深化行政執(zhí)法體制改革 加快推進(jìn)法治政府建設(shè)

吳瓊?cè)A

摘 要： 黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出全面推進(jìn)依法治國，并首次對法治政府做出標(biāo)準(zhǔn)界定。深化行政執(zhí)法體制改革，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)，是深入貫徹四中全會(huì)《決定》精神的應(yīng)有之義。行政執(zhí)法體制與法治政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的各個(gè)方面密切相關(guān)，應(yīng)從三個(gè)方面入手：一是深化行政執(zhí)法主體改革，規(guī)范執(zhí)法主體權(quán)限，嚴(yán)格政府權(quán)力邊界，促進(jìn)政府“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定”；二是深化行政執(zhí)法程序改革，嚴(yán)格執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決老百姓身邊的執(zhí)法不公問題，促進(jìn)政府“執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正”；三是深化行政執(zhí)法責(zé)任改革，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法責(zé)任落實(shí)，促進(jìn)政府“廉潔高效、誠實(shí)守信”。

關(guān)鍵詞： 行政執(zhí)法體制； 法治政府； 頂層設(shè)計(jì)； 地方創(chuàng)新

中圖分類號： D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.008

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)，吹響了法治中國建設(shè)的號角。在此體系中，法治政府的建設(shè)是核心與關(guān)鍵，是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。我國早在2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中就確定了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，歷經(jīng)十?dāng)?shù)年，雖然在依法行政的推進(jìn)上取得了一定成績，但在行政執(zhí)法領(lǐng)域，越權(quán)執(zhí)法、粗暴執(zhí)法、行政不作為等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，尤其一些基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員執(zhí)法不當(dāng)帶來的社會(huì)不滿仍較為突出，政府的整體形象離法治政府還存在著明顯差距。[1] 黨的十八屆四中全會(huì)《決定》對法治中國建設(shè)體系做出具體部署，提出全面推進(jìn)依法治國?！稕Q定》首次以“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、誠實(shí)守信”這一清晰標(biāo)準(zhǔn)界定法治政府，彰顯了黨積極落實(shí)十八大報(bào)告提出的到2020年“法治政府基本建成”的決心。《決定》在加快法治政府建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)中，將深化行政執(zhí)法體制改革作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，給出了一系列具體改革舉措。行政執(zhí)法體制與法治政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的各個(gè)方面息息相關(guān)，深化行政執(zhí)法體制改革，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)，是深入貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神的應(yīng)有之義。

一、行政執(zhí)法體制與法治政府的內(nèi)在聯(lián)系

法治是相對于人治而言的一個(gè)概念。一個(gè)政府是法治還是人治，關(guān)鍵要看政府權(quán)力的行使，從根本上是遵從法的意志，還是遵從個(gè)別人的意志。簡單而言，法治政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律得到權(quán)力，遵循法律行使權(quán)力，按照法律承擔(dān)責(zé)任。一個(gè)政府是否做到了這些，往往在行政執(zhí)法中有最直接的反映，這背后的決定因素則是行政執(zhí)法體制。

（一）對行政執(zhí)法體制的科學(xué)認(rèn)識

對行政執(zhí)法的認(rèn)識，學(xué)術(shù)領(lǐng)域有三種說法。一是廣義的說法，認(rèn)為行政執(zhí)法是政府行使行政權(quán)的所有行為。例如，許崇德、皮純協(xié)提出，行政執(zhí)法的依據(jù)包括憲法、法律，主體包括中央政府以及地方各級政府機(jī)關(guān)，涵蓋行政立法、行政執(zhí)行、行政管理等多種行為。二是狹義的說法，認(rèn)為行政執(zhí)法特指行政執(zhí)行層面的一系列措施和行為。[2] 例如，楊惠基提出，行政執(zhí)法的依據(jù)是法定職權(quán)以及法定程序，主體是行政機(jī)關(guān)以及行政執(zhí)法人員，涵蓋所有對行政事務(wù)采取的措施及行為。[3] 三是綜合的說法，統(tǒng)合了廣義和狹義的界定，認(rèn)為行政執(zhí)法從廣義上是指政府行使行政權(quán)的部分或全部的行為，從狹義上則特指與行政立法、行政司法相區(qū)別的那些會(huì)對相對人產(chǎn)生直接權(quán)利、義務(wù)影響的具體行政行為。例如，姜明安指出，廣義的行政執(zhí)法，主體上包括各層級、各地域所有政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行憲法、法律的行為，具體包括行政決策、行政立法、行政執(zhí)行等一系列行為的總稱；進(jìn)一步縮小廣義行政執(zhí)法界定，行政執(zhí)法行為被限定為會(huì)對相對人產(chǎn)生直接權(quán)利、義務(wù)影響的行為，也包括一定范圍內(nèi)的監(jiān)督、檢查行為；狹義的行政執(zhí)法，是指以國家行政管理為目的，以憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等多層次法律體系為依據(jù)，遵循法定的程序，在法律賦予的權(quán)限范圍之內(nèi)，實(shí)施的會(huì)對相對人產(chǎn)生直接權(quán)利、義務(wù)影響的行為，與行政立法和行政司法相區(qū)別。[4]

學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)π姓?zhí)法在認(rèn)識上的分歧，也不同程度反映到行政執(zhí)法的實(shí)踐領(lǐng)域。例如，按照2001年國務(wù)院令（第310號）《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第2條的規(guī)定，行政執(zhí)法被特別強(qiáng)調(diào)是指行政處罰。而根據(jù)2002年中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》精神，行政執(zhí)法體現(xiàn)為：制定政策、審查審批、監(jiān)督檢查、實(shí)施處罰等職能，還包括查處、檢驗(yàn)、檢疫、技術(shù)檢測等職能，雖然檢驗(yàn)、檢疫、技術(shù)檢測等職能是《意見》認(rèn)為今后應(yīng)該從政府部門脫鉤推向社會(huì)的職能，但我們?nèi)钥梢悦黠@看出，《意見》中對行政執(zhí)法的認(rèn)定范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于《決定》中的認(rèn)定。還可以看出的是，實(shí)踐領(lǐng)域?qū)π姓?zhí)法的認(rèn)定更接近前述學(xué)術(shù)領(lǐng)域狹義的說法，甚至比狹義的界定更窄，這一定程度反映了一些實(shí)踐部門和人員頭腦中“行政執(zhí)法就是行政處罰”的觀念?；蛘?，只將那些直接處置特定相對人利益的行為看作是行政執(zhí)法，而對那些會(huì)對社會(huì)公眾利益產(chǎn)生重大影響的行政決策、行政立法等行為置于行政執(zhí)法之外。由此，“執(zhí)法必嚴(yán)”在一些部門和人員那里異化演變?yōu)閷ι鐣?huì)對老百姓處罰嚴(yán)，這樣的觀念指導(dǎo)使得行政執(zhí)法領(lǐng)域頻現(xiàn)官民沖突、民怨不斷就成為必然。

筆者認(rèn)為，對行政執(zhí)法宜采用廣義的說法統(tǒng)一進(jìn)行界定，即行政執(zhí)法就是指政府行使行政權(quán)的行為。這樣的界定，能夠避免一些實(shí)踐部門只將行政執(zhí)法看作是那些直接針對相對人利益進(jìn)行處置的行為，并繼而認(rèn)為只有這樣的所謂執(zhí)法行為才應(yīng)有更嚴(yán)格的程序要求，才應(yīng)當(dāng)賦予對方當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利，才有必要接受司法監(jiān)督。對行政執(zhí)法采用廣義界定是將政府行為完全置于法律框架，揭示出政府權(quán)力是對代表國家意志的憲法、法律，通過行政決策、行政立法、行政執(zhí)行等一系列行為加以實(shí)施的權(quán)力特性，這樣的定性導(dǎo)向有利于實(shí)踐中落實(shí)對政府行權(quán)的全面法律規(guī)制，并對各類政府行為運(yùn)用統(tǒng)一法治標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合法性衡量，能夠促進(jìn)深入推進(jìn)依法行政，從而加快法治政府的建設(shè)。黨的十八屆四中全會(huì)決定在加快法治政府建設(shè)部分的內(nèi)容中專門強(qiáng)調(diào)“法律的生命力在于實(shí)施”，將政府作為國家法律最重要實(shí)施主體的地位公開昭示，明確提出“法無授權(quán)不可為”。對此，應(yīng)如何理解？筆者認(rèn)為這是黨中央在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，對政府行為的一個(gè)整體的執(zhí)法性功能定位。按照黨的十八大確定的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法治方針，顯然，同樣都是執(zhí)行國家法律法規(guī)，司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法，其功能重在司法，是對偏離法律秩序狀態(tài)的關(guān)系通過責(zé)任承擔(dān)的方式予以矯正；政府行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法，才是嚴(yán)格意義上的法律實(shí)施，執(zhí)法的過程就是將社會(huì)關(guān)系納入法律秩序狀態(tài)的過程。因此，政府本身的行為是否遵循職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致、誠實(shí)守信等法治原則，也是法律實(shí)施的一部分，或者說，是嚴(yán)格執(zhí)法的非常重要的一部分內(nèi)容。從這個(gè)意義上說，政府行使行政權(quán)的所有行為都應(yīng)當(dāng)被看作是行政執(zhí)法，都應(yīng)當(dāng)接受法律的規(guī)制，做到依法行政、法無授權(quán)不可為。黨的十八屆四中全會(huì)的前述闡述雖然是指導(dǎo)性框架性的，但卻表明我國實(shí)踐領(lǐng)域?qū)?yán)格執(zhí)法的主體和范圍的一個(gè)突破性認(rèn)識進(jìn)步。

由此，我們對行政執(zhí)法體制的認(rèn)識也應(yīng)進(jìn)一步提升。一般認(rèn)為，行政執(zhí)法體制是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的組織制度，主要包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)體系、職能配置、權(quán)限劃分和行政職權(quán)的運(yùn)作方式等，是享有行政權(quán)力的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共同構(gòu)成的一個(gè)緊密聯(lián)系整體、層次分明系統(tǒng)。[5] 筆者認(rèn)為，在對行政執(zhí)法作廣義界定的基礎(chǔ)上，對此處的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)亦應(yīng)作擴(kuò)大理解，應(yīng)是所有具有行政立法、行政決策、行政審批（行政許可）、行政執(zhí)行、行政處罰等不同類型行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)的總和，而不應(yīng)單指那些對行政相對人進(jìn)行具體權(quán)益的處置處罰的諸如稅務(wù)機(jī)關(guān)、工商機(jī)關(guān)、綜合執(zhí)法局等狹義上的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。概言之，整個(gè)政府機(jī)關(guān)系統(tǒng)都應(yīng)被看作是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。也只有如此認(rèn)識行政執(zhí)法和行政執(zhí)法體制，才能夠凸現(xiàn)政府行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)的清晰功能界限，避免行政體制、行政管理體制、行政執(zhí)法體制等相關(guān)概念的長期糾纏不清，以及相關(guān)行政改革在實(shí)踐中不斷人為設(shè)置法律真空地帶的現(xiàn)象。換言之，只有將政府權(quán)力的行政執(zhí)法功能公開昭示，將行政執(zhí)法體制的改革深入到政府權(quán)力運(yùn)行的各環(huán)節(jié)各方面，四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的“法無授權(quán)不可為”的法治原則才有可能貫穿于所有政府權(quán)力行為，成為政府對社會(huì)行權(quán)的真正法律邊界。

（二）行政執(zhí)法體制在政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位和作用

黨的十八屆四中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)依法治國首先是依憲治國。從憲法學(xué)角度，政府權(quán)力主要指立法、行政、司法三大國家權(quán)力分支中的行政權(quán)力。行政權(quán)力本身又兼具一定的立法、司法功能，比如行政立法權(quán)，以及行政復(fù)議的準(zhǔn)司法特性，從這個(gè)意義上講，行政權(quán)力是國家權(quán)力中的一個(gè)非?；钴S的、具有交叉復(fù)合功能的重要分支。政府作為行政權(quán)力的載體，其設(shè)置、運(yùn)行的過程就是行政權(quán)力分解、實(shí)施的過程。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，相對于立法體制、司法體制而言，“管理國家行政事務(wù)的政府機(jī)關(guān)的設(shè)置、職權(quán)劃分與運(yùn)行的各種制度的總稱”就是行政體制。[6] 這一說法基本揭示了行政體制的內(nèi)涵，尤其說明了行政體制就是政府權(quán)力（行政權(quán)力）設(shè)置、劃分、運(yùn)行的結(jié)構(gòu)體系在制度上的反映這一基本特性。由此，我們再來看看行政執(zhí)法體制，它應(yīng)當(dāng)涵蓋于行政體制之中，是政府權(quán)力設(shè)置、劃分、運(yùn)行的結(jié)構(gòu)體系作用于社會(huì)治理領(lǐng)域的那一部分制度反映。這里我們用了“社會(huì)治理”一詞，而沒有采用某些觀點(diǎn)的架構(gòu)，即在行政體制與行政執(zhí)法體制這一對上下位概念之間，加進(jìn)一個(gè)行政管理體制（包含內(nèi)部行政管理體制和外部行政管理體制）的概念，并將行政執(zhí)法體制用于特指外部行政管理體制。我們認(rèn)為，恰恰是行政管理體制的概念混同了政府機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)作的行政管理特性與政府機(jī)關(guān)外部權(quán)力運(yùn)作的公共服務(wù)特性，才使得我國新一輪行政體制改革務(wù)必以跳出傳統(tǒng)管理樊籬、真正轉(zhuǎn)變政府職能為要。說到底，政府機(jī)關(guān)對內(nèi)行使權(quán)力應(yīng)加強(qiáng)行政管理功能，以促進(jìn)行政機(jī)構(gòu)和人員的廉潔高效，這是現(xiàn)代行政體制的應(yīng)有之義；政府機(jī)關(guān)對外行使權(quán)力則應(yīng)突出對社會(huì)的公共服務(wù)職能，以促進(jìn)政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的現(xiàn)代社會(huì)治理模式得到實(shí)現(xiàn)，而這才是行政執(zhí)法體制應(yīng)發(fā)揮的功能?？傮w說來，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)擯棄行政管理體制這個(gè)行政改革過渡階段產(chǎn)生的中間性詞語，將行政體制與行政執(zhí)法體制的關(guān)系梳理清楚，前者是包含了對內(nèi)行政管理和對外公共服務(wù)的政府機(jī)關(guān)設(shè)置、職權(quán)劃分與運(yùn)行的全部制度系統(tǒng)，后者則特指其中對外公共服務(wù)的那一部分制度系統(tǒng)。從這個(gè)意義上講，深化行政執(zhí)法體制改革，就是要恰當(dāng)定位政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，科學(xué)引導(dǎo)和發(fā)揮政府權(quán)力的外部功能，將政府權(quán)力對社會(huì)的作用由傳統(tǒng)的行政管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的公共服務(wù)。

行政執(zhí)法體制反映了政府權(quán)力在社會(huì)治理領(lǐng)域配置與運(yùn)行的制度體系狀況，是政府公共服務(wù)職能履行的制度基礎(chǔ)，是行政體制作用于社會(huì)的效用反映，在我國當(dāng)前以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政體制現(xiàn)代化改革中，深化行政執(zhí)法體制改革自然成為關(guān)鍵發(fā)力點(diǎn)。

（三）行政執(zhí)法體制與法治政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的各個(gè)方面緊密相關(guān)

加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)政府公共服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)，是行政體制現(xiàn)代化改革的主要目標(biāo)，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，法治政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段。例如在西方發(fā)達(dá)國家，大多從權(quán)力規(guī)范的角度看待行政執(zhí)法，強(qiáng)調(diào)公共區(qū)域?qū)τ跈?quán)力的需求程度以及需求范圍，認(rèn)為行政執(zhí)法應(yīng)是在不影響公民私權(quán)利的同時(shí)，達(dá)到滿足公共區(qū)域管理需求的特定政府管理行為。因此，行政執(zhí)法，在西方發(fā)達(dá)國家普遍被稱之為依法行政，是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律對公共事務(wù)進(jìn)行政府管理的行為。正是基于這個(gè)角度，善治的思想逐步形成并推廣，西方國家普遍推行的公共服務(wù)型政府建設(shè)則成為善治理念在政府改革中的反應(yīng)。20世紀(jì)七八十年代英美率先興起的小政府以及企業(yè)化政府改革，無不是政府對自身權(quán)力進(jìn)行約束、對公眾參與權(quán)利予以加強(qiáng)以及對社會(huì)治理模式不斷推進(jìn)的過程，而這一過程，本身就是正確定位政府權(quán)力與社會(huì)權(quán)利關(guān)系的政府法治化加強(qiáng)的過程。顯然，法治政府建設(shè)作為一種政府自身建設(shè)，往往不能封閉孤立地進(jìn)行，必須在與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系中，通過真實(shí)的社會(huì)動(dòng)態(tài)回饋，不斷加以檢驗(yàn)修正，才能真正做到扎實(shí)推進(jìn)。行政執(zhí)法恰恰是政府與社會(huì)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，法治政府建設(shè)的成果必然反映在行政執(zhí)法體制運(yùn)行的社會(huì)效應(yīng)中。

行政執(zhí)法體制包含執(zhí)法主體的權(quán)限設(shè)置、執(zhí)法程序的規(guī)范安排、執(zhí)法過程的監(jiān)督、執(zhí)法責(zé)任的追究等諸多制度內(nèi)容。按照黨的十八屆四中全會(huì)提出的法治政府標(biāo)準(zhǔn)：“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、誠實(shí)守信”，不難發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法體制的諸項(xiàng)內(nèi)容，恰恰是檢驗(yàn)法治政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)的最好依據(jù)。在政府以行政執(zhí)法者身份進(jìn)入社會(huì)治理模式時(shí)，“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定”的社會(huì)感受往往是：政府管了該管的事，放開了不該管的事，有哪些權(quán)力、負(fù)哪些責(zé)任都清清楚楚。對此的制度安排，就集中表現(xiàn)為行政主體設(shè)置合理、執(zhí)法權(quán)限劃分清晰、執(zhí)法責(zé)任設(shè)定明確?！皥?zhí)法嚴(yán)明、公開公正”的社會(huì)感受一般是：機(jī)會(huì)公平、處理公開、平等對待、寬嚴(yán)有度。對此的制度安排，就集中表現(xiàn)為執(zhí)法流程規(guī)范、程序科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、標(biāo)準(zhǔn)清晰可量?！傲疂嵏咝?、誠實(shí)守信”的社會(huì)感受總體說來是：辦事有效率、人員清正廉潔、結(jié)果落實(shí)可靠。對此的制度安排，則主要通過對執(zhí)法機(jī)關(guān)與人員的執(zhí)法過程、執(zhí)法結(jié)果監(jiān)督得力、追責(zé)有效上表現(xiàn)出來。

二、深化行政執(zhí)法體制改革對我國法治政府建設(shè)的特殊意義和作用

十八屆四中全會(huì)決定在第三部分“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”開篇中指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！庇纱丝梢?，立足法律實(shí)施的功能定位，抓住執(zhí)法體制創(chuàng)新的工作龍頭，圍繞建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制的任務(wù)核心，最終達(dá)成建成法治政府的目標(biāo)，是四中全會(huì)為法治政府建設(shè)所作的頂層設(shè)計(jì)。在此設(shè)計(jì)中，深化行政執(zhí)法體制改革具有關(guān)鍵的牽引作用，是法治政府建設(shè)的重要推動(dòng)力。

（一）進(jìn)一步明晰政府權(quán)力邊界范圍

我國的法治政府建設(shè)已開展十余年，雖已取得一定成效，但在一些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上總是難以深入推進(jìn)，其中最大的頑疾當(dāng)屬行政審批制度改革。行政審批從行政法的角度講就當(dāng)屬行政許可，自2003年我國頒布《行政許可法》以來，對行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審批的許可事項(xiàng)的清理工作就一直在進(jìn)行，但綜觀全國的行政審批清理工作，雖然不少不宜設(shè)置審批的事項(xiàng)已被清理掉，但一些涉及重大部門利益的審批項(xiàng)目的清理卻一直舉步維艱、難見成效。難怪國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2013年3月十二屆全國人大一次會(huì)議閉幕答記者會(huì)上公開表示：“現(xiàn)在國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)還有1700多項(xiàng)，本屆政府下決心要再削減三分之一以上?！眹鴦?wù)院的行政審批事項(xiàng)清理歷經(jīng)十余年進(jìn)程尚且如此，全國的推進(jìn)狀況更可見一斑。某種意義上，李克強(qiáng)總理的上述公開表示也是中央對地方在行政審批清理改革上的警醒和垂范。

深化行政執(zhí)法體制改革，首先要解決好行政主體的內(nèi)在自洽問題。長期以來，在我國進(jìn)行行政審批改革和綜合執(zhí)法改革的過程中，對外，一些按照《行政許可法》應(yīng)當(dāng)撤銷審批的事項(xiàng)長期不能得到清理，對內(nèi)，一些可以交給綜合執(zhí)法部門統(tǒng)一執(zhí)法的事項(xiàng)一直在部門利益的爭奪中拉鋸。同時(shí)，一些綜合執(zhí)法改革的推進(jìn)尚缺乏有力的立法支撐，比如城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位長期受到質(zhì)疑，就是因?yàn)楦魇〕鞘泄芾砭C合執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置的法律依據(jù)單薄，主要是《行政處罰法》中關(guān)于相對集中行使行政處罰權(quán)的規(guī)定和國務(wù)院的有關(guān)決定，并沒有一部關(guān)于綜合執(zhí)法的系統(tǒng)性法律出臺，對綜合執(zhí)法權(quán)和綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置做出規(guī)定，在大力推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法的改革趨勢下，這樣的立法支撐就顯得尤為必要。上述問題都統(tǒng)一指向政府權(quán)力邊界問題：一是對外的邊界——哪些事政府該管、哪些事政府不該管；二是對內(nèi)的邊界——哪些事由這個(gè)職能機(jī)關(guān)管、哪些事由那個(gè)職能機(jī)關(guān)管；三是邊界劃定權(quán)——哪個(gè)層級的法律文件可以劃定管與不管以及誰來管。顯然這一系列的問題都可以在深化行政執(zhí)法體制改革的過程中，通過進(jìn)一步規(guī)范行政主體一一加以解決：一要加強(qiáng)法律已經(jīng)劃定的行政主體職權(quán)的現(xiàn)實(shí)層面的削權(quán)落實(shí)；二要科學(xué)梳理各政府職能機(jī)關(guān)的權(quán)力，加大整合綜合執(zhí)法的力度與進(jìn)程；三要盡快出臺整合各職能機(jī)關(guān)職權(quán)的有關(guān)綜合執(zhí)法的法律。

（二）鞏固加強(qiáng)對政府行為的程序流程規(guī)范

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法體制改革啟動(dòng)以來，在狹義的行政執(zhí)法層面，特別是行政處罰領(lǐng)域，執(zhí)法的程序規(guī)范越來越嚴(yán)格，有些執(zhí)法領(lǐng)域比如城管綜合執(zhí)法還特別注重全程錄像取證，執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員的證據(jù)意識、權(quán)利告知意識在不斷加強(qiáng)。但在行政許可及行政決策等領(lǐng)域，規(guī)范的程序流程還未完全建立，重大行政決策的合法性審查制度、行政許可的時(shí)限制度等在實(shí)踐中都存在一定程度的落實(shí)不到位問題。從更全面的角度看，行政立法及行政司法領(lǐng)域，也還一定程度存在程序流程不夠細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}。程序公正是確保實(shí)體公正的重要手段，政府權(quán)力的行使必須完全立足于“嚴(yán)格執(zhí)法”，也就是首先要將自身行為置于憲法、法律的框架，而不是僅僅要求社會(huì)成員遵守法律規(guī)定。一定程度上，只有政府自身的行為嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序流程進(jìn)行，才能夠使政府與社會(huì)的互動(dòng)進(jìn)入合法有序的良性循環(huán)狀態(tài)。因此，以廣義的角度看待行政執(zhí)法，不僅行政處罰要遵循嚴(yán)格的程序流程，行政許可以及其他行政執(zhí)行行為，還有行政立法、行政復(fù)議等行為也要嚴(yán)格遵循《立法法》、《行政復(fù)議法》等相關(guān)法律設(shè)定的程序流程，做到流程嚴(yán)謹(jǐn)，程序公正。

貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，可以以深化行政執(zhí)法體制改革為契機(jī)，進(jìn)一步鞏固行政執(zhí)法程序規(guī)范所取得的成果，同時(shí)，在此基礎(chǔ)上將程序流程規(guī)范的做法推廣到政府行為的方方面面，樹立起以程序公正追求實(shí)體公正的正確認(rèn)識，不輕視程序，做好程序規(guī)范建設(shè)，重視證據(jù)資料采集、公眾知情和參與、相對人權(quán)利救濟(jì)、處理時(shí)限等程序環(huán)節(jié)的安排落實(shí)。

（三）加強(qiáng)落實(shí)政府責(zé)任的追訴機(jī)制

有權(quán)必有責(zé)，沒有責(zé)任追究的權(quán)力的行使終將陷入濫用的歧途。一段時(shí)期以來，一些地方政府行權(quán)急功近利，大搞所謂民心工程、政績工程，貪大求全，卻較少考慮由此造成的長遠(yuǎn)負(fù)面社會(huì)效果，根本原因便是對政府權(quán)力行使結(jié)果的責(zé)任追訴力度不夠，地方政府官員拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人的現(xiàn)象屢有發(fā)生。因此，法治政府建設(shè)以來，與之相關(guān)的一個(gè)“責(zé)任政府”的概念越來越受到關(guān)注。從法治的角度講，法律調(diào)整機(jī)制的一個(gè)關(guān)鍵要素便是法律責(zé)任，沒有對侵犯權(quán)利或不履行義務(wù)行為的責(zé)任追訴和責(zé)任承擔(dān)，任何設(shè)計(jì)再好的權(quán)利和義務(wù)都會(huì)最終落空，法律調(diào)整期望實(shí)現(xiàn)的良好法律秩序狀態(tài)將不能得到有效維護(hù)和保障。

深化行政執(zhí)法體制改革，不能回避的便是對執(zhí)法的監(jiān)督和執(zhí)法責(zé)任的追究。在推進(jìn)此項(xiàng)改革的過程中，可通過加強(qiáng)重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域的行政執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法責(zé)任落實(shí)，將責(zé)任追訴機(jī)制的成果不斷擴(kuò)大到政府權(quán)力行使的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，以樹立責(zé)任政府形象為目標(biāo)扎實(shí)推進(jìn)制度落實(shí)，使政府職權(quán)和職責(zé)逐步真正統(tǒng)一起來。

（四）整肅政府人員的作風(fēng)形象

傳統(tǒng)認(rèn)識下的行政執(zhí)法領(lǐng)域在執(zhí)法人員素質(zhì)和執(zhí)法方式上一直廣受社會(huì)詬病，尤其是城管執(zhí)法的粗暴作風(fēng)長期不能得到根除性解決。與城管執(zhí)法的亂作為相反，食品藥品監(jiān)管和安全監(jiān)管等執(zhí)法工作又存在不同程度的少作為甚至不作為現(xiàn)象。深化行政執(zhí)法體制改革，要從根本上解決執(zhí)法的公正嚴(yán)明目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)的問題，務(wù)必下大力氣解決好執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)提高和工作作風(fēng)改進(jìn)的頑疾。畢竟任何制度的實(shí)施和工作的推進(jìn)都離不開人這個(gè)載體，脫離人的素質(zhì)建設(shè)而進(jìn)行的制度建設(shè)，永遠(yuǎn)無法真正在現(xiàn)實(shí)落地生根。

深化行政執(zhí)法體制改革，可在與社會(huì)直接接觸的執(zhí)法領(lǐng)域加大整肅執(zhí)法人員作風(fēng)的力度，并進(jìn)一步突破傳統(tǒng)認(rèn)識，將對執(zhí)法的認(rèn)識擴(kuò)大到政府權(quán)力行使的所有方面，使良好的執(zhí)法作風(fēng)能夠影響推廣到整個(gè)政府系統(tǒng)，在廣大政府工作人員中樹立起政府工作就是對國家憲法、法律的實(shí)施執(zhí)行的正確觀念，促進(jìn)政府人員以合法、文明為標(biāo)準(zhǔn)約束自己的工作行為，為政府工作的法治水平提升提供人力保障。

（五）提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力

法治政府建設(shè)最重要的組織支持和人員保障是領(lǐng)導(dǎo)干部群體。因此，十八大以來黨中央把提升領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維與法治方式開展工作的能力，作為重要的戰(zhàn)略任務(wù)加以部署。這一任務(wù)的實(shí)現(xiàn)對于全面推進(jìn)依法治國顯得尤其重要。長期以來，一方面，政府在面對社會(huì)時(shí)往往覺得法治是要求社會(huì)成員守法，政府則是用法治民；另一方面，政府內(nèi)部，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在面對下屬時(shí)往往覺得用法是下屬的事，自己則在法律之外，用政策、對上級負(fù)責(zé)才是自己的本分。全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)法治政府，必須使領(lǐng)導(dǎo)干部能夠真正運(yùn)用法治思維考慮問題，遇事想到法，解決問題依靠法，也只有如此，政府工作的法治化進(jìn)程才會(huì)有質(zhì)的飛躍。但是，我們必須清楚，不能僅僅依靠政策號召和理論學(xué)習(xí)來提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力，實(shí)踐才是最好的老師，只有通過制度建設(shè)與落實(shí)，讓領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際工作中感受到不依法辦事的苦果，體會(huì)到運(yùn)用法治思維和法治方式的益處，才能促進(jìn)他們不斷重視法治，并最終能夠在自身的法治實(shí)踐中真正提高法治思維能力和依法辦事能力。

深化行政執(zhí)法體制改革是提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的絕佳契機(jī)，通過正確定位行政權(quán)的法律實(shí)施功能，擴(kuò)大理解行政執(zhí)法的適用范圍，將行政決策、行政立法、行政執(zhí)行、行政許可、行政處罰等行為均納入主體合法、內(nèi)容依據(jù)合法、程序合法等一系列合法性檢驗(yàn)的法治化軌道，并加強(qiáng)過程監(jiān)督和責(zé)任追究，使領(lǐng)導(dǎo)干部從制定規(guī)則到做出決策，以至到執(zhí)行、處罰和執(zhí)法責(zé)任追究的全過程，都感受到自身工作與合法性尺度的緊密聯(lián)系， 促使領(lǐng)導(dǎo)干部在改革實(shí)踐中逐步提高以規(guī)則之治、程序正當(dāng)、權(quán)利救濟(jì)、責(zé)任承擔(dān)等為內(nèi)容的法治思維能力。

三、深化行政執(zhí)法體制改革 加快推進(jìn)法治政府建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)對深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府做出了一系列改革頂層設(shè)計(jì)，其中的亮點(diǎn)主要有：推行政府權(quán)力清單制度；建立重大決策終身責(zé)任追究和責(zé)任倒查機(jī)制；健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制；建立執(zhí)法全過程記錄制度、建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度；全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制；建立常態(tài)化監(jiān)督制度、完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制；全面推進(jìn)政務(wù)公開，等等?？傮w說來，四中全會(huì)對加快法治政府建設(shè)的期盼是強(qiáng)烈的，這一點(diǎn)，從上述全面細(xì)致的頂層設(shè)計(jì)中我們就能體會(huì)到。但要貫徹落實(shí)好這一系列頂層設(shè)計(jì)，還需要地方創(chuàng)新積極作為，才能最終見實(shí)效。筆者認(rèn)為，以深化行政執(zhí)法體制改革作為牽引，將頂層設(shè)計(jì)中的關(guān)鍵性制度在實(shí)踐落實(shí)中大膽創(chuàng)新，堅(jiān)定地以加快推進(jìn)法治政府建設(shè)為目標(biāo)追求，是處理好四中全會(huì)頂層設(shè)計(jì)與未來實(shí)踐地方創(chuàng)新關(guān)系的有益思路。按照這一思路，具體應(yīng)著力解決好以下三個(gè)方面的問題。

（一）以規(guī)范行政許可執(zhí)法主體權(quán)限為核心，落實(shí)政府權(quán)力清單制度，嚴(yán)格政府權(quán)力邊界，促進(jìn)政府“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定”

深化行政執(zhí)法體制改革，首先要解決好行政主體的合理設(shè)置問題。理想的方式是對行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)關(guān)職能統(tǒng)一進(jìn)行科學(xué)的評析，以大部制的思路進(jìn)行有效整合，厘清劃定職能界別，簡化行政職權(quán)設(shè)置。但這些實(shí)際已是行政體制改革的重要內(nèi)容，牽一發(fā)而動(dòng)全身，是政府改革中最難啃的一塊。對此，實(shí)踐中可以先繞過這一環(huán)，將改革視角集中到推進(jìn)政府權(quán)力清單制度上，以此為切入，將深化行政執(zhí)法體制改革與簡政放權(quán)相結(jié)合，把行政審批事項(xiàng)的深度清理再次提上議事日程，并加大執(zhí)行落實(shí)力度，最終將行動(dòng)目標(biāo)聚焦到規(guī)范行政許可執(zhí)法主體權(quán)限這個(gè)核心上來，使政府對社會(huì)干預(yù)的權(quán)力邊界更加清晰。

在這一思路下，實(shí)踐層面的地方創(chuàng)新空間在于，以《行政許可法》為法律依據(jù)，結(jié)合本地政府審批管理事項(xiàng)的歷史狀況，以推進(jìn)權(quán)力清單制度為指導(dǎo)，根據(jù)許可事項(xiàng)設(shè)定的法律原則，將《行政許可法》第十二條、第十三條的法律規(guī)定扎實(shí)落實(shí)到清理工作中，把那些可以不設(shè)行政許可的事項(xiàng)堅(jiān)決清理出來，要像李克強(qiáng)總理所說的那樣：“不要貪戀這個(gè)權(quán)力?！痹诖嘶A(chǔ)上，要探索建立起甄別、判定、篩選行政許可設(shè)定事項(xiàng)的長效工作機(jī)制，將政府權(quán)力清單納入常態(tài)管理，不搞模糊化審批監(jiān)管。只有如此，政府權(quán)力邊界意識才能不斷得到強(qiáng)化，由此作為推動(dòng)，可以促進(jìn)政府下一步大部制的深度行政體制改革得以順利進(jìn)行，最終實(shí)現(xiàn)政府的“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定”。

（二）以避免同案不同處、處理畸輕畸重為目標(biāo)，嚴(yán)格執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決老百姓身邊的執(zhí)法不公問題，促進(jìn)政府“執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正”

應(yīng)該說，自我國行政執(zhí)法體制改革實(shí)施以來，在傳統(tǒng)認(rèn)識的行政執(zhí)法領(lǐng)域取得最大成果的當(dāng)屬行政執(zhí)法程序的規(guī)范。改革之初，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員在執(zhí)法沖突面前，最站不住腳的就是執(zhí)法程序上的瑕疵，正因?yàn)槿绱?，對?zhí)法程序的規(guī)范也就顯得尤為迫切。相應(yīng)的從中央到地方，關(guān)于規(guī)范行政執(zhí)法程序的制度不斷出臺，執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員的程序意識越來越濃，從執(zhí)法人員上崗資格證普遍推行，到執(zhí)法過程重取證、強(qiáng)調(diào)手續(xù)齊備、尊重相對人申辯權(quán)逐步成為常態(tài)，以及案件終結(jié)執(zhí)法卷宗檔案管理越來越受重視，可以說，行政執(zhí)法程序的規(guī)范化已經(jīng)基本進(jìn)入形式規(guī)范狀態(tài)。在調(diào)研中，廣大行政機(jī)關(guān)工作人員也普遍感受行政執(zhí)法體制中關(guān)于行政執(zhí)法程序的規(guī)范是做得最好的部分。

然而，在一些重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域，尤其是城管、工商、食品藥品監(jiān)管等和老百姓日常生活關(guān)聯(lián)最多的領(lǐng)域，程序上的形式規(guī)范已不能完全滿足社會(huì)對行政執(zhí)法公正嚴(yán)明的期盼。在一些具有行政裁量空間的執(zhí)法案件中，執(zhí)法處置主觀隨意性過大，同案不同處的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，其中不乏執(zhí)法人員濫用職權(quán)的情況。同時(shí)，處理結(jié)果畸輕畸重的情況也不同程度存在。這些都嚴(yán)重影響了老百姓對行政執(zhí)法公正嚴(yán)明的信賴，損害了政府公信力。如何規(guī)范行政自由裁量權(quán)，成為行政執(zhí)法程序改革深化無法回避的難題。因此，四中全會(huì)建立了更加嚴(yán)格的規(guī)范行政執(zhí)法程序的制度，其中尤其以行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、執(zhí)法過程全記錄制度為亮點(diǎn)。實(shí)踐中，可以將對這兩項(xiàng)制度的落實(shí)作為契機(jī)，進(jìn)一步深化對行政執(zhí)法程序的改革，將行政執(zhí)法程序的一般形式規(guī)范逐步引導(dǎo)發(fā)展到更加嚴(yán)格的執(zhí)法全過程規(guī)范，以及更具實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從根本上杜絕超越程序正當(dāng)性的人為濫權(quán)現(xiàn)象發(fā)生。對此，地方創(chuàng)新的空間在于，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)遵法、守法的具體狀況，將全國性的自由裁量尺度在借鑒他地標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，做出符合當(dāng)?shù)鼐唧w情況的標(biāo)準(zhǔn)劃分，做到統(tǒng)一性和差異性相結(jié)合。這是地方制度創(chuàng)新的最佳空間。目前看，已有一些地方先前做出過制度探索，比如湖南省于2008年出臺《湖南省行政程序規(guī)定》，明確享有裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者縣級以上人民政府按照規(guī)范性文件的制定程序制定裁量權(quán)基準(zhǔn)并予以公布。未來看，全國各地在相互借鑒的基礎(chǔ)上，不斷在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)問題上進(jìn)行各自的地方制度與實(shí)踐創(chuàng)新仍可大有作為。

（三）以提高執(zhí)法水平和執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)為方向，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法責(zé)任落實(shí)，強(qiáng)化文明執(zhí)法，促進(jìn)政府“廉潔高效、誠實(shí)守信”

“用權(quán)受監(jiān)督，有權(quán)必有責(zé)” 是最基本的法治原則，在行政執(zhí)法體制改革的深化進(jìn)行中，必須以加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法責(zé)任落實(shí)為不可逾越的改革底線。監(jiān)督與責(zé)任落實(shí)的最終目的不是簡單的人員懲戒，而是要以追求執(zhí)法水平和執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)的提高為方向，樹立文明執(zhí)法的作風(fēng)和形象，不斷帶動(dòng)政府整體形象走向“廉潔高效、誠實(shí)守信”。

長期以來，行政執(zhí)法中一些執(zhí)法人員高高在上、甚至粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象仍不能根本杜絕，主要原因在于執(zhí)法服務(wù)意識、責(zé)任意識還沒有完全確立起來。一些執(zhí)法人員甚至將所從事的許可性執(zhí)法工作看作是對老百姓的恩惠，時(shí)間上拖一拖、手續(xù)上磨一磨，在他們看來就合理正常。還有一些執(zhí)法人員則借此進(jìn)行灰色交易并最終滑向崗位腐敗的深淵，近年來一些掌握較多項(xiàng)目審批權(quán)的崗位頻現(xiàn)落馬官員便是例證。

黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于法治政府建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，最突出的就是重視監(jiān)督落實(shí)與責(zé)任追究。相關(guān)的制度設(shè)計(jì)有：建立重大決策終身責(zé)任追究和責(zé)任倒查機(jī)制、健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制、全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制、建立常態(tài)化監(jiān)督制度、完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制等。未來的地方實(shí)踐，最大的難題恐怕是將這些監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度進(jìn)一步細(xì)化，加強(qiáng)它們的操作性，使其不致流于形式。比如如何科學(xué)地落實(shí)一項(xiàng)重大責(zé)任決策的終身責(zé)任追究，責(zé)任人應(yīng)當(dāng)如何確定，又比如責(zé)任倒查機(jī)制應(yīng)遵循怎樣的程序流程才更科學(xué)，再比如行政執(zhí)法與刑事司法銜接中如何實(shí)現(xiàn)對以罰代刑現(xiàn)象的監(jiān)督，還有行政執(zhí)法責(zé)任制、糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制等問題，都需要進(jìn)一步向有益于操作的制度細(xì)化探索，這些恰恰是地方創(chuàng)新的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)所在。某種意義上說，能不能通過深化執(zhí)法責(zé)任改革的地方創(chuàng)新實(shí)踐，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督加強(qiáng)和責(zé)任落實(shí)，并以此促進(jìn)提高行政執(zhí)法水平和執(zhí)法隊(duì)伍人員素質(zhì)，使“廉潔高效、誠實(shí)守信”的文明執(zhí)法方式蔚然成風(fēng)，是衡量深化行政執(zhí)法體制改革最終成敗的關(guān)鍵，也是促進(jìn)樹立和完善政府“廉潔高效、誠實(shí)守信”形象的關(guān)鍵。

（課題組成員：蘭良民，白山穩(wěn)，翟曉舟，封娟，高楊，王雅麗）

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[責(zé)任編輯：任山慶；校對：黨 婷]