美國(guó)中央情報(bào)局的由來及其職能的演變

梁　志

摘要 本文擬利用新近解密的美國(guó)政府檔案，充分借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果，揭示美國(guó)中央情報(bào)局建立的經(jīng)過，并以重大國(guó)際事件或美國(guó)對(duì)冷戰(zhàn)形勢(shì)的新認(rèn)識(shí)、總統(tǒng)和中央情報(bào)局局長(zhǎng)的個(gè)人經(jīng)歷和偏好以及輿論界和國(guó)會(huì)的監(jiān)督為主線勾勒該機(jī)構(gòu)職能的演變過程，以加深對(duì)冷戰(zhàn)期間美國(guó)中央對(duì)外情報(bào)體制的理解。

關(guān)鍵詞 冷戰(zhàn)，中央情報(bào)局，建立，職能

中圖分類號(hào)K7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào)0457—6241(2009)20—0011—12

1948年操縱意大利選舉，1953—1954年發(fā)動(dòng)伊朗和危地馬拉政變，1961年策劃“豬灣事件”，1967年在越南展開“鳳凰行動(dòng)”，這一切使美國(guó)中央情報(bào)局成為盡人皆知的“秘密情報(bào)機(jī)構(gòu)”?？墒?，長(zhǎng)期以來人們對(duì)中央情報(bào)局的由來及其職能的演變?nèi)灾跎佟?0世紀(jì)80年代以后，美國(guó)國(guó)會(huì)聽證會(huì)、中央情報(bào)局自由信息法項(xiàng)目，以及非官方的著作和文章陸續(xù)披露了大量有關(guān)美國(guó)政府戰(zhàn)時(shí)和戰(zhàn)后情報(bào)活動(dòng)的機(jī)密文件，一些民間學(xué)者和官方史學(xué)家還相繼編撰了若干相關(guān)文件集，中央情報(bào)局的神秘面紗漸漸被揭開了?；谝陨蠗l件，本文擬對(duì)中央情報(bào)局的形成過程和職能變化做一梳理。

一、從戰(zhàn)略情報(bào)局到中央情報(bào)局

1941年12月7日，日本偷襲珍珠港。美國(guó)政府對(duì)此毫無準(zhǔn)備，不是因?yàn)榍閳?bào)機(jī)構(gòu)沒有得到襲擊何時(shí)何地發(fā)生的消息，更不是因?yàn)榧庇趨?zhàn)的羅斯?？偨y(tǒng)扣壓了情報(bào)，而是因?yàn)闆]有人把這些情報(bào)綜合起來，加以精確的分析。于是，建立中央情報(bào)機(jī)構(gòu)被提上議事日程。

1942年6月13日，羅斯福發(fā)布軍事命令：情報(bào)協(xié)調(diào)局(office of the Coordinator of Information)更名為戰(zhàn)略情報(bào)局(office of Strategic Services)，轉(zhuǎn)屬參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議管轄；戰(zhàn)略情報(bào)局的職責(zé)是收集和分析參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議所需的情報(bào)，規(guī)劃并執(zhí)行參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議所指示的特殊任務(wù)；戰(zhàn)略情報(bào)局局長(zhǎng)將由總統(tǒng)任命、在參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的指導(dǎo)和監(jiān)督下工作；任命原情報(bào)協(xié)調(diào)局局長(zhǎng)威廉·多諾萬(William J.Donovan)為戰(zhàn)略情報(bào)局局長(zhǎng)。12月，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議正式將戰(zhàn)略情報(bào)局的任務(wù)確定為破壞、間諜、反間諜和秘密活動(dòng)。一年后，戰(zhàn)略情報(bào)局又被賦予從事對(duì)外宣傳活動(dòng)的職責(zé)。戰(zhàn)略情報(bào)局的戰(zhàn)時(shí)活動(dòng)遍及歐洲、北非、東地中海、巴爾干和遠(yuǎn)東，是美國(guó)歷史上第一個(gè)具有中央對(duì)外情報(bào)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的組織。1944年11月18日，多諾萬就戰(zhàn)后對(duì)外情報(bào)體制問題向羅斯福進(jìn)言：改變戰(zhàn)時(shí)由軍方負(fù)責(zé)情報(bào)活動(dòng)的做法，將和平時(shí)期的情報(bào)活動(dòng)直接置于總統(tǒng)的控制之下；任命一位中央情報(bào)局局長(zhǎng)，由他在總統(tǒng)的指導(dǎo)下全權(quán)負(fù)責(zé)情報(bào)事務(wù)；設(shè)立由國(guó)務(wù)卿、陸軍部長(zhǎng)、海軍部長(zhǎng)等人組成的顧問委員會(huì)，職能是向中央情報(bào)局局長(zhǎng)提供咨詢。此即“多諾萬計(jì)劃”。該計(jì)劃剛一問世便遭到了國(guó)務(wù)院、陸軍部、海軍部、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，以及聯(lián)邦調(diào)查局等各部門情報(bào)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)烈反對(duì)，它們認(rèn)為只有松散的情報(bào)體制才能確保有效地收集和分析情報(bào)，兼顧多方利益。1945年4月，羅斯福指示多諾萬爭(zhēng)取各部門情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)其計(jì)劃的支持。幾天后，羅斯福去世。新上任的哈里·杜魯門(Harry s.Truman)總統(tǒng)于9月20日發(fā)布了第9621號(hào)行政命令，指示解散戰(zhàn)略情報(bào)局，其中的研究和分析處(Research and Analysis Branch)與論證處(Presentation Branch)轉(zhuǎn)歸國(guó)務(wù)院，余者由陸軍部接管。當(dāng)天，他還致函國(guó)務(wù)卿詹姆斯·伯恩斯(James F.Byrnes)，希望其組建一個(gè)由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的部際小組，負(fù)責(zé)制訂一份全面的、協(xié)調(diào)一致的對(duì)外情報(bào)計(jì)劃。就這樣，“多諾萬計(jì)劃”在首輪對(duì)外情報(bào)體制之爭(zhēng)中被淘汰。

在接下來的新一輪爭(zhēng)論中，軍方與國(guó)務(wù)院成為主角和對(duì)立雙方。10月22日，陸軍部長(zhǎng)羅伯特·帕特森(Robert B.Patterson)命令其空軍助理羅伯特·洛維特(Robert A.Lovett)組建一個(gè)委員會(huì)，專門研究未來對(duì)外情報(bào)體制問題。11月3日，洛維特委員會(huì)提交了初步報(bào)告，總體上支持參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的主張。同樣，作為海軍部研究結(jié)果的埃伯施塔特報(bào)告也得出了類似的結(jié)論，大體贊同參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的意見。如果說軍方內(nèi)部的看法相對(duì)來說比較一致的話，那么國(guó)務(wù)院主要官員間的分歧則相當(dāng)嚴(yán)重。伯恩斯在情報(bào)方面主要倚重國(guó)務(wù)卿研究、情報(bào)特別助理艾爾弗雷德·麥科馬克(Alfred McCormack)和負(fù)責(zé)管理事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿唐納德·拉塞爾(Donald s.Russell)。然而，兩人在對(duì)外情報(bào)體制問題上的想法迥然不同。麥科馬克認(rèn)為應(yīng)由國(guó)務(wù)卿主管對(duì)外情報(bào)工作，由國(guó)務(wù)卿或國(guó)務(wù)卿的代表決定呈送總統(tǒng)的情報(bào)性質(zhì)。拉塞爾的意見與參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的計(jì)劃極為接近，以至于海軍部長(zhǎng)詹姆斯·福里斯特爾(James v.Forrestal)將二者等同視之。

鑒于制訂對(duì)外情報(bào)計(jì)劃的工作因各種錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾而進(jìn)展緩慢，11月7日白宮建議總統(tǒng)將國(guó)務(wù)卿、陸軍部長(zhǎng)和海軍部長(zhǎng)召集到一起，命令他們?cè)?2月31日前制訂出一份三方均能接受的建立中央情報(bào)機(jī)構(gòu)的計(jì)劃，以呈送總統(tǒng)審批。杜魯門按照這一建議發(fā)出了指示。不久，國(guó)務(wù)院的麥科馬克計(jì)劃出臺(tái)。該計(jì)劃提議以一個(gè)復(fù)雜的委員會(huì)體系為基礎(chǔ)構(gòu)建協(xié)調(diào)對(duì)外情報(bào)和安全情報(bào)(內(nèi)部情報(bào))活動(dòng)的雙重機(jī)制。雖然麥科馬克計(jì)劃并未排除建立履行共同職責(zé)的中央情報(bào)機(jī)構(gòu)的可能性，但它將協(xié)調(diào)現(xiàn)有情報(bào)活動(dòng)視為根本問題，主張由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)對(duì)外情報(bào)工作。軍方堅(jiān)決反對(duì)由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)對(duì)外情報(bào)工作，國(guó)務(wù)院被迫兩次修改麥科馬克計(jì)劃。不過，在12月3日送交帕特森和福里斯特爾的附有修改后的麥科馬克計(jì)劃的備忘錄中，伯恩斯依舊反對(duì)單獨(dú)建立中央情報(bào)機(jī)構(gòu)。無奈，白宮再次介入，迫使伯恩斯做出讓步。

1946年1月22日，杜魯門以信函的形式向國(guó)務(wù)卿、陸軍部長(zhǎng)和海軍部長(zhǎng)發(fā)出了關(guān)于協(xié)調(diào)對(duì)外情報(bào)活動(dòng)的指令，命令他們與總統(tǒng)個(gè)人代表一同組成國(guó)家情報(bào)委員會(huì)(National Intelligence Authority)，并從各自所屬部門中抽調(diào)人員組建中央情報(bào)小組(Central Intelligence Group)。此外，國(guó)家情報(bào)委員會(huì)還將指派具有國(guó)家安全職能的主要軍事和文職情報(bào)機(jī)構(gòu)的首腦(或他們的代表)組建一個(gè)負(fù)責(zé)向中央情報(bào)小組組長(zhǎng)提出建議的情報(bào)顧問委員會(huì)(Intelligence Advisory Board)。具體地說，中央情報(bào)小組組長(zhǎng)要在國(guó)家情報(bào)委員會(huì)的指導(dǎo)和管理下履行以下職責(zé)：充分利用國(guó)務(wù)院、陸軍部和海軍部各情報(bào)機(jī)構(gòu)的人員和設(shè)備，對(duì)與國(guó)家安全有關(guān)的情報(bào)進(jìn)行歸類和評(píng)估，繼而在政府內(nèi)部分發(fā)戰(zhàn)略和國(guó)家政策情報(bào)；制訂協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院、陸軍部和海軍部各情報(bào)機(jī)構(gòu)與國(guó)家安全有關(guān)的活動(dòng)的計(jì)劃，并在確立確保最有效地完成國(guó)家情報(bào)任務(wù)的總體政策和目標(biāo)方面向國(guó)家情

報(bào)委員會(huì)提出建議；為了保證各部門情報(bào)機(jī)構(gòu)的利益，承擔(dān)起在國(guó)家情報(bào)委員會(huì)看來中央組織可以最有效地完成的多個(gè)機(jī)構(gòu)共同關(guān)心的工作；履行總統(tǒng)和國(guó)家情報(bào)委員會(huì)隨時(shí)可能賦予的與國(guó)家安全情報(bào)有關(guān)的其他職責(zé)。次日，杜魯門決定在確定中央情報(bào)小組組長(zhǎng)的正式人選之前先讓悉尼·索爾斯(Sidney w.Souers)臨時(shí)擔(dān)任中央情報(bào)小組組長(zhǎng)，同時(shí)任命威廉·萊希(William D.Leahy)為總統(tǒng)在國(guó)家情報(bào)委員會(huì)中的個(gè)人代表。至此，美國(guó)國(guó)家對(duì)外情報(bào)體制初步形成。

6月10日，霍伊特·范登堡(Hoyt s.Vanden-berg)接替索爾斯成為首任中央情報(bào)小組組長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)，初建的中央情報(bào)小組在國(guó)家情報(bào)體制中尚沒有實(shí)權(quán)，中央情報(bào)小組組長(zhǎng)的權(quán)威也并非無可置疑。各部門情報(bào)機(jī)構(gòu)明顯排斥中央情報(bào)小組，依舊越過中央情報(bào)小組直接向總統(tǒng)呈送情報(bào)，拒絕與中央情報(bào)小組分享原始資料，只向中央情報(bào)小組提供少量的資金和一小部分平庸的人員。造成這種局面的主要原因是中央情報(bào)小組并非依法建立的機(jī)構(gòu)，在財(cái)政上必須依賴國(guó)務(wù)院、陸軍部和海軍部的資助，僅具有初步的研究和分析能力，無力撰寫戰(zhàn)略和國(guó)家政策情報(bào)，中央情報(bào)小組組長(zhǎng)與情報(bào)顧問委員會(huì)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系尚不明晰。因此，范登堡不斷謀求擴(kuò)大中央情報(bào)小組的權(quán)限，一心要把中央情報(bào)小組建成一個(gè)獨(dú)立的、完全自給的國(guó)家情報(bào)機(jī)構(gòu)。

上任之后，范登堡陸續(xù)提出了一些與中央情報(bào)小組職能有關(guān)的具體問題：應(yīng)授權(quán)中央情報(bào)小組組長(zhǎng)從事有利于撰寫戰(zhàn)略和國(guó)家政策情報(bào)的基礎(chǔ)性研究和分析工作。相應(yīng)的，國(guó)務(wù)院、陸軍部和海軍部中與這一工作有關(guān)的資金、人員和設(shè)施轉(zhuǎn)歸中央情報(bào)小組所有；賦予中央情報(bào)小組組長(zhǎng)以國(guó)家情報(bào)委員會(huì)“行政代理人”(executive a-gent)的身份，允許他代表國(guó)家情報(bào)委員會(huì)協(xié)調(diào)和監(jiān)督聯(lián)邦政府的所有情報(bào)活動(dòng)；由中央情報(bào)小組組長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)收集涉及國(guó)家安全的外部情報(bào)的間諜和反間諜活動(dòng)，以及與之相關(guān)的監(jiān)視外國(guó)新聞出版和廣播宣傳的工作；國(guó)務(wù)院、陸軍部和海軍部應(yīng)在各自能力范圍內(nèi)按中央情報(bào)小組組長(zhǎng)的要求向中央情報(bào)小組提供必要的資金、人員、設(shè)施和其他幫助；中央情報(bào)小組有權(quán)請(qǐng)求追加撥款；協(xié)調(diào)與外國(guó)原子能開發(fā)及其潛力有關(guān)的情報(bào)活動(dòng)；利用與國(guó)外有聯(lián)系的美國(guó)商業(yè)機(jī)構(gòu)、非政府組織和個(gè)人收集外部情報(bào)；將撰寫靜態(tài)情報(bào)(Static Intelligence)的職責(zé)劃歸中央情報(bào)小組；情報(bào)顧問委員會(huì)的討論和審議不得妨礙中央情報(bào)小組按時(shí)呈交情報(bào)評(píng)估報(bào)告；由中央情報(bào)小組協(xié)調(diào)傳記情報(bào)(Biographic Intelligence)的撰寫和保存工作；界定國(guó)務(wù)院、陸軍部、海軍部等各部門情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收集的情報(bào)的類型。隨著以上問題的逐步解決，中央情報(bào)小組收集和分析情報(bào)、撰寫情報(bào)評(píng)估報(bào)告以及協(xié)調(diào)情報(bào)活動(dòng)等各項(xiàng)職能明顯加強(qiáng)。

同時(shí)，范登堡也在努力使中央情報(bào)小組成為依法建立的機(jī)構(gòu)。1946年7月初，他的法律顧問們起草出一份準(zhǔn)備呈交白宮的中央情報(bào)局(Central Intelligence Agency)立法草案，賦予中央情報(bào)小組以獨(dú)立財(cái)政權(quán)等諸多權(quán)力和明顯高于各部門情報(bào)機(jī)構(gòu)的地位。在隨后召開的國(guó)家情報(bào)委員會(huì)第4次會(huì)議上，范登堡提出中央情報(bào)小組應(yīng)有權(quán)審閱所有原始情報(bào)資料，努力滿足各部門的情報(bào)需求。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提條件是中央情報(bào)小組組長(zhǎng)擁有財(cái)政和用人權(quán)。國(guó)家情報(bào)委員會(huì)總體上支持范登堡的看法，指示伯恩斯與預(yù)算局討論中央情報(bào)小組在資金方面的困難。最終，預(yù)算局、財(cái)政部和總審計(jì)局同意設(shè)立一項(xiàng)專由中央情報(bào)小組組長(zhǎng)管理和使用的特別工作基金(Special Working Fund)。更令范登堡感到振奮的是，雖然杜魯門認(rèn)為不宜向本屆國(guó)會(huì)提出為中央情報(bào)小組立法的問題，但他授權(quán)國(guó)家情報(bào)委員會(huì)先起草出一部準(zhǔn)備呈給下一屆國(guó)會(huì)的中央情報(bào)局立法草案。

1947年1月，陸軍部長(zhǎng)和海軍部長(zhǎng)共同建議通過包括建立中央情報(bào)局等內(nèi)容在內(nèi)的軍隊(duì)合并法案。負(fù)責(zé)起草軍隊(duì)合并立法草案的白宮工作小組順勢(shì)決定將建立中央情報(bào)局的問題納入其中，但對(duì)中央情報(bào)局的職能和中央情報(bào)局局長(zhǎng)的特權(quán)不做詳細(xì)規(guī)定，以免引起國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)事務(wù)的過多關(guān)注和爭(zhēng)論。中央情報(bào)小組逐漸接受了這一事實(shí)。9月19日，1947年國(guó)家安全法正式生效。法案規(guī)定，解散國(guó)家情報(bào)委員會(huì)，另外成立國(guó)家安全委員會(huì)，并在國(guó)家安全委員會(huì)下面設(shè)立中央情報(bào)局。中央情報(bào)局應(yīng)在國(guó)家安全委員會(huì)的指導(dǎo)下履行以下職責(zé)：就協(xié)調(diào)與國(guó)家安全有關(guān)的政府部門和機(jī)構(gòu)的情報(bào)活動(dòng)這一問題向國(guó)家安全委員會(huì)提出建議；對(duì)與國(guó)家安全有關(guān)的情報(bào)進(jìn)行歸類和評(píng)估，并在政府內(nèi)部分發(fā)情報(bào)，前提條件是中央情報(bào)局不得行使維持治安、傳喚和執(zhí)法的權(quán)力，各部門和其他機(jī)構(gòu)應(yīng)繼續(xù)收集自身所需的情報(bào)并對(duì)其進(jìn)行評(píng)估、歸類和分發(fā)，中央情報(bào)局局長(zhǎng)有責(zé)任嚴(yán)守有關(guān)情報(bào)來源和方法的秘密，以防未經(jīng)授權(quán)的泄密；為了保證現(xiàn)有情報(bào)機(jī)構(gòu)的利益，從事國(guó)家安全委員會(huì)認(rèn)為由中央機(jī)構(gòu)可以更有效地完成的以上情報(bào)機(jī)構(gòu)共同關(guān)心的其他工作；履行國(guó)家安全委員會(huì)隨時(shí)可能賦予的與國(guó)家安全情報(bào)有關(guān)的其他職責(zé)。1948年，中央情報(bào)局又將單獨(dú)的中央情報(bào)局立法草案提交國(guó)會(huì)，但國(guó)會(huì)未來得及按程序?qū)Σ莅高M(jìn)行審議便休會(huì)了。1949年，中央情報(bào)局再次將草案呈送國(guó)會(huì)。6月20日，中央情報(bào)局法正式生效，主要意義在于：賦予中央情報(bào)局不受相關(guān)法律法規(guī)限制自由使用資金并按照預(yù)算局批準(zhǔn)的數(shù)額與其他部門機(jī)構(gòu)相互挪用資金的權(quán)力。

1947年國(guó)家安全法和1949年中央情報(bào)局法的通過一方面使中央情報(bào)局成為依法建立的機(jī)構(gòu)，擁有了簽約、財(cái)政和用人權(quán)，另一方面也充分保護(hù)了各部門情報(bào)機(jī)構(gòu)的利益，將中央情報(bào)局置于由各部門首腦組成的國(guó)家安全委員會(huì)之下，允許各部門情報(bào)機(jī)構(gòu)繼續(xù)從事原來的工作，且并未明確賦予中央情報(bào)局收集情報(bào)和采取秘密行動(dòng)的權(quán)力。但這一切并不意味著中央情報(bào)局的職能一成不變，因?yàn)?947年國(guó)家安全法規(guī)定中央情報(bào)局可以從事國(guó)家安全委員會(huì)認(rèn)為中央機(jī)構(gòu)可以更有效地完成的各部門情報(bào)機(jī)構(gòu)共同關(guān)心的其他工作，國(guó)家安全委員會(huì)有權(quán)隨時(shí)賦予中央情報(bào)局與國(guó)家安全有關(guān)的其他職責(zé)。

二、中央情報(bào)局職能的初步演變

1947年9月20日，中央情報(bào)局正式成立，羅斯科·希倫科特(Roscoe Hillenkoetter)成為第一任中央情報(bào)局局長(zhǎng)。此前，他已準(zhǔn)備好了向即將建立的國(guó)家安全委員會(huì)提出的建議：允許中央情報(bào)局局長(zhǎng)參加所有國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)議；建立一個(gè)由國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)組成的負(fù)責(zé)指導(dǎo)中央情報(bào)局的國(guó)家安全委員會(huì)分委會(huì)；組建一個(gè)負(fù)責(zé)向中央情報(bào)局局長(zhǎng)提供建議的情報(bào)顧問委員會(huì)；國(guó)家情報(bào)委員會(huì)的指令暫時(shí)依然有效；國(guó)家安全委員會(huì)指示中央情報(bào)局局長(zhǎng)在60天內(nèi)提出對(duì)中央情報(bào)局新的授權(quán)建議。26日，國(guó)家安全委員會(huì)召開第1次會(huì)議，授權(quán)中央情報(bào)局局長(zhǎng)以觀察員

或顧問的身份參加國(guó)家安全委員會(huì)的所有會(huì)議，同意國(guó)家情報(bào)委員會(huì)的指令短時(shí)間內(nèi)仍具法律效力，命令希倫科特在60天內(nèi)提出“完善以往指令的授權(quán)建議”，但沒有就籌建國(guó)家安全委員會(huì)分委會(huì)和情報(bào)顧問委員會(huì)等問題做出決定。10月10日，國(guó)家安全委員會(huì)執(zhí)行秘書索爾斯對(duì)希倫科特建立情報(bào)顧問委員會(huì)的提議進(jìn)行了修改，刪去了有關(guān)中央情報(bào)局局長(zhǎng)應(yīng)按照兩個(gè)或兩個(gè)以上情報(bào)顧問委員會(huì)成員的要求向國(guó)家安全委員會(huì)提出建議的規(guī)定。最終，國(guó)家安全委員會(huì)授權(quán)按照索爾斯的主張組建情報(bào)顧問委員會(huì)。

11月，希倫科特如期向國(guó)家安全委員會(huì)提出了修改國(guó)家情報(bào)委員會(huì)指令的建議，詳細(xì)規(guī)定了中央情報(bào)局的職能和中央情報(bào)局局長(zhǎng)的權(quán)力，20日，情報(bào)顧問委員會(huì)召開會(huì)議，中央情報(bào)局局長(zhǎng)與各部門情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人就修改國(guó)家情報(bào)委員會(huì)指令的問題展開激烈爭(zhēng)論，多數(shù)部門情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為應(yīng)大范圍地修改希倫科特的建議。最終會(huì)議決定建立一個(gè)特別工作小組，專門負(fù)責(zé)修改國(guó)家情報(bào)委員會(huì)指令。在12月12日的國(guó)家安全委員會(huì)第3次會(huì)議上，雙方達(dá)成妥協(xié)，各部門情報(bào)機(jī)構(gòu)承認(rèn)中央情報(bào)局局長(zhǎng)擁有協(xié)調(diào)權(quán)，承諾向中央情報(bào)局局長(zhǎng)提供其對(duì)情報(bào)進(jìn)行綜合分析所需的資料，并討論通過了詳細(xì)規(guī)定中央情報(bào)局職能和中央情報(bào)局局長(zhǎng)權(quán)力的國(guó)家安全委員會(huì)第1號(hào)情報(bào)指令(NSCIDl)。指令的主要內(nèi)容為：應(yīng)建立一個(gè)負(fù)責(zé)向中央情報(bào)局局長(zhǎng)提供建議的由國(guó)務(wù)院、陸軍部、海軍部、空軍部、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、原子能委員會(huì)的情報(bào)負(fù)責(zé)人或他們的代表組成的情報(bào)顧問委員會(huì)；在1947年國(guó)家安全法第102條第(5)款授權(quán)的范圍內(nèi)，中央情報(bào)局局長(zhǎng)或由他指定的代表將通過與有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人達(dá)成的協(xié)議調(diào)研和檢查他認(rèn)為必要的、與他向國(guó)家安全委員會(huì)提供咨詢和就協(xié)調(diào)情報(bào)活動(dòng)一事提出建議的職責(zé)有關(guān)的涉及國(guó)家安全的各聯(lián)邦部門機(jī)構(gòu)的情報(bào)資料；中央情報(bào)局局長(zhǎng)應(yīng)負(fù)責(zé)利用現(xiàn)有情報(bào)設(shè)施和部門情報(bào)整理出與國(guó)家安全有關(guān)的情報(bào)(簡(jiǎn)稱國(guó)家情報(bào))，但要盡量不重復(fù)進(jìn)行各部門機(jī)構(gòu)的情報(bào)活動(dòng)和研究工作；中央情報(bào)局局長(zhǎng)應(yīng)向總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)成員、情報(bào)顧問委員會(huì)組成機(jī)構(gòu)的情報(bào)負(fù)責(zé)人以及國(guó)家安全委員會(huì)隨時(shí)可能指定的政府部門機(jī)構(gòu)分發(fā)國(guó)家情報(bào)。所分發(fā)的情報(bào)必須得到各情報(bào)機(jī)構(gòu)的正式同意或經(jīng)同意附上說明明顯不同意見的報(bào)告；為了確保現(xiàn)有各情報(bào)機(jī)構(gòu)的利益，中央情報(bào)局局長(zhǎng)應(yīng)承擔(dān)起國(guó)家安全委員會(huì)認(rèn)為由中央機(jī)構(gòu)可以更有效地完成的、這些機(jī)構(gòu)共同關(guān)心的工作；各部門機(jī)構(gòu)的情報(bào)組織應(yīng)在其職責(zé)范圍內(nèi)保持與中央情報(bào)局以及彼此間的情報(bào)信息或情報(bào)交流；情報(bào)組織應(yīng)盡力提供或收集中央情報(bào)局局長(zhǎng)或其他某個(gè)部門機(jī)構(gòu)要求獲得的情報(bào)；中央情報(bào)局局長(zhǎng)應(yīng)與各部門機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，向中央情報(bào)局選派中央情報(bào)局局長(zhǎng)可以直接任命者之外的具有顧問、一線工作或其他方面經(jīng)驗(yàn)和才能的人員。國(guó)家安全委員會(huì)第1號(hào)情報(bào)指令的意義在于正式賦予中央情報(bào)局局長(zhǎng)以協(xié)調(diào)和檢查情報(bào)界工作以及分析和分發(fā)情報(bào)的權(quán)力。相應(yīng)的，各情報(bào)部門機(jī)構(gòu)則有義務(wù)依照規(guī)定收集或提供中央情報(bào)局局長(zhǎng)要求獲得的情報(bào)并選派中央情報(bào)局局長(zhǎng)所需的人員。

1946年年底，隨著美蘇關(guān)系的惡化，陸軍部、海軍部和國(guó)務(wù)院開始討論開展心理戰(zhàn)的問題。1947年12月9日，國(guó)家安全委員會(huì)批準(zhǔn)了題為“心理行動(dòng)”的NSC4-A號(hào)文件。文件指出，根據(jù)1947年國(guó)家安全法第102條第4款第(5)項(xiàng)的規(guī)定(國(guó)家安全委員會(huì)隨時(shí)可以賦予中央情報(bào)局與國(guó)家安全有關(guān)的其他職能)，授權(quán)中央情報(bào)局開展心理戰(zhàn)。為了確保以上行動(dòng)與美國(guó)的外交政策和軍事戰(zhàn)略相一致，中央情報(bào)局與此相關(guān)的所有政策指令和計(jì)劃必須獲得國(guó)家安全委員會(huì)特別小組的批準(zhǔn)，且應(yīng)充分考慮有關(guān)地區(qū)的美國(guó)外交和軍事負(fù)責(zé)人的意見。12月22日，中央情報(bào)局在特別行動(dòng)辦公室(Offlce of SpeciM Op-erations)內(nèi)設(shè)立了職責(zé)為組織開展心理戰(zhàn)的特別程序小組(speciM Procedures Group)。

1947年年底至1948年上半年，以操控意大利大選為中心，中央情報(bào)局在歐洲采取了一系列心理戰(zhàn)行動(dòng)，成效顯著，心理戰(zhàn)控制權(quán)成為各部門關(guān)心的問題。經(jīng)過一個(gè)月激烈的爭(zhēng)論，1948年6月17日國(guó)家安全委員會(huì)批準(zhǔn)了NSC10／2號(hào)文件，名為“國(guó)家安全委員會(huì)關(guān)于特別計(jì)劃辦公室的指令”，主要內(nèi)容如下：撤銷中央情報(bào)局特別程序小組，另設(shè)特別計(jì)劃辦公室(office of SpeeiM Projects)，專門負(fù)責(zé)秘密行動(dòng)；特別計(jì)劃辦公室主任由國(guó)務(wù)院任命，但需中央情報(bào)局局長(zhǎng)認(rèn)可；特別計(jì)劃辦公室主任有權(quán)直接向中央情報(bào)局局長(zhǎng)匯報(bào)工作。為了最大程度地提高效率，特別計(jì)劃辦公室將在中央情報(bào)局其他下屬機(jī)構(gòu)之外單獨(dú)開展工作；中央情報(bào)局有責(zé)任與國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)的指定代表協(xié)商，以確保秘密行動(dòng)與美國(guó)的外交政策和軍事戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致。如果雙方意見不一，應(yīng)由國(guó)家安全委員會(huì)予以裁決。該指令使國(guó)務(wù)院和國(guó)防部對(duì)中央情報(bào)局采取秘密行動(dòng)的權(quán)力形成了有效的制約，且特別計(jì)劃辦公室自成立之日起便成為中央情報(bào)局內(nèi)部的一個(gè)半自治機(jī)構(gòu)。

1948年1月13日，國(guó)家安全委員會(huì)第5次會(huì)議決定組建情報(bào)調(diào)研小組，全面客觀地考察中央情報(bào)局的組織、活動(dòng)和人員情況，并提出相應(yīng)的建議。2月13日，索爾斯在致艾倫·杜勒斯(Allen DuUes)、馬賽厄斯·科雷亞(Mathias Correa)和威廉·杰克遜(William H，Jackson)的備忘錄中授權(quán)三人按照以上決議進(jìn)行調(diào)研。1949年1月1日，情報(bào)調(diào)研小組向國(guó)家安全委員會(huì)提交了最終報(bào)告，主要觀點(diǎn)包括：中央情報(bào)局與國(guó)家安全委員會(huì)的關(guān)系合理，但應(yīng)授權(quán)并鼓勵(lì)中央情報(bào)局通過中央情報(bào)局局長(zhǎng)與國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)建立更緊密的聯(lián)系；無需修改1947年國(guó)家安全法關(guān)于中央情報(bào)局職責(zé)的規(guī)定，而應(yīng)促使中央情報(bào)局真正地履行這些職責(zé)；出于保證各任中央情報(bào)局局長(zhǎng)都有較長(zhǎng)任期并擺脫軍方束縛的考慮，中央情報(bào)局局長(zhǎng)一職應(yīng)由平民或退伍軍人擔(dān)任。

4月7日，國(guó)家安全委員會(huì)召開第37次會(huì)議，研究情報(bào)調(diào)研小組報(bào)告。由于報(bào)告長(zhǎng)達(dá)163頁，且各情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)其褒貶不一，因此國(guó)家安全委員會(huì)決定委托國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)參照本次會(huì)議的討論情況提出具體的行動(dòng)建議。7月1日，國(guó)務(wù)卿迪安·艾奇遜(Dean Acheson)和國(guó)防部長(zhǎng)路易斯·約翰遜(Louis Johnson)聯(lián)合向國(guó)家安全委員會(huì)提交了NSC50號(hào)文件。文件僅部分地贊同情報(bào)調(diào)研小組對(duì)中央情報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)不利的指責(zé)，批評(píng)的語氣相對(duì)溫和。7月7日，國(guó)家安全委員會(huì)召開第43次會(huì)議，決定指示國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)的代表進(jìn)一步研究擬建的“行動(dòng)科”(Operations Division)單獨(dú)管理的可行性，同時(shí)批準(zhǔn)了NSC50號(hào)文件的其他建議。22日，國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)的代表指出應(yīng)對(duì)中央情報(bào)局公開和秘密的行動(dòng)分別予以

管理，從而肯定了情報(bào)調(diào)研小組的看法。

10月7日，希倫科特向國(guó)家安全委員會(huì)匯報(bào)了依據(jù)NSC50號(hào)文件第6條改組中央情報(bào)局一事的進(jìn)展情況：起草了將特別行動(dòng)辦公室、政策協(xié)調(diào)辦公室(Office ofPolicy Coordination)和行動(dòng)辦公室(Office of Operations)中的聯(lián)絡(luò)小組合并為行動(dòng)科的計(jì)劃，并將這一計(jì)劃提交國(guó)務(wù)院和國(guó)防部審議；正在起草重組研究和評(píng)估辦公室(Office of Research and Estimates)的計(jì)劃；準(zhǔn)備提高部際協(xié)調(diào)和規(guī)劃辦公室(Interdepart-mental Coordinating and Planning Staff)的業(yè)務(wù)水平。12月27日，希倫科特又向國(guó)家安全委員會(huì)匯報(bào)了NSC50號(hào)文件第4條“需要協(xié)調(diào)或注意的具體情報(bào)問題”的執(zhí)行情況：1949年1月1日建立的中央情報(bào)局科技情報(bào)辦公室(0ffice 0fScientific Intelligence)已開始同其他相關(guān)政府機(jī)構(gòu)一道處理科技情報(bào)事務(wù)。1949年10月18日中央情報(bào)局又組建了一個(gè)部際科技情報(bào)委員會(huì)(Interdepartmentai Scientific Intelligence Committee)，專門負(fù)責(zé)制訂、支持和協(xié)調(diào)科技情報(bào)工作計(jì)劃；聯(lián)邦調(diào)查局已成為情報(bào)顧問委員會(huì)的正式成員機(jī)構(gòu)，中央情報(bào)局特別行動(dòng)辦公室正謀求在相關(guān)事務(wù)方面與聯(lián)邦調(diào)查局密切合作；情報(bào)顧問委員會(huì)已就危機(jī)期間應(yīng)加快情報(bào)工作這一原則達(dá)成一致，但在實(shí)施方法上各方的看法尚不統(tǒng)一；中央情報(bào)局將繼續(xù)為總統(tǒng)和國(guó)家安全委員會(huì)撰寫每日和每周摘要；利用外國(guó)團(tuán)體和個(gè)人獲取情報(bào)的工作正在順利進(jìn)行當(dāng)中；中央情報(bào)局已明顯加強(qiáng)了與相關(guān)機(jī)構(gòu)在遠(yuǎn)東和歐洲占領(lǐng)區(qū)秘密情報(bào)工作方面的合作；正在等待國(guó)家安全委員會(huì)批準(zhǔn)有關(guān)利用在美國(guó)國(guó)內(nèi)的外國(guó)叛逃者獲取情報(bào)的建議；中央情報(bào)局特別行動(dòng)辦公室已大力加強(qiáng)了同聯(lián)邦調(diào)查局在國(guó)外反間諜活動(dòng)方面的合作；正在改組中央情報(bào)局報(bào)告和評(píng)估辦公室(office of Repots and Estimates)；在長(zhǎng)期和部際的基礎(chǔ)上規(guī)劃情報(bào)撰寫工作的問題已經(jīng)解決。

雖然中央情報(bào)局撰寫了一些有關(guān)朝鮮半島的情報(bào)評(píng)估報(bào)告，也提及戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的可能性，但措詞的力度并不足以引起國(guó)家安全委員會(huì)的注意，因此美國(guó)并沒有提前做好戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備。更糟糕的是，戰(zhàn)爭(zhēng)之初，中央情報(bào)局報(bào)告和評(píng)估辦公室提交的朝鮮半島局勢(shì)分析報(bào)告漏洞百出。8月2日，《紐約先驅(qū)論壇報(bào)》上登載的一篇尖銳的批評(píng)性文章認(rèn)為，除朝鮮問題外，美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)還未能準(zhǔn)確地預(yù)見“捷克斯洛伐克的陷落”、鐵托對(duì)莫斯科的“背叛”、中國(guó)國(guó)民黨的垮臺(tái)、以色列在巴勒斯坦地區(qū)的勝利，以及拉美各國(guó)在1947年波哥大會(huì)議上的情緒。于是，1950年10月接任中央情報(bào)局局長(zhǎng)的沃爾特·史密斯(Waiter B.Smith)決心改革中央情報(bào)局的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，主要措施如下：擴(kuò)大中央情報(bào)局局長(zhǎng)的權(quán)限；撤銷報(bào)告和評(píng)估辦公室，另設(shè)負(fù)責(zé)撰寫協(xié)調(diào)一致的國(guó)家情報(bào)評(píng)估的國(guó)家評(píng)估辦公室；組建研究和報(bào)告辦公室，其研究和分析工作主要針對(duì)“蘇聯(lián)集團(tuán)”國(guó)家的經(jīng)濟(jì)狀況；建立負(fù)責(zé)同國(guó)外聯(lián)絡(luò)并向國(guó)外秘密行動(dòng)提供后勤支援的行政辦公室(Administrative Office)；將通訊情報(bào)小組(cOMINT unit)改組為時(shí)事情報(bào)辦公室(Office 0fCurrentIntelligence)，職責(zé)是以時(shí)事情報(bào)公報(bào)(current Intelligence Bulletin)的形式對(duì)瞬息萬變的事態(tài)做出迅速的分析和評(píng)估，為秘密行動(dòng)提供情報(bào)支持；將特別行動(dòng)辦公室和政策協(xié)調(diào)辦公室合并為規(guī)劃處朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)還促使美國(guó)進(jìn)一步完善隱蔽行動(dòng)戰(zhàn)略。1951年10月23日的NSCl0／5號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)開展和加強(qiáng)秘密行動(dòng)的必要性，決定由1951年4月4日建立的心理戰(zhàn)略委員會(huì)(Psychological Strategy Board)評(píng)估重要秘密行動(dòng)計(jì)劃的可行性，重新賦予中央情報(bào)局局長(zhǎng)從事秘密活動(dòng)的職責(zé)，并要求他與國(guó)務(wù)院、國(guó)防部和心理戰(zhàn)略委員會(huì)的代表充分協(xié)商。至此，杜魯門政府不僅建立了實(shí)施隱蔽行動(dòng)的一整套組織體系，確定了隱蔽行動(dòng)的具體內(nèi)容，而且明確了隱蔽行動(dòng)的范圍和步驟以及給蘇聯(lián)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義國(guó)家關(guān)系造成最大緊張的最終目標(biāo)。

1953年2月26日，前情報(bào)調(diào)研小組成員、時(shí)任中央情報(bào)局副局長(zhǎng)的杜勒斯升任中央情報(bào)局局長(zhǎng)，他由史密斯手中繼承下來的研究和分析團(tuán)隊(duì)確保了評(píng)估文件的可靠性和權(quán)威性。同樣是新上任的德懷特·艾森豪威爾(Dwight D，Eisenhower)總統(tǒng)非常重視中央情報(bào)局，為中央情報(bào)局提供了充足的財(cái)政支持，讓中央情報(bào)局參與各個(gè)層次的外交政策討論。此外，他還大大提高了國(guó)家安全委員會(huì)在決策系統(tǒng)中的地位，隨之而來的是國(guó)家安全委員會(huì)要在起草政策文件前仔細(xì)研讀中央情報(bào)局國(guó)家情報(bào)評(píng)估報(bào)告，以做到言之有據(jù)。從這個(gè)意義上講，艾森豪威爾政府時(shí)期情報(bào)文件已被制度性地納入最高決策層的閱讀范圍。此間，中央情報(bào)局在情報(bào)收集技術(shù)方面也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，主要表現(xiàn)為U-2飛機(jī)和間諜衛(wèi)星的研制成功和實(shí)際應(yīng)用。

然而，無論是杜勒斯還是艾森豪威爾最重視的都是秘密行動(dòng)。1953--1961年，中央情報(bào)局的秘密行動(dòng)集中于西歐、遠(yuǎn)東和拉美，所用資金占總開支的54％，人員也相應(yīng)的增加了約1000人。隨著秘密行動(dòng)的深入開展，美國(guó)政府著手加強(qiáng)秘密行動(dòng)管理工作。1954年3月15日，艾森豪威爾批準(zhǔn)了題為“秘密行動(dòng)”的NSC5412號(hào)文件，NSC10／5號(hào)文件就此作廢。NSC5412號(hào)文件指出，國(guó)家安全委員會(huì)已賦予中央情報(bào)局從事對(duì)外間諜和反間諜活動(dòng)的職責(zé)，本指令進(jìn)一步指示中央情報(bào)局承擔(dān)起在國(guó)外采取秘密行動(dòng)的責(zé)任，而不再新建一個(gè)專門負(fù)責(zé)秘密行動(dòng)的機(jī)構(gòu)。中央情報(bào)局局長(zhǎng)的職責(zé)是為確保秘密行動(dòng)計(jì)劃的制訂和執(zhí)行與美國(guó)的外交和軍事政策以及公開活動(dòng)協(xié)調(diào)一致而與國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)的指定代表協(xié)商，征求行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)(0perations Coordinating Board)(根據(jù)1953年9月2日的第10483號(hào)總統(tǒng)行政命令成立的取代心理戰(zhàn)略委員會(huì)、專門負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家安全委員會(huì)指令的機(jī)構(gòu))，以及其他適當(dāng)?shù)恼块T機(jī)構(gòu)的意見，并通知美國(guó)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)中央情報(bào)局即將執(zhí)行的秘密行動(dòng)計(jì)劃。1955年12月28日，艾森豪威爾又批準(zhǔn)了NSC5412號(hào)文件的修訂版NSC5412／2號(hào)文件，決定成立由國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)指定的助理部長(zhǎng)或助理部長(zhǎng)以上級(jí)別的代表與總統(tǒng)代表組成的特別工作小組，任務(wù)是審批中央情報(bào)局提出的秘密行動(dòng)計(jì)劃并統(tǒng)一安排國(guó)務(wù)院、國(guó)防部和中央情報(bào)局提供相應(yīng)的支持。

1958年，出于加強(qiáng)中央情報(bào)局局長(zhǎng)對(duì)情報(bào)界控制的考慮，艾森豪威爾修改了國(guó)家安全委員

會(huì)第1號(hào)情報(bào)指令，明確規(guī)定現(xiàn)有部門和機(jī)構(gòu)有責(zé)任協(xié)助中央情報(bào)局局長(zhǎng)提高情報(bào)界的行動(dòng)效率和情報(bào)質(zhì)量。為此，應(yīng)建立一個(gè)以中央情報(bào)局局長(zhǎng)為首的美國(guó)情報(bào)委員會(huì)(United States Intel-ligence Board)，職責(zé)是通過由各機(jī)構(gòu)官員組成的委員會(huì)協(xié)調(diào)情報(bào)界的活動(dòng)。1959年秋，按照預(yù)算局的建議，艾森豪威爾決定成立美國(guó)政府對(duì)外情報(bào)活動(dòng)聯(lián)合研究小組(Joint Studv Group on the Foreign Intelligence Activities of the United States Government)，探討對(duì)外情報(bào)機(jī)構(gòu)的管理和運(yùn)作問題。1960年12月15日，聯(lián)合研究小組提交了最終研究報(bào)告。1961年1月13日，國(guó)家安全委員會(huì)批準(zhǔn)了報(bào)告中提出的大部分建議。該報(bào)告為約翰·肯尼迪(John F，Kennedy)總統(tǒng)的情報(bào)改革奠定了基礎(chǔ)。

三、中央情報(bào)局職能的進(jìn)一步演變

1961年5月4日肯尼迪發(fā)布了第10938號(hào)行政命令，撤銷了總統(tǒng)對(duì)外情報(bào)活動(dòng)顧問委員會(huì)，取而代之的是由一些杰出公民組成的總統(tǒng)對(duì)外情報(bào)顧問委員會(huì)(President's Foreign Intelligence Advisory Board)，任務(wù)是不斷全面評(píng)估中央情報(bào)局以及其他與對(duì)外情報(bào)事務(wù)有關(guān)的聯(lián)邦部門機(jī)構(gòu)的職能，監(jiān)督中央情報(bào)局的秘密活動(dòng)，向總統(tǒng)匯報(bào)美國(guó)情報(bào)人員的表現(xiàn)、進(jìn)步和問題，并就對(duì)外情報(bào)目標(biāo)和活動(dòng)提出建議。這一切并不意味著肯尼迪不再重視隱蔽行動(dòng)了。相反，1961—1962年他共批準(zhǔn)了550項(xiàng)包括向國(guó)外友好政治家提供秘密資助、暗殺外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人和發(fā)動(dòng)準(zhǔn)軍事行動(dòng)在內(nèi)的隱蔽行動(dòng)計(jì)劃。同時(shí)，為了防止因豬灣事件而產(chǎn)生的白宮信任危機(jī)，中央情報(bào)局決定將“每日摘要”升級(jí)為“總統(tǒng)情報(bào)簡(jiǎn)報(bào)”(Presi-dent's Intelligence Checklist)，加入中央情報(bào)局行動(dòng)匯報(bào)等新內(nèi)容，且更加注重簡(jiǎn)潔凝練?？偨y(tǒng)情報(bào)簡(jiǎn)報(bào)很快成為肯尼迪最樂于閱讀的文件之。

1963年12月27日，剛剛?cè)胫靼讓m的蘭登·約翰遜(Lyndon B，Johnson)總統(tǒng)在與中央情報(bào)局局長(zhǎng)約翰·麥康(John A，McCone)討論情報(bào)事務(wù)時(shí)表示，中央情報(bào)局不宜作為“秘密機(jī)關(guān)”存在，而應(yīng)重新充當(dāng)總統(tǒng)情報(bào)顧問。同樣，與杜勒斯不同，麥康對(duì)情報(bào)收集和分析活動(dòng)的興趣遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)秘密行動(dòng)的興趣，但這并不意味著情報(bào)收集和分析在各方面都對(duì)決策產(chǎn)生了更大的影響，越南問題便是明證。除1963--1964年初以外，中央情報(bào)局一直對(duì)卷入越戰(zhàn)持悲觀看法，屢次指出美國(guó)很難取勝。約翰遜卻認(rèn)為中央情報(bào)局的報(bào)告日益偏離政策需求，因此越來越不愿接受情報(bào)分析得出的結(jié)論。雖然規(guī)劃處在麥康掌權(quán)期間沒有受到足夠的重視，可中央情報(bào)局的秘密活動(dòng)并未因此減少。相反，隨著冷戰(zhàn)主戰(zhàn)場(chǎng)向第三世界轉(zhuǎn)移，1963年以后中央情報(bào)局開始更加頻繁地在古巴、老撾、越南和非洲采取秘密行動(dòng)。此時(shí)，批準(zhǔn)秘密行動(dòng)的權(quán)力進(jìn)一步集中于白宮"5412委員會(huì)”下設(shè)的反情報(bào)特別小組手中。開支和危險(xiǎn)性是決定中央情報(bào)局是否需要將某一秘密行動(dòng)計(jì)劃提交反情報(bào)特別小組審議的標(biāo)準(zhǔn)。前者的界限是25000美元；后者的衡量尺度包括暴露的可能性、成功幾率和政治敏感程度。1964年，約翰遜政府通過第303號(hào)國(guó)家安全行動(dòng)備忘錄(NSAM303)將反情報(bào)特別小組更名為“303委員會(huì)”，構(gòu)成和職責(zé)保持不變。

60年代上半期，先是古巴導(dǎo)彈危機(jī)的爆發(fā)，后是美國(guó)逐漸卷入越戰(zhàn)，部分美國(guó)公眾因此不再認(rèn)為蘇聯(lián)是肆無忌憚地尋求擴(kuò)張的強(qiáng)權(quán)國(guó)家，也不再認(rèn)為共產(chǎn)主義是唯恐避之不急的惡魔，他們思考得更多的是核時(shí)代對(duì)抗可能導(dǎo)致兩敗俱傷的問題。在這種形勢(shì)下，人們對(duì)以秘密行動(dòng)見長(zhǎng)的中央情報(bào)局越來越不信任，希望它真正地成為能夠?qū)κ澜缧蝿?shì)做出準(zhǔn)確判斷的專業(yè)機(jī)構(gòu)，加之理查德·尼克松(Richard Nixon)總統(tǒng)及其國(guó)家安全事務(wù)助理亨利·基辛格(Henry A，Kissinger)都對(duì)書面情報(bào)有著濃厚的興趣，于是中央情報(bào)局的工作重點(diǎn)由秘密行動(dòng)轉(zhuǎn)向情報(bào)收集與分析@。1971年11月5日，總統(tǒng)在致內(nèi)閣部長(zhǎng)和情報(bào)界高級(jí)決策人的題為“美國(guó)對(duì)外情報(bào)界的組織和管理”的備忘錄中指出，當(dāng)前對(duì)外情報(bào)界亟待解決的首要問題是改善情報(bào)質(zhì)量和提高情報(bào)資源利用率。具體措施如下：賦予中央情報(bào)局局長(zhǎng)制訂、審議、協(xié)調(diào)和評(píng)估情報(bào)計(jì)劃，組織實(shí)施情報(bào)活動(dòng)以及撰寫國(guó)家情報(bào)的權(quán)力。為此，成立協(xié)助中央情報(bào)局局長(zhǎng)制訂整個(gè)情報(bào)界預(yù)算的情報(bào)資源顧問委員會(huì)；重組國(guó)家情報(bào)委員會(huì)，賦予其協(xié)助中央情報(bào)局局長(zhǎng)反映國(guó)家情報(bào)需求、確定各項(xiàng)情報(bào)工作的重點(diǎn)、保證國(guó)家情報(bào)資料分發(fā)和保密工作的順利進(jìn)行并確保情報(bào)來源和方法的安全等職責(zé)；建立國(guó)家安全委員會(huì)情報(bào)分委會(huì)(National Secu-rity Council Intelligence Committee)，職責(zé)為確定情報(bào)需求并從情報(bào)使用者的角度對(duì)情報(bào)質(zhì)量做出評(píng)價(jià)；在國(guó)家安全事務(wù)委員會(huì)(National Security Council Staff)中設(shè)立凈評(píng)估小組(Net Assessment Group)，負(fù)責(zé)全面審閱和評(píng)價(jià)情報(bào)文件，并就美國(guó)與敵國(guó)間的實(shí)力對(duì)比做出評(píng)估。根據(jù)尼克松備忘錄的指示，1972年2月17日國(guó)家安全委員會(huì)發(fā)布了修改后國(guó)家安全委員會(huì)第1號(hào)情報(bào)指令，賦予中央情報(bào)局局長(zhǎng)四項(xiàng)重要職責(zé)：規(guī)劃和審議整個(gè)情報(bào)界的活動(dòng)和開支，并向白宮做出年度匯報(bào)；為總統(tǒng)及其他決策人撰寫國(guó)家情報(bào)；領(lǐng)導(dǎo)情報(bào)界顧問小組；確定情報(bào)需求及工作重點(diǎn)。在履行以上職責(zé)的過程中，中央情報(bào)局局長(zhǎng)應(yīng)遵循提高工作效率、提供更優(yōu)質(zhì)及時(shí)的情報(bào)、行使領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)情報(bào)界的職權(quán)三項(xiàng)原則。

1973年上半年，中央情報(bào)局訓(xùn)練西藏游擊隊(duì)、秘密破壞智利經(jīng)濟(jì)以及卷入水門竊聽案等一系列事件曝光，美國(guó)公眾和國(guó)會(huì)嚴(yán)厲指責(zé)中央情報(bào)局從事非法活動(dòng)。為了爭(zhēng)取主動(dòng)，中央情報(bào)局局長(zhǎng)命令負(fù)責(zé)秘密行動(dòng)的高級(jí)官員立即匯報(bào)現(xiàn)在正在進(jìn)行或過去從事過的超越法律規(guī)定權(quán)限的活動(dòng)。此后，中央情報(bào)局再也無法像以往那樣幾乎毫無束縛地從事秘密活動(dòng)了。12月30日，國(guó)會(huì)通過對(duì)外援助法休斯—瑞安修正案。作為戰(zhàn)后美國(guó)歷史上第一項(xiàng)有關(guān)監(jiān)督對(duì)外情報(bào)活動(dòng)特別是秘密活動(dòng)法規(guī)的休斯一瑞安修正案規(guī)定，除非總統(tǒng)以書面形式證明美國(guó)將要采取的秘密行動(dòng)對(duì)保衛(wèi)國(guó)家安全來說是必要的，并就此向國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)做出匯報(bào)，否則情報(bào)界不得將撥款用于秘密行動(dòng)。1974年12月，《紐約時(shí)報(bào)》數(shù)次揭露中央情報(bào)局欺騙國(guó)會(huì)和公眾以及在國(guó)內(nèi)針對(duì)反越戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)和持不同政見者采取的包括私拆信件和監(jiān)聽通話記錄在內(nèi)的非法活動(dòng)。為此，參眾兩院各自成立特別情報(bào)委員會(huì)，對(duì)政府各部門機(jī)構(gòu)的情報(bào)活動(dòng)展開了廣泛的調(diào)查并提出了多項(xiàng)整改建議。

1975年國(guó)會(huì)特別情報(bào)委員會(huì)調(diào)查中央情報(bào)

局期間，根據(jù)總統(tǒng)和替代303委員會(huì)的40委員會(huì)的授權(quán)，中央情報(bào)局又開展了一項(xiàng)秘密活動(dòng)，先后投入至少2000多萬美元用于削弱蘇聯(lián)支持的“安哥拉人民解放運(yùn)動(dòng)”。12月13日，《紐約時(shí)報(bào)》披露了以上行動(dòng)。19日，參議院在就此事進(jìn)行表決時(shí)以絕對(duì)多數(shù)票切斷了安哥拉秘密活動(dòng)的資金來源。23日，中央情報(bào)局雅典站站長(zhǎng)理查德·韋爾奇(Richard s，Welch)被暗殺。杰拉德·福特(Gerald Ford)總統(tǒng)和中央情報(bào)局局長(zhǎng)威廉·科爾比(William E，Colby)均將此事歸咎于國(guó)會(huì)的調(diào)查活動(dòng)。1976年年初，眾議院特別情報(bào)委員會(huì)報(bào)告的摘要和全文先后被泄露給報(bào)界。2月17日，福特在電視講話中嚴(yán)厲斥責(zé)了這些“不負(fù)責(zé)任的、危險(xiǎn)的、泄漏國(guó)家機(jī)密的行為”，宣稱要改組情報(bào)機(jī)構(gòu)。次日，他發(fā)布了第11905號(hào)行政命令，以替代國(guó)家安全委員會(huì)第1號(hào)情報(bào)指令，主要內(nèi)容為：建立一個(gè)以中央情報(bào)局局長(zhǎng)為首的國(guó)家安全委員會(huì)對(duì)外情報(bào)分委會(huì)(NSc Committee on Foreign Intelligence)，職責(zé)是統(tǒng)一協(xié)調(diào)情報(bào)管理工作；撤銷40委員會(huì)，代之以由白宮、中央情報(bào)局、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部和軍方的高級(jí)代表組成的職能與40委員會(huì)相似的五人行動(dòng)顧問小組(operations Advisory Group)；組建一個(gè)情報(bào)監(jiān)察委員會(huì)(Intelligence Oversight Board)，負(fù)責(zé)分別向司法部長(zhǎng)和總統(tǒng)匯報(bào)情報(bào)界的非法和不當(dāng)行為。這三項(xiàng)改革措施的目的在于使中央情報(bào)局絕對(duì)服從總統(tǒng)及其國(guó)家安全事務(wù)助理的指示，同時(shí)保留和恢復(fù)中央情報(bào)局局長(zhǎng)的基本職責(zé)，即指導(dǎo)和管理情報(bào)界、制訂情報(bào)界的財(cái)政預(yù)算、確定情報(bào)需求及其優(yōu)先性、充當(dāng)對(duì)外情報(bào)首席顧問和情報(bào)界首席發(fā)言人以及實(shí)施不包括“政治暗殺”在內(nèi)的“特別行動(dòng)”

為了使1977年的一系列情報(bào)改革措施具有法律效力，1978年1月24日吉米·卡特(Jimmy Carter)總統(tǒng)頒布了第12036號(hào)行政命令，第11905號(hào)行政命令從此失效。第12036號(hào)行政命令的主旨是：組建成員包括中央情報(bào)局局長(zhǎng)(主席)、副總統(tǒng)、國(guó)家安全顧問、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)和參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席在內(nèi)的政策審查委員會(huì)(Pokey Review Committee)，職責(zé)為確定情報(bào)收集、分析和經(jīng)費(fèi)分配份額的優(yōu)先性；廢除五人行動(dòng)顧問小組，另設(shè)特別協(xié)調(diào)委員會(huì)(special Coor-dinafion Committee)，任務(wù)是審查秘密行動(dòng)和其他特別“敏感的”情報(bào)行動(dòng)計(jì)劃并向總統(tǒng)提出建議；建立以中央情報(bào)局局長(zhǎng)為主席、情報(bào)界各部門代表參與其中的國(guó)家對(duì)外情報(bào)委員會(huì)(Na-fional Foreign Intelligence Board)，以協(xié)助中央情報(bào)局局長(zhǎng)撰寫、審議和修改國(guó)家對(duì)外情報(bào)。同時(shí)，組建和平時(shí)期由中央情報(bào)局局長(zhǎng)擔(dān)任主任的國(guó)家對(duì)外情報(bào)中心(National Foreign IntelligenceCenter)，職責(zé)為協(xié)調(diào)各情報(bào)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)；中央情報(bào)局局長(zhǎng)和其他情報(bào)機(jī)構(gòu)首腦有責(zé)任毫不隱瞞地、及時(shí)地就本機(jī)構(gòu)的行動(dòng)向國(guó)會(huì)各委員會(huì)做出匯報(bào)，在采取重大秘密行動(dòng)之前更要提前通知國(guó)會(huì)各委員會(huì)。10月25日，卡特簽署“對(duì)外情報(bào)監(jiān)督法”，第一次要求情報(bào)界在采取可能涉及監(jiān)聽美國(guó)公民通訊信息的對(duì)外情報(bào)或反情報(bào)行動(dòng)之前必須獲得司法部門的批準(zhǔn)。這一切反映了兩種看似相反的趨勢(shì)：一是中央情報(bào)局和中央情報(bào)局局長(zhǎng)在情報(bào)界的地位日益提高；二是國(guó)會(huì)和司法部對(duì)政府情報(bào)活動(dòng)的監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)。將二者統(tǒng)一起來的背景是美蘇冷戰(zhàn)的加劇、情報(bào)界地位的上升以及輿論和立法界對(duì)中央情報(bào)局非法活動(dòng)的不滿。

1981年1月，羅納德·里根(RonMd Reagan)入主白宮。他視中央情報(bào)局為重要的冷戰(zhàn)工具，努力提高中央情報(bào)局的地位，大力加強(qiáng)中央情報(bào)局局長(zhǎng)的權(quán)力，將中央情報(bào)局局長(zhǎng)列為內(nèi)閣成員。12月4日，里根發(fā)布第12333號(hào)行政命令，第12036號(hào)行政命令就此作廢。第12333號(hào)行政命令中與中央情報(bào)局有關(guān)的內(nèi)容包括：中央情報(bào)局的職責(zé)是在國(guó)外或同聯(lián)邦調(diào)查局一同在國(guó)內(nèi)收集、撰寫和分發(fā)外部情報(bào)和反情報(bào)或從事反情報(bào)活動(dòng)，收集、撰寫和分發(fā)有關(guān)毒品生產(chǎn)和骯臟交易的外部情報(bào)，按照總統(tǒng)的指示在和平時(shí)期采取特別行動(dòng)(除非總統(tǒng)認(rèn)為由其他機(jī)構(gòu)采取某項(xiàng)特別行動(dòng)更為合適，否則其他機(jī)構(gòu)不得涉足特別行動(dòng)領(lǐng)域)，依據(jù)國(guó)家安全委員會(huì)的命令從事情報(bào)界共同關(guān)心的工作，組織相關(guān)的技術(shù)研發(fā)活動(dòng)；中央情報(bào)局局長(zhǎng)直接向總統(tǒng)和國(guó)家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)，充當(dāng)總統(tǒng)和國(guó)家安全委員會(huì)的首席情報(bào)顧問，職責(zé)是向總統(tǒng)和其他行政官員提供外部情報(bào)，確定整個(gè)隋報(bào)界對(duì)外情報(bào)活動(dòng)的目標(biāo)和指導(dǎo)原則，從事各情報(bào)機(jī)構(gòu)共同關(guān)心的情報(bào)活動(dòng)，實(shí)施特別行動(dòng)計(jì)劃，制定同外國(guó)政府簽訂對(duì)外情報(bào)和反情報(bào)協(xié)定的政策和程序，與司法部長(zhǎng)一道研究指導(dǎo)對(duì)外毒品情報(bào)活動(dòng)的問題，確保情報(bào)來源、方法和分析程序的安全，確定情報(bào)工作的重點(diǎn)，撰寫和分發(fā)國(guó)家外部情報(bào)，制訂并向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提交國(guó)家對(duì)外情報(bào)預(yù)算，管理國(guó)家對(duì)外情報(bào)資金，監(jiān)督國(guó)家對(duì)外情報(bào)計(jì)劃(National Foreign Intelligence Program)的實(shí)施。該行政命令指導(dǎo)著此后直至冷戰(zhàn)結(jié)束以前的美國(guó)對(duì)外情報(bào)活動(dòng)，它賦予中央情報(bào)局以在平時(shí)采取秘密行動(dòng)的特權(quán)和收集毒品和非法交易情報(bào)以及組織情報(bào)技術(shù)研發(fā)活動(dòng)的權(quán)力，明確規(guī)定中央情報(bào)局局長(zhǎng)為總統(tǒng)和國(guó)家安全委員會(huì)的首席情報(bào)顧問，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)情報(bào)界的職責(zé)，明顯地提高了中央情報(bào)局和中央情報(bào)局局長(zhǎng)在情報(bào)界的地位。

縱觀以上內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)影響冷戰(zhàn)期間美國(guó)中央情報(bào)局職能演變的主要有以下三個(gè)因素：其一，重大國(guó)際事件或美國(guó)對(duì)冷戰(zhàn)形勢(shì)的新認(rèn)識(shí)。例如，在1947年關(guān)于心理戰(zhàn)問題的討論中，國(guó)家安全委員會(huì)指出：“考慮到蘇聯(lián)及其衛(wèi)星國(guó)和共產(chǎn)黨集團(tuán)開展的旨在使美國(guó)和其他西方大國(guó)的目標(biāo)和活動(dòng)臭名昭著、一敗涂地的邪惡的心理戰(zhàn)，國(guó)家安全委員會(huì)確信美國(guó)政府在進(jìn)行對(duì)外情報(bào)活動(dòng)的同時(shí)必須輔之以秘密心理戰(zhàn)行動(dòng)，以促進(jìn)世界和平，維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全，”基于這一看法，杜魯門政府決心對(duì)共產(chǎn)黨國(guó)家發(fā)動(dòng)心理攻勢(shì)，賦予中央情報(bào)局從事海外心理戰(zhàn)活動(dòng)的職能。再比如，1951年夏朝鮮戰(zhàn)事穩(wěn)定下來，通過空戰(zhàn)偵查獲取的信號(hào)情報(bào)成為美國(guó)監(jiān)視中朝軍隊(duì)動(dòng)向的可靠手段。鑒于此，1952年10月24日杜魯門總統(tǒng)決定改組美國(guó)通訊情報(bào)委員會(huì)(u—nited States Communications Intelligence Board)，由中央情報(bào)局局長(zhǎng)任主席，成員為與國(guó)家安全有關(guān)的政府各部門首腦，職責(zé)是協(xié)調(diào)各部門情報(bào)機(jī)構(gòu)的信號(hào)情報(bào)活動(dòng)、提出有關(guān)信號(hào)情報(bào)的政策建議并執(zhí)行同外國(guó)政府達(dá)成的信號(hào)情報(bào)協(xié)定。中央情報(bào)局在信號(hào)情報(bào)領(lǐng)域的職能因此得以進(jìn)一步加強(qiáng)；其二，總統(tǒng)和中央情報(bào)局局長(zhǎng)的個(gè)人經(jīng)歷和偏好。二戰(zhàn)期間，艾森豪威爾在對(duì)德作戰(zhàn)時(shí)曾利用英國(guó)破譯德國(guó)無線電信號(hào)所獲得的“超級(jí)機(jī)(ULTRA)”情報(bào)，深知情報(bào)的重要性。擔(dān)任總統(tǒng)后，他非常擔(dān)心蘇聯(lián)會(huì)突然對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)核打擊，視空中偵察為防止核災(zāi)難的主要手段。這一切促使艾森豪威爾總統(tǒng)大力推動(dòng)中央情報(bào)局研制開發(fā)和實(shí)際應(yīng)用U-2飛機(jī)和間諜衛(wèi)星。在此過程中，中央情報(bào)局的職能范圍擴(kuò)展至情報(bào)收集技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域。與此相類似，同時(shí)期的中央情報(bào)局局長(zhǎng)杜勒斯曾在戰(zhàn)略情報(bào)局任職，擅長(zhǎng)間諜和秘密行動(dòng)。擔(dān)任中央情報(bào)局局長(zhǎng)期間，他將絕大部分時(shí)間和精力用于策劃間諜和秘密行動(dòng)，很少關(guān)心情報(bào)收集、分析和評(píng)估，更不愿履行協(xié)調(diào)情報(bào)界工作的職責(zé)。相應(yīng)的，1954年國(guó)家安全委員會(huì)決定不再單獨(dú)成立一個(gè)從事秘密活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，授權(quán)中央情報(bào)局全面負(fù)責(zé)間諜、反間諜和秘密行動(dòng)；其三，輿論界和國(guó)會(huì)的監(jiān)督。1967年以后，以《紐約時(shí)報(bào)》和《華盛頓郵報(bào)》為代表的美國(guó)各大新聞媒體屢次揭露中央情報(bào)局在國(guó)內(nèi)外的非法活動(dòng)，美國(guó)政府的國(guó)際國(guó)內(nèi)形象嚴(yán)重受損。作為回應(yīng)，政府組織的特別委員會(huì)和參眾兩院特別情報(bào)委員會(huì)相繼針對(duì)情報(bào)界展開調(diào)查，提出改革情報(bào)管理體制的建議。最終，國(guó)會(huì)加強(qiáng)了對(duì)中央情報(bào)局國(guó)內(nèi)外活動(dòng)的監(jiān)察力度，政府也擴(kuò)大了對(duì)中央情報(bào)局秘密行動(dòng)計(jì)劃的審查范圍，中央情報(bào)局的秘密行動(dòng)職能明顯受到削弱。

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