溫室氣體排放核查指南》、《湖北省第三方核查機構管理辦法》等規(guī)范性文件，以及湖北省碳排放監(jiān)測計劃與排放報告模板等技術支撐文件。湖北省的測量、報告，制度建設更加系統(tǒng)完善，也為建設準確、公開、透明的碳排放數據庫提供基礎保障。

（四）獎懲制度分明，處罰力度顯著

湖北省規(guī)定預留配額轉讓所得專項資金用于支持企業(yè)碳減排、碳市場調控、碳交易建設等的政府預留配額轉讓所得專項資金，優(yōu)先支持碳減排企業(yè)申報國家、省節(jié)能項目和政策扶持申請；鼓勵金融機構為覆蓋企業(yè)搭建融資平臺，提供綠色金融服務。

目前，在國家層面應對氣候變化和碳交易體系的立法尚未出臺、法律約束力較差的情況下，對企業(yè)的處罰力度有諸多限制。因此，湖北省在經濟處罰的基礎之上輔之以其他懲罰措施，如在項目審批、補貼貸款、土地稅收等方面配套相應的懲罰，建立碳排放黑名單制度，將未履約企業(yè)納入信用記錄，將國有企業(yè)碳排放情況納入績效考核評價體系，并建立通報制度，形成了一整套對企業(yè)經濟、行政和配額扣發(fā)的處罰措施（見表2）。

二、湖北碳市場運行情況

湖北省為鼓勵企業(yè)交易持有配額，為現貨交易市場配額增加有效供給，規(guī)定企業(yè)履約時未經交易的多余配額將予以注銷，配額經企業(yè)交易過方可續(xù)存到下一期履約使用；在配額交易的一級市場和二級市場均引入投資機構，允許個人投資者進入二級市場。另外，政府預留配額的前期低價拍賣為碳價后期走高預留空間等制度都極大刺激了湖北碳市場的活躍度，試點啟動后得到了市場的積極回應。

截至2014年6月27日，湖北二級市場配額成交總量為398.66萬噸，交易總額為9538.05萬元，成交均價為23.93元/噸。湖北碳市場啟動以來，前三個交易日碳價連續(xù)漲停，首日即成交51萬噸，交易額1071萬元，從開盤價21元/噸在前三個交易日攀升至26.59元/噸，創(chuàng)下試點地區(qū)首日交易規(guī)模新高。目前，交易方式主要以協(xié)議議價轉讓為主，受控排企業(yè)參與交易意愿逐漸加強、市場配額供給增多的影響，交易價格緩慢震蕩下跌并穩(wěn)定在23元/噸左右（截止6月27日）。市場啟動至今，湖北二級市場日均完成配額交易6.8萬噸，保持了較好的流動性。在市場參與方方面，湖北碳排放權交易中心已有30余家投資機構和600余名個人投資者登記注冊，履約企業(yè)也基本完成開戶工作。目前湖北省碳市場的交易以投資機構和個人為主導，除了個別電力企業(yè)較早參與交易外，多數控排企業(yè)仍持觀望態(tài)勢。

湖北省在交易啟動前完成了首批200萬噸的公開競價轉讓，拍賣底價20元/噸，最終成交價20元/噸，總成交額4000萬元。競買方均來自投資機構，滿足了市場前期的投機需求。與廣東省不同的是湖北所拍賣配額來自政府預留配額，引入投資機構和個人參與競價，起到了試點初期碳價發(fā)現和活躍市場的作用。

三、湖北碳交易存在的問題與挑戰(zhàn)

（一）協(xié)調經濟發(fā)展與節(jié)能減排事關全局

未來一段時期內，湖北省經濟發(fā)展將以固定資產投資拉動為特征，同時GDP總量將保持適度的增長趨勢。湖北省當前所處發(fā)展階段和社會需求決定了未來全省排放總量將有所增長，然而為適應新形勢新要求、完成國家下達的節(jié)能降耗任務指標，“十二五”期間全省減排工作必須持續(xù)加大力度，任務指標分解逐步分解到各地市及企業(yè)，因此，平衡保障經濟平穩(wěn)增長與節(jié)能減排的關系是政府下一步工作的重中之重。

（二）配額分配的公平性與合理性有待加強

湖北省基于歷史法的配額發(fā)放方式，容易造成“鞭打快?！钡牟焕绊?，對那些生產工藝先進、生產效率高、歷史排放量小的企業(yè)發(fā)放了相對少的配額，造成了配額分配不公，打擊了企業(yè)減排的積極性，未起到鼓勵企業(yè)減排降耗的作用。湖北省在核查企業(yè)歷史碳排放中發(fā)現部分企業(yè)的能源消耗、產量、產值等關鍵的歷史數據無法獲得，不同企業(yè)、行業(yè)之間的差異較大，數據質量和統(tǒng)計口徑參差不齊，加上企業(yè)產能釋放不完全等原因導致企業(yè)基準排放的選取標準也略有不同（絕大多數以2009—2011的平均CO2排放量為準，個別企業(yè)以2012年為準），這些因素對配額分配造成了很大的難度，造成企業(yè)意見較大。因此，下一階段的體系優(yōu)化仍要以研究配額發(fā)放的公平性及科學合理性為重點。

（三）碳排放交易上位法缺失，政策與市場尋求平衡

目前，我國尚未出臺國家層面的應對氣候變化法和碳交易體系方面的法律法規(guī)，湖北省開展工作的法律基礎是以政府令形式頒布的管理辦法。地方行政法規(guī)的罰責權有限，對企業(yè)的經濟處罰依照行政處罰標準，無法起到應有的震懾作用。

更重要的是，碳排放權的法律屬性似乎也未明確，例如，在學術界是將其定義為公共資源使用權還是私有產權或用益物權尚存爭議，國際其他地區(qū)碳交易市場的經驗也各不相同。因此，排放權歸屬的不確定性易導致一些政策制定過程中的反復爭論，例如，政府采取有償拍賣或是回購配額方式的做法對履約企業(yè)的市場預期截然不同。湖北省規(guī)定企業(yè)超出年度排放配額20%或20萬噸的，免費發(fā)放政府新增預留配額，排放配額20%或20萬噸或被認為是企業(yè)購買用于履約配額的上限，可看作企業(yè)最大的違約成本，也是政策影響市場的行為。

（四）中央企業(yè)參與地方碳交易試點的矛盾

湖北省碳交易試點納入的企業(yè)中，不少排放大戶是中央企業(yè)或其子公司。由于央企的特殊性，在全國碳交易市場啟動前中央企業(yè)參與試點省市的碳市場帶來一系列問題，包括碳排放配額的屬地原則與央企的垂直管理造成的結構矛盾，央企巨大的配額規(guī)模與地方市場有限的容量之間的市場矛盾，地方對履約主體的界定與央企履約成本形成的管理矛盾。

四、政策建議

（一）提高企業(yè)和公眾接納碳交易的意識，平衡地區(qū)經濟發(fā)展與節(jié)能減排的關系

納入企業(yè)大多來自工業(yè)較發(fā)達、經濟發(fā)展水平較高的武漢、宜昌、襄陽和黃石等地區(qū)，公眾和企業(yè)對碳排放權交易接受程度普遍較高。然而，一些所處經濟欠發(fā)達地區(qū)的納入企業(yè)是當地就業(yè)和納稅有重要貢獻的支柱型企業(yè)，一旦被納入碳交易體系后可能增加了額外成本，對當地經濟勢必造成影響，推行碳交易的行政成本將加大。此外，各地對碳市場觀念的理解程度存在差異，下一步需繼續(xù)培訓企業(yè)和機構、協(xié)調各地方政府關系，逐步提高社會對市場化手段促進節(jié)能減排的認識。

（二）逐步完善基礎排放數據庫，優(yōu)化碳交易制度設計

湖北省應在現有制度基礎上不斷完善監(jiān)測報告制度，特別是要持續(xù)提高企業(yè)排放數據的可得性、準確性和一致性，將現有的企業(yè)溫室氣體排放報送系統(tǒng)應與國家系統(tǒng)對接、統(tǒng)一標準。同時，鼓勵企業(yè)配置監(jiān)測設備、積累長期排放數據，完善CO2排放計算方法的適用性和排放因子的準確性等。

湖北省碳排放制度體系設計應不斷完善，未來碳交易制度仍有優(yōu)化空間。例如，應建立碳排放總量控制機制，合理管控企業(yè)新增排放，逐步引導低碳化產業(yè)結構轉型；待基礎數據完善、市場成熟后，應考慮采用更先進的全行業(yè)標桿法取代現有的歷史法分配企業(yè)初始配額；總結碳價機制經驗，探索除碳排放配額現貨外的碳金融衍生品交易模式等。

（三）研究省市間的跨區(qū)合作與交易可行性，為國家碳市場建設提出新思路

湖北已開展碳排放交易的省級聯動機制的研究，以湖北為中心，輻射周邊省份的區(qū)域性碳排放交易市場也已啟動探索，此舉將為形成區(qū)域性碳交易市場并最終連接為全國性碳交易市場積累經驗。

在國家層面，在碳交易制度建設時應盡快出臺國家應對氣候變化和碳交易體系方面的法律法規(guī)，對碳交易市場參與主體的法律責任給予界定；要明確體系建設中各部門的職能，與國資委、證監(jiān)會等部門共同推進國家碳交易體系的建設，協(xié)調解決如央企參與碳交易市場和配額期貨交易時出現的問題等。

注：

①即使剔除約1億噸CO2左右的現階段未發(fā)放的新增預留配額部分。

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（田巍，1984年生，國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心。研究方向：碳交易市場相關方向）