財政科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行管理的問題及思考

徐以平

摘要：預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，財政科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的狀況不僅可以反映出預(yù)算單位使用國家財政資金是否有效，而且可以反映出預(yù)算管理工作機(jī)制是否有效發(fā)揮作用。本文對科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題進(jìn)行了分析，并就如何做好預(yù)算執(zhí)行管理工作提出了相應(yīng)的對策及建議。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費(fèi) 預(yù)算執(zhí)行 管理

近些年來，國家財政科研經(jīng)費(fèi)的投入量持續(xù)增長，為我國科技事業(yè)快速發(fā)展提供了有力的保障。但是，由于預(yù)算執(zhí)行制度體系和評價機(jī)制仍不健全，科研項(xiàng)目資金支出管理還不能完全適應(yīng)科技創(chuàng)新活動的特點(diǎn)和規(guī)律，財政科研經(jīng)費(fèi)閑置、結(jié)余、浪費(fèi)、支出不合理、效益不高的問題亟待解決。如何規(guī)范國家財政科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行管理，提高經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性、合規(guī)性和有效性，是財政科研經(jīng)費(fèi)管理面臨的重大問題。

一、財政科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題

（一）各類財政科研項(xiàng)目管理體系模式不統(tǒng)一

我國財政科研項(xiàng)目管理體制存在條塊分割的現(xiàn)象，各類科技計劃、專項(xiàng)林立，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理制度及預(yù)算支出科目體系不一致，給科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出管理帶來不便。各類科研項(xiàng)目預(yù)算編制和支出要求不同，容易造成管理混亂。

（二）經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行與批復(fù)預(yù)算差異大

實(shí)際預(yù)算執(zhí)行與批復(fù)預(yù)算存在較大偏差，超過預(yù)算范圍、超過國家相關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)。涉及人員費(fèi)用的支出不規(guī)范，勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、間接費(fèi)績效津貼開支內(nèi)容不合規(guī)、不合理；隨意變更設(shè)備材料采購內(nèi)容，變更項(xiàng)目協(xié)作單位；會議費(fèi)、差旅費(fèi)支出超標(biāo)，列支與本項(xiàng)目無關(guān)的行政辦公費(fèi)用；項(xiàng)目驗(yàn)收前隨意調(diào)賬、隨意調(diào)整預(yù)算支出科目內(nèi)容的現(xiàn)象比較普遍。

（三）預(yù)算經(jīng)費(fèi)到位時間與經(jīng)費(fèi)使用需求不匹配

財政預(yù)算經(jīng)費(fèi)撥付與項(xiàng)目實(shí)際資金使用需求不一致，科研項(xiàng)目之間互相調(diào)劑，擠占資金現(xiàn)象時有發(fā)生。上級部門代編代管下屬單位科研項(xiàng)目預(yù)算，資金撥付實(shí)施環(huán)節(jié)多，程序復(fù)雜，支出流程長，導(dǎo)致基層預(yù)算單位年初無錢可花，年底到款時不能及時安排支出。有的項(xiàng)目總承擔(dān)單位或牽頭單位不及時撥付預(yù)算資金，也容易造成項(xiàng)目合作單位財政經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行困難，影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，造成大量資金賬面結(jié)余。

（四）突擊使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)造成資金浪費(fèi)

預(yù)算單位為了完成預(yù)算執(zhí)行率考核目標(biāo)，過度強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵時點(diǎn)預(yù)算執(zhí)行率，在每年預(yù)算執(zhí)行的重要考核點(diǎn)，匆忙辦理支出業(yè)務(wù)，在經(jīng)費(fèi)支出上未能做到嚴(yán)格把關(guān)，造成資金浪費(fèi)。在科研儀器設(shè)備購置中，一般均應(yīng)預(yù)留部分尾款，質(zhì)保期過后驗(yàn)收合格方可以支付，但留質(zhì)保金會造成財政資金結(jié)余，影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，造成單位為了花錢而花錢，導(dǎo)致國有資金和資產(chǎn)的安全性受到影響。一些科研項(xiàng)目在結(jié)題驗(yàn)收前預(yù)算未能完成，為避免結(jié)余經(jīng)費(fèi)上繳突擊花錢，造成項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的低效和浪費(fèi)。

二、預(yù)算執(zhí)行問題的原因分析

（一）項(xiàng)目申請與實(shí)際需求脫節(jié)

科研單位和項(xiàng)目申報人為最大程度地保證項(xiàng)目申請過關(guān)，違背據(jù)實(shí)編制預(yù)算的原則，不考慮項(xiàng)目實(shí)施程序和配套條件，不細(xì)化預(yù)算支出內(nèi)容，盲目承諾配套資金，鋪攤子爭項(xiàng)目。有的共同申報項(xiàng)目由上級主管單位或項(xiàng)目主持單位層層分解預(yù)算指標(biāo)數(shù)，不按實(shí)際需求申報預(yù)算，造成項(xiàng)目非“可行性預(yù)算”，實(shí)為“可批性預(yù)算”?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算往往由科研人員主導(dǎo)編制，由于科研人員對國家相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理辦法及相關(guān)國家財經(jīng)制度了解不充分、不透徹，且在財務(wù)成本管理知識上存在欠缺，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)容編制不合理。

（二）對按預(yù)算要求支出重要性認(rèn)識不夠

一些單位未將科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行管理真正納入管理決策范疇，未充分認(rèn)識加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理的重要性，未能真正樹立起“分配與管理并重、投入與績效并重”的預(yù)算管理理念，把預(yù)算執(zhí)行管理工作僅僅當(dāng)作單位財務(wù)部門的日常事務(wù)性工作，缺乏嚴(yán)格意義上的預(yù)算管理，科研管理部門及科研人員參與度不夠。部分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對預(yù)算按計劃執(zhí)行認(rèn)識不到位，對科研經(jīng)費(fèi)各個科目、項(xiàng)目預(yù)算的真實(shí)內(nèi)涵理解不足，不重視項(xiàng)目預(yù)算支出按照合規(guī)、相關(guān)、合理的管理要求使用經(jīng)費(fèi)，對預(yù)算執(zhí)行過程中可能產(chǎn)生的問題預(yù)估不足，準(zhǔn)備不充分，沒能及時將預(yù)算執(zhí)行的要求和內(nèi)容落實(shí)到具體工作中。

（三）預(yù)算執(zhí)行過程缺乏有效監(jiān)管

課題組、科研管理部門、財務(wù)部門各自為政，使得科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行監(jiān)管效率低下。單位各部門之間信息傳遞不及時，財務(wù)部門缺乏完整而及時的項(xiàng)目預(yù)算資料，無法對其預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行有效監(jiān)督，審核課題開支時只是依照財經(jīng)制度進(jìn)行審核，而不是按照已審定的項(xiàng)目預(yù)算來核定支出。另一方面財務(wù)部門未及時向科研管理部門反饋經(jīng)費(fèi)開支中存在的問題，使得科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算失去了對課題經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)有的約束力?，F(xiàn)行的科研單位會計核算科目與財政科研項(xiàng)目預(yù)算支出科目之間對應(yīng)關(guān)系不夠明確，有的會計核算科目與預(yù)算科目實(shí)質(zhì)內(nèi)容相同而兩者表達(dá)不一致；有的則多個會計核算科目對應(yīng)一個預(yù)算科目。

（四）科研項(xiàng)目預(yù)算支出評價考核制度缺失

從國家層面來看，缺乏統(tǒng)一的科研經(jīng)費(fèi)績效評價體系，如何對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行績效考核，如何合理運(yùn)用考核結(jié)果，都尚處于探索階段。從科研經(jīng)費(fèi)使用部門來看，雖然有結(jié)題驗(yàn)收環(huán)節(jié)，但是并未建立以預(yù)算為基礎(chǔ)的考核體系，管理部門并未對預(yù)算使用過程中的差異進(jìn)行細(xì)致分析。

（五）部分預(yù)算支出科目使用和執(zhí)行規(guī)定不盡合理

財政科研項(xiàng)目預(yù)算管理存在支出規(guī)定過細(xì)過嚴(yán)、人員經(jīng)費(fèi)保障不足、間接費(fèi)用和績效支出政策落實(shí)不到位、資金到位不及時、結(jié)余經(jīng)費(fèi)政策不合理等問題。科研人員智力價值得不到應(yīng)有體現(xiàn)，政策規(guī)定的工資水平與科研人員實(shí)際貢獻(xiàn)不匹配，績效工資制度未建立。部分單位為了穩(wěn)定隊伍、吸引人才，通過占用科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來解決科研人員待遇。作為探索未知世界的活動，科學(xué)研究極富創(chuàng)造性，研究方式方法具有很大的不確定性。一項(xiàng)科研活動的研究過程也是比較漫長的，期間各項(xiàng)支出結(jié)構(gòu)客觀上存在變動的可能。這些因素造成項(xiàng)目在實(shí)際執(zhí)行中的支出與爭取階段申報的支出預(yù)算往往產(chǎn)生差異，雖然現(xiàn)行管理規(guī)定中對預(yù)算調(diào)整的程序和內(nèi)容做出了規(guī)定，但多數(shù)科目不能夠調(diào)整，必須與預(yù)算書完全一致。比如設(shè)備購置費(fèi)支出對生產(chǎn)廠家、規(guī)格型號，采購方式等要求過細(xì)，設(shè)備費(fèi)預(yù)算執(zhí)行結(jié)構(gòu)難以得到保證。在勞務(wù)費(fèi)的支出規(guī)定中，對課題組為項(xiàng)目研究而長期聘用的人員費(fèi)用需求沒有做出規(guī)定，造成這部分人員費(fèi)用支出界定不清。

三、預(yù)算執(zhí)行管理的對策與建議

財政科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行管理應(yīng)立足我國科技創(chuàng)新實(shí)際，借鑒并吸收發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，建立起適應(yīng)科技創(chuàng)新規(guī)律、科學(xué)規(guī)范、公開透明、監(jiān)管有力的預(yù)算支出管理機(jī)制，對資金管理實(shí)施全過程、系統(tǒng)化的改革，使財政資金使用效益得到進(jìn)一步提升，使科研人員的積極性和創(chuàng)造性充分發(fā)揮。

（一）提高預(yù)算編制的真實(shí)性、準(zhǔn)確性

財政科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算是經(jīng)費(fèi)執(zhí)行和驗(yàn)收的重要依據(jù)，編制是否科學(xué)合理關(guān)系到科研項(xiàng)目能否正常開展和順利完成，關(guān)系到科研經(jīng)費(fèi)能否遵照經(jīng)費(fèi)使用規(guī)定合理合規(guī)使用?？蒲袉挝灰⑵鹂茖W(xué)、規(guī)范、高效的預(yù)算編制流程，夯實(shí)預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，將項(xiàng)目預(yù)算書的編制工作放到與項(xiàng)目任務(wù)書同等重要的位置，以項(xiàng)目研究內(nèi)容、目標(biāo)為依據(jù)，堅持按照目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟(jì)合理性的原則，結(jié)合項(xiàng)目支出的特點(diǎn)，科學(xué)地編制經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算，切實(shí)提高預(yù)算的可執(zhí)行性。

（二）做好科研項(xiàng)目批復(fù)和預(yù)算撥款工作

加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的前期準(zhǔn)備工作，在部門預(yù)算批復(fù)前，建立科技計劃經(jīng)費(fèi)年初預(yù)撥制度，以滿足科研項(xiàng)目年初經(jīng)費(fèi)需求。項(xiàng)目主管部門應(yīng)合理控制項(xiàng)目和預(yù)算評估評審時間，加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)和預(yù)算下達(dá)的銜接，及時批復(fù)項(xiàng)目和預(yù)算。經(jīng)費(fèi)分配管理部門按照財政國庫管理制度相關(guān)規(guī)定，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施和資金使用進(jìn)度，及時合規(guī)辦理資金支付?？蓪?shí)行部門預(yù)算批復(fù)前項(xiàng)目資金預(yù)撥制度，保證科研任務(wù)順利實(shí)施。對于有明確目標(biāo)的重大項(xiàng)目，按照關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行撥款。

（三）調(diào)整優(yōu)化直接費(fèi)用支出管理

科學(xué)界定與項(xiàng)目研究直接相關(guān)的支出范圍，各類科技計劃的支出科目和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保持一致?！笆濉背跗?，財政部、科技部研究制定的《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定》中，已經(jīng)下放了與研發(fā)活動直接相關(guān)的材料費(fèi)等四類科目的預(yù)算調(diào)整權(quán)限，但其他科目之間不允許做調(diào)整。應(yīng)根據(jù)科研工作的特點(diǎn)和實(shí)際情況，賦予項(xiàng)目單位和科研人員更多的自主權(quán)，比如：允許會議費(fèi)、差旅費(fèi)、國際合作交流費(fèi)三項(xiàng)相近科目支出之間調(diào)劑使用，不突破三項(xiàng)支出預(yù)算總額；控制勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、間接費(fèi)中人員績效三項(xiàng)人員費(fèi)用，允許調(diào)劑使用，限定支出總量；調(diào)整勞務(wù)費(fèi)開支范圍，將項(xiàng)目長期聘用人員費(fèi)用和社會保險補(bǔ)助納入勞務(wù)費(fèi)科目中列支。

（四）完善間接費(fèi)用和績效支出政策

對實(shí)行間接費(fèi)用管理的項(xiàng)目，間接費(fèi)用的核定應(yīng)與項(xiàng)目承擔(dān)單位信用等級掛鉤，由項(xiàng)目主管部門直接撥付到項(xiàng)目承擔(dān)單位，用于補(bǔ)償項(xiàng)目承擔(dān)單位為項(xiàng)目實(shí)施所發(fā)生的間接成本和績效支出。建立健全間接費(fèi)用的內(nèi)部管理辦法，合規(guī)合理使用間接費(fèi)用，結(jié)合一線科研人員實(shí)際貢獻(xiàn)公開、公正安排績效支出，充分體現(xiàn)科研人員智力勞動價值，充分發(fā)揮績效支出的激勵作用。

（五）建全預(yù)算支出過程控制基礎(chǔ)工作

從制度上統(tǒng)一的會計核算科目與科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出科目對應(yīng)關(guān)系，使財務(wù)核算的各類科研項(xiàng)目支出內(nèi)容具有統(tǒng)一性和可比性。建立一套能與日常財務(wù)核算相結(jié)合的預(yù)算控制系統(tǒng)，及時提供項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出信息，客觀真實(shí)反映科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算結(jié)余情況。充分重視預(yù)算執(zhí)行過程控制，財務(wù)部門、科研部門和課題組應(yīng)熟悉科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程相關(guān)信息，關(guān)注項(xiàng)目研究內(nèi)容、進(jìn)展、中期考核、課題結(jié)題時間、總預(yù)算和各分項(xiàng)預(yù)算的執(zhí)行情況，按預(yù)算進(jìn)度合理安排支出，順利完成結(jié)題財務(wù)驗(yàn)收相關(guān)工作。

（六）強(qiáng)化科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行信息公開

管理部門和項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)開展項(xiàng)目預(yù)算收支信息公開，接受監(jiān)督，調(diào)動廣大科研人員的積極性，讓資金在陽光下運(yùn)行。除涉密和其它特殊情況外，主管部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定將科研項(xiàng)目的資金管理使用情況、驗(yàn)收審計結(jié)果等向社會公開，接受科研人員和社會的監(jiān)督。項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)制定內(nèi)部公開辦法，將資金使用情況、大型儀器設(shè)備購置、人員費(fèi)、出國費(fèi)等情況進(jìn)行內(nèi)部公開，接受內(nèi)部監(jiān)督。

（七）加強(qiáng)項(xiàng)目巡視檢查審計驗(yàn)收工作

綜合運(yùn)用巡視檢查、專項(xiàng)審計、中期檢查、結(jié)題財務(wù)審計等多種形式加強(qiáng)科研項(xiàng)目資金的過程管理；根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，采取同行評議、第三方評估、用戶測試等方式，嚴(yán)把驗(yàn)收質(zhì)量關(guān)。針對不同項(xiàng)目開展定期或不定期抽查，對重大項(xiàng)目加強(qiáng)過程管理和服務(wù)，協(xié)調(diào)解決實(shí)施中的問題。

（八）改進(jìn)項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理方式

按照目前的經(jīng)費(fèi)管理辦法，項(xiàng)目完成后結(jié)余資金要全部收回全渠道，這一規(guī)定與科研活動的規(guī)律和實(shí)際需求不完全適應(yīng)。結(jié)余經(jīng)費(fèi)的安排可以與項(xiàng)目驗(yàn)收和信用評價相掛鉤，對于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理好的單位，項(xiàng)目結(jié)余資金可在一定期限內(nèi)由單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出；項(xiàng)目未完成、資金管理存在嚴(yán)重問題的，按原渠道上繳國庫。這種管理方式能有效解決項(xiàng)目單位突擊花錢的問題，也將進(jìn)一步促進(jìn)科研人員精打細(xì)算、科學(xué)規(guī)范地使用科研經(jīng)費(fèi)。

（作者單位：中科院測量與地球物理研究所）