我國高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及優(yōu)化對策研究

陳偉曉 鄧彥 李華軍

【摘 要】 文章從財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)失衡的視角識別高校財(cái)務(wù)治理困境及成因，并提出高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化對策，以期通過我國高校董事會制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)主體在高校財(cái)務(wù)活動中權(quán)、責(zé)、利相互制衡，從根源上規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高高校財(cái)務(wù)治理水平。

【關(guān)鍵詞】 高校財(cái)務(wù)； 財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)； 董事會制度

中圖分類號：F230 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）03-0104-03

現(xiàn)有的理論研究往往把高校財(cái)務(wù)困境成因歸結(jié)為擴(kuò)招所引發(fā)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，高校治理結(jié)構(gòu)的缺失，特別是財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)失衡的因素容易被忽視。我國高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)不完善，使得財(cái)務(wù)制度與管控措施“流于形式”，致使治理風(fēng)險(xiǎn)日積月累，最終導(dǎo)致部分高校的維持和發(fā)展受影響。因此，優(yōu)化高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利關(guān)系以及規(guī)范高校財(cái)務(wù)行為，已經(jīng)成為確保高校資產(chǎn)安全、提高資金使用效益、建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求。

一、高校財(cái)務(wù)治理的概述

財(cái)務(wù)治理的概念源于企業(yè)，是指在公司制條件下，政府、出資人和經(jīng)營管理者等利益相關(guān)主體之間在財(cái)權(quán)配置等方面劃分權(quán)限，形成相互制衡關(guān)系的財(cái)務(wù)管理體制。

隨著我國教育體制改革的不斷推進(jìn)，市場化因素對高校改革催化作用越來越明顯，高校逐漸成為面向社會自主辦學(xué)的法人實(shí)體，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展、外部經(jīng)濟(jì)關(guān)系日趨復(fù)雜，辦學(xué)資金也不再以單一的財(cái)政撥款為主，多元化籌資渠道逐漸形成。內(nèi)、外部理財(cái)環(huán)境的變化，要求高校進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)活動和提升財(cái)務(wù)管理水平，同時(shí)，社會各方介入大學(xué)治理是大學(xué)發(fā)展的必然趨勢，關(guān)注包括政府代表、學(xué)生及家長、校友、科研機(jī)構(gòu)、捐贈者等不同利益相關(guān)主體的需求，完善高校治理結(jié)構(gòu)也勢在必行。

與企業(yè)一樣，高校引入利益相關(guān)主體后各方責(zé)任、權(quán)力、利益都需要明確，財(cái)務(wù)權(quán)力的分散和制約、平衡顯得十分重要，在此背景下，借鑒企業(yè)財(cái)務(wù)治理經(jīng)驗(yàn)，高校財(cái)務(wù)治理可以定義為通過財(cái)權(quán)在高校內(nèi)部的合理配置，協(xié)調(diào)由法律規(guī)定的高校、政府與社會利益相關(guān)者之間在大學(xué)財(cái)務(wù)體制中的地位及其影響的一系列制度安排，形成有效的財(cái)務(wù)激勵(lì)與約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)決策科學(xué)化、權(quán)力的制衡和效益的提高，從而保證高校利益相關(guān)者利益的最大化。

二、高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)缺失現(xiàn)狀及成因分析

從狹義的角度來說高校財(cái)務(wù)治理即財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)，它主要強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)決策權(quán)、財(cái)務(wù)執(zhí)行權(quán)和財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)在利益相關(guān)主體之間的配置，以及激勵(lì)約束機(jī)制對其的制衡，因此，從財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)失衡的視角識別高校財(cái)務(wù)治理困境及成因，有利于從根源上規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）財(cái)務(wù)治理決策結(jié)構(gòu)缺失現(xiàn)狀及成因分析

1.未配置其他利益相關(guān)者相應(yīng)決策權(quán)

學(xué)校的財(cái)務(wù)管理工作主要由分管副校長或總會計(jì)師負(fù)責(zé)，重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)由黨委會或校務(wù)委員會研究確定，這些機(jī)構(gòu)成員主要是政府任命的管理者，缺少學(xué)生及家長、校友、科研機(jī)構(gòu)等其他利益相關(guān)者的代表，因此他們作出的決策往往不會關(guān)注其他利益相關(guān)者的利益，甚至對他們的利益造成損害。

2.缺乏有效的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制

高校財(cái)務(wù)治理中存在多層委托代理關(guān)系，如政府部門委托校長代理高校運(yùn)作管理業(yè)務(wù)，校長委托副校長負(fù)責(zé)全校財(cái)經(jīng)工作等，代理人為委托人服務(wù)產(chǎn)生了一定的社會效益，但由于高等教育法律制度滯后，高校法人治理結(jié)構(gòu)仍未完善，高校沒有形成有效的委托代理激勵(lì)機(jī)制，高校管理者的積極性、創(chuàng)造性難以調(diào)動和發(fā)揮，影響了大學(xué)財(cái)務(wù)治理的成效。

3.未建立相應(yīng)決策責(zé)任追溯制度

現(xiàn)階段，在未引入利益相關(guān)者共同治理的情況下，高校財(cái)務(wù)治理決策難免會出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”情況，致使決策不符合學(xué)校的整體目標(biāo)和利益，給國家或其他重大利益相關(guān)者造成損失。本應(yīng)由政府主管部門作為委托人利用法律訴訟、罷免等手段追究相關(guān)決策人的“決策責(zé)任追溯制度”并未建立，一定程度上給決策者傳遞了決策“隨意”的思想，缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制。

（二）財(cái)務(wù)治理執(zhí)行結(jié)構(gòu)缺失現(xiàn)狀及成因分析

1.黨委與校長的責(zé)權(quán)不明確

我國實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，在財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)上校長是執(zhí)行者也是責(zé)任的承擔(dān)者，黨委應(yīng)充分保障校長獨(dú)立治理權(quán)，但部分高校在具體實(shí)踐中卻存在黨政不分、校長書記一人兼任等諸多問題，兩者的權(quán)力內(nèi)涵不清晰、界限不明確，導(dǎo)致出現(xiàn)越權(quán)、越位的現(xiàn)象，責(zé)權(quán)分離，使得校長財(cái)務(wù)治理執(zhí)行權(quán)難以真正貫徹。

2.財(cái)務(wù)治理執(zhí)行專業(yè)化程度不高

高校財(cái)務(wù)治理執(zhí)行權(quán)配置是財(cái)務(wù)治理的核心問題，我國高校以校長為治理執(zhí)行中心，經(jīng)校長授權(quán)分管財(cái)務(wù)的副校長作為財(cái)務(wù)治理執(zhí)行結(jié)構(gòu)核心。隨著高校理財(cái)環(huán)境的日益復(fù)雜，如果財(cái)務(wù)管理工作處置不當(dāng)，容易造成內(nèi)控制度弱化、財(cái)務(wù)失控等風(fēng)險(xiǎn)，致使大學(xué)校長經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)陡增，高校財(cái)務(wù)管理工作的科學(xué)性、高效性和專業(yè)性一定程度上也受到影響，不利于全校財(cái)務(wù)管理工作的統(tǒng)籌安排，也不利于明確校內(nèi)各崗位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

（三）財(cái)務(wù)治理監(jiān)督結(jié)構(gòu)缺失現(xiàn)狀及成因分析

1.教職工代表大會形同虛設(shè)

我國相關(guān)法律規(guī)定高校通過教職工代表大會行使監(jiān)督權(quán)，但是多年來的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)差強(qiáng)人意，教職工代表大會效率低下，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重，教職工代表大會（下文簡稱“教代會”）在高校財(cái)務(wù)治理中往往充當(dāng)“聽眾”的角色，學(xué)校各項(xiàng)財(cái)務(wù)政策推行、財(cái)務(wù)預(yù)決算執(zhí)行情況等重要事項(xiàng)在教代會通常能夠“無障礙”通過，除此之外，教代會缺乏其他監(jiān)督渠道，監(jiān)督效果欠佳。

2.內(nèi)部監(jiān)督權(quán)獨(dú)立性欠缺

高校紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)部門等財(cái)務(wù)監(jiān)督部門作為校內(nèi)行政管理部門，獨(dú)立性欠缺，人員編制不多，專業(yè)人才更是匱乏，受學(xué)校招投標(biāo)、驗(yàn)收等眾多常規(guī)會議制約，很難專職于財(cái)務(wù)監(jiān)督工作，無法真正起到相應(yīng)的監(jiān)督約束作用。

3.外部審計(jì)未形成制度化

除校領(lǐng)導(dǎo)換屆經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等少數(shù)重大事項(xiàng)形成制度化的外部審計(jì)外，高校所接受的外部審計(jì)往往是政府部門各種專項(xiàng)“運(yùn)動式”的審計(jì)，并且通常以抽查的形式進(jìn)行，所形成的監(jiān)管威懾力不夠，像財(cái)務(wù)報(bào)告等需要公開披露的財(cái)務(wù)信息，也未聘請第三方審計(jì)對其真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)。

4.財(cái)務(wù)信息公開披露制度沒有法律保障

高校信息公開已成為教育系統(tǒng)不可回避的一個(gè)問題，財(cái)務(wù)信息的披露更是重中之重，三公經(jīng)費(fèi)、預(yù)決算公開都是社會關(guān)注的焦點(diǎn)，現(xiàn)行的管理制度下高校財(cái)務(wù)信息僅限于滿足教育主管部門、財(cái)政部門及其他有關(guān)部門對高校管理之用，且很多時(shí)候僅僅是數(shù)據(jù)匯總的需求，對于擁有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的其他利益相關(guān)者而言，卻沒有相應(yīng)的渠道獲得財(cái)務(wù)信息，深究其根源主要是相關(guān)法律對于財(cái)務(wù)信息披露的強(qiáng)制性、充分性沒有具體和明確的規(guī)定，最終造成信息不對稱，監(jiān)督職能也無從發(fā)揮。

三、我國高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化對策

社會各界人士參與高校的治理是國外高校的共同特征，是現(xiàn)代大學(xué)制度的共性。董事會作為高校與社會建立合作關(guān)系的橋梁和紐帶，是社會各界人士參與大學(xué)治理的制度保障，但我國除汕頭大學(xué)等少數(shù)學(xué)校外，公立高校的董事會實(shí)際并非治理意義上的董事會。2012年開始實(shí)施的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》從立法的角度引入多方共同治理的董事會制度，截至2014年6月，經(jīng)教育部核準(zhǔn)并正式實(shí)施的高校共15家，包括中國人民大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、東南大學(xué)等名校在內(nèi)，已發(fā)布章程的高校對董事會的權(quán)利職能基本局限于對外溝通協(xié)調(diào)及籌集辦學(xué)資金上，與企業(yè)和國外高校董事會制度作用大相徑庭，一定程度上凸顯了董事會制度在我國高校中的窘境。董事會制度有利于多方治理和權(quán)力制衡，能有效彌補(bǔ)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的失衡，因此，我國高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化可以嘗試以董事會制度為突破口。

（一）構(gòu)建以董事會為核心的高校財(cái)務(wù)治理決策機(jī)構(gòu)

從財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，董事會的定位是高校事務(wù)決策的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。董事會財(cái)務(wù)治理的職能權(quán)力包括負(fù)責(zé)審議和制定學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃和投資方案，制定學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)決算方案，擬定學(xué)校的財(cái)務(wù)管理制度并建立有效的激勵(lì)與約束機(jī)制；有義務(wù)對高校重大經(jīng)濟(jì)活動、經(jīng)濟(jì)決策進(jìn)行監(jiān)管并向政府及利益相關(guān)者代表報(bào)告工作，審查并提交學(xué)校的財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告，審批、裁決校內(nèi)申訴以及溝通與社會的關(guān)系。

高校董事會成員按利益相關(guān)重要程度分配董事比例，如政府主管部門作為高校產(chǎn)權(quán)代表是高校的重要利益相關(guān)者，應(yīng)該占董事會一定的比例，確保政府主管部門參與高校管理，而與高校關(guān)系不密切的一般社會成員作為次要利益相關(guān)者，占董事會比例較低；另外，原則上必須保證校外董事的比例遠(yuǎn)大于全職負(fù)責(zé)高校管理董事，且校外董事應(yīng)引入有豐富經(jīng)驗(yàn)的專家，以便更好地起到科學(xué)決策、監(jiān)督制衡的作用。

為完善董事會運(yùn)作制度、充分發(fā)揮董事會作用，董事會下設(shè)各專業(yè)委員會，對高校的重大決策提出審議、評價(jià)和咨詢意見，具體到財(cái)務(wù)治理方面，設(shè)立預(yù)算管理委員會、發(fā)展管理委員會、薪酬與績效考核委員會。

（二）董事會制度下的高校財(cái)務(wù)治理執(zhí)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化

為使財(cái)務(wù)治理決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)有效分離，董事會履行宏觀管理職責(zé)，不涉及具體操作層面，校長作為學(xué)校法定代表人和主要行政負(fù)責(zé)人，全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)和其他管理工作。

為進(jìn)一步完善校長的財(cái)務(wù)治理執(zhí)行結(jié)構(gòu)，結(jié)合國家已經(jīng)出臺高校設(shè)立總會計(jì)師的政策和規(guī)章制度，應(yīng)盡快引入總會計(jì)師制度。總會計(jì)師作為熟悉高校財(cái)經(jīng)業(yè)務(wù)的專家，擔(dān)任副校級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，全面負(fù)責(zé)高校財(cái)經(jīng)管理工作，直接對校長負(fù)責(zé)。具體工作上，總會計(jì)師嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)政策法規(guī)，組織領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校日常財(cái)經(jīng)工作，主管財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門和招標(biāo)采購中心，協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)、基建、后勤和審計(jì)等相關(guān)工作，對外代表校長處理同財(cái)政、稅務(wù)、銀行等部門的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，確保學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作健康、有序進(jìn)行。

（三）董事會制度下的高校財(cái)務(wù)治理監(jiān)督結(jié)構(gòu)優(yōu)化

高校利益相關(guān)者真正能參與到學(xué)校運(yùn)作管理中的群體相對有限，因此，教代會作為高校法定監(jiān)督機(jī)構(gòu)，代表利益相關(guān)者行使財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)監(jiān)督財(cái)務(wù)決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并且監(jiān)督建立公開透明、互動的財(cái)務(wù)信息披露制度，切實(shí)保證學(xué)校利益相關(guān)者能夠公平、合理、有效地獲得真實(shí)可靠的財(cái)務(wù)信息。

借鑒企業(yè)監(jiān)事會職能，教代會在地位上應(yīng)與董事會平等，確保財(cái)務(wù)治理監(jiān)督工作獨(dú)立、有效，并且教代會下設(shè)審計(jì)委員會，由其協(xié)調(diào)內(nèi)部和外部審計(jì)，保證審計(jì)的獨(dú)立性，完善大學(xué)內(nèi)部財(cái)務(wù)的監(jiān)督控制機(jī)制。

審計(jì)委員會代表教代會監(jiān)督學(xué)校管理者的工作，主要由外部精通高校財(cái)經(jīng)業(yè)務(wù)、熟悉高校運(yùn)作管理的專家、學(xué)者組成，且最少必須包括一名財(cái)務(wù)專家，其成員與高校之間必須有一定的獨(dú)立性，以便增強(qiáng)審計(jì)委員會的客觀性和公正性。審計(jì)委員會主要職責(zé)包括：審核高校的財(cái)務(wù)信息及其披露、內(nèi)部會計(jì)控制制度，監(jiān)督內(nèi)審部門工作實(shí)施情況，與政府主管部門、科技管理部門等外部審計(jì)進(jìn)行必要溝通協(xié)調(diào)等。

從組織結(jié)構(gòu)上說，審計(jì)委員會下設(shè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，這樣可以改變內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性的詬病，由其對負(fù)責(zé)全校財(cái)經(jīng)事務(wù)的總會計(jì)師進(jìn)行監(jiān)督，另外，審計(jì)委員會必須要聘請外部獨(dú)立的會計(jì)師事務(wù)所對學(xué)校的財(cái)務(wù)活動、公開的財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行審計(jì)并出具公允的審計(jì)報(bào)告。

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，董事會制度無論在企業(yè)還是在國外高校都是完善治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。通過董事會制度的設(shè)計(jì)來優(yōu)化我國高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)有一定的可操作性，但要真正發(fā)揮董事會制度的作用，必須理順政府與高校、董事會與黨委的關(guān)系，保障高校獨(dú)立性的同時(shí)，確保黨的導(dǎo)向和監(jiān)管作用。●

【主要參考文獻(xiàn)】

[1] 么立華.中國公立大學(xué)財(cái)務(wù)治理模式創(chuàng)新研究[D].東北師范大學(xué)，2013.

[2] 楊磊.我國公立高校財(cái)務(wù)治理研究[D].江蘇科技大學(xué)，2010.

[3] 賀永平.公辦大學(xué)董事會治理制度建構(gòu)研究[D].西南大學(xué)，2012.

[4] 張家俊.基于利益相關(guān)者的高職院校財(cái)務(wù)治理研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2012（24）：6-8.