浙江省貯備種子需求分析與制度探討

阮曉亮，吳 偉，于祥龍，曹國勛

(1.浙江省種子管理總站，浙江杭州 310020;2.浙江省農(nóng)業(yè)廳產(chǎn)業(yè)處，浙江杭州 310020)

國家《種子法》規(guī)定:“國家建立種子貯備制度，主要用于發(fā)生災(zāi)害時的生產(chǎn)需要，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。”在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐中，貯備種子也用于彌補市場無法自我調(diào)劑的供種缺口。因此，科學(xué)確定種子貯備規(guī)模和作物結(jié)構(gòu)，對最大限度發(fā)揮貯備種子和財政資金績效具有重要意義。

1 浙江省貯備種子需求分析

1.1 因災(zāi)害引致的需求

農(nóng)作物受災(zāi)需要補播補種或改種的面積決定救災(zāi)貯備種子需求總量。對不同季節(jié)和區(qū)域的救災(zāi)補播需求構(gòu)成貯備品種結(jié)構(gòu)，其受種植結(jié)構(gòu)、災(zāi)害類型、受災(zāi)時期、農(nóng)民種植意愿等因素的影響。

1.1.1 救災(zāi)種子貯備總量需求的分析

浙江省2004-2013年農(nóng)作物受災(zāi)面積和絕收面積分別為每年68.16萬和9.03萬hm2，分別占總面積的26.6%和3.5%，絕收面積占受災(zāi)面積的13.2%(表1)。再分析2004年以前10年的數(shù)據(jù)，受災(zāi)面積和絕收面積分別占播種總面積的25.7%和3.8%，絕收面積為受災(zāi)面積的13.1%，顯示近20多年來受災(zāi)情況相對比較穩(wěn)定。數(shù)據(jù)還顯示，成災(zāi)面積占播種總面積的12.5%，為受災(zāi)面積的48.7%。在實踐中，農(nóng)業(yè)部門要求對成災(zāi)的面積實施救災(zāi)補播、恢復(fù)生產(chǎn)，但由于受成本核算和農(nóng)民救災(zāi)生產(chǎn)意愿的影響，實際需求救災(zāi)面積要在損失更大時才會實施。因此，浙江省當(dāng)前實際按播種總面積的10%設(shè)定救災(zāi)用種貯備總量符合實際救災(zāi)補播需求范圍。

表1 浙江省常年農(nóng)作物受災(zāi)和絕收面積的情況

1.1.2 救災(zāi)貯備種子的作物品種結(jié)構(gòu)需求

常年農(nóng)作物結(jié)構(gòu)情況。分析浙江省農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料可以看出，2009-2013年糧食作物播種面積在125.16～129.00萬 hm2，其中水稻83萬 hm2，占農(nóng)作物播種總面積的34.6%～38.0%;旱糧42萬hm2，蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物115萬hm2，合計占62.0% ～65.4%(表2)，表明農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定。

災(zāi)害發(fā)生的類型及時期。浙江省自然災(zāi)害頻發(fā)，常年發(fā)生的災(zāi)害有干旱、洪澇、臺風(fēng)、低溫冷凍、泥石流等，并且以旱災(zāi)和臺風(fēng)澇災(zāi)為主。據(jù)《浙江省農(nóng)業(yè)志》提供的1949-1993年相關(guān)數(shù)據(jù)分析浙江省自然災(zāi)害發(fā)生規(guī)律，自然災(zāi)害主要集中在5-11月，其中臺風(fēng)以7-9月較為集中，登陸浙江臺風(fēng)占總數(shù)的95.0%，其他影響浙江臺風(fēng)占79.7%;旱災(zāi)主要發(fā)生在7-10月，占總數(shù)的90.7%;洪澇水災(zāi)由梅雨、臺風(fēng)雨和雷暴雨引起的占84.9%;發(fā)生在5-7月的自然災(zāi)害，臺風(fēng)占45.8%，旱災(zāi)占30.3%，洪澇水災(zāi)占46.1%。分析2000年以來浙江省農(nóng)業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，由旱災(zāi)、洪澇災(zāi)、臺風(fēng)災(zāi)造成的受災(zāi)面積比例都有可能達(dá)80%左右，中位平均分別占9.5%，16.4%和46.3%(圖1)。

表2 浙江省常年農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)的情況

圖1 2000-2012年浙江省旱災(zāi)、洪澇災(zāi)、臺風(fēng)災(zāi)造成的受災(zāi)面積比例變化

合理確定救災(zāi)種子貯備作物結(jié)構(gòu)。從浙江省現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植作物看，水稻包括早稻、單季稻和連作晚稻，旱糧主要有玉米、大豆、蕎麥等作物，蔬菜主要有葉菜、蘿卜、蠶豌豆等作物，目前其他作物尚不適宜救災(zāi)。近年來，各地通過試驗篩選出一批生育期較短、耐遲播性好的適用于救災(zāi)的水稻品種，但播種期最遲不宜超過7月底。由于水稻播種期的限制，水稻貯備種子能發(fā)揮救災(zāi)作用的集中在5-7月，為穩(wěn)定水稻生產(chǎn)發(fā)展，5-7月的救災(zāi)應(yīng)當(dāng)“宜稻即稻”。從生產(chǎn)實踐和推進(jìn)旱糧發(fā)展的角度看，在種植作物結(jié)構(gòu)中水稻和蔬菜以外相應(yīng)的救災(zāi)面積適宜貯備旱糧作物種子。按種植作物結(jié)構(gòu)確定的水稻貯備用種比例與5-7月受災(zāi)面積的比例相一致。

綜合分析，救災(zāi)種子貯備的作物結(jié)構(gòu)，水稻按其在種植結(jié)構(gòu)中近5年偏高的占比，蔬菜按其偏低的占比，旱糧按余下的占比相應(yīng)確定，即水稻、旱糧、蔬菜按40%，35%和25%的比例貯備。在24萬hm2救災(zāi)總面積中，水稻、旱糧、蔬菜分別按9.6萬，8.4萬和6.0萬hm2的補播所需用種量貯備種子。

1.2 因市場供種缺口引致的需求

1.2.1 市場供種缺口的形成

形成市場供種缺口主要有以下4個方面:一是種子作為商品，與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)其他商品一樣，市場的供需波動和可能的供不應(yīng)求是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的正常現(xiàn)象和必然過程;二是種子作為特殊商品，其生產(chǎn)階段與供應(yīng)階段的時序特點，決定了種子的供應(yīng)缺口不能通過“加班加點生產(chǎn)”來滿足，特別是水稻等主要農(nóng)作物，由于品種適宜種植區(qū)域的限制，還不能調(diào)劑其他地方的種子來供應(yīng);三是農(nóng)作物種子生產(chǎn)對氣候因素的依賴性強，年度間種子產(chǎn)量的豐歉變幅較大;四是農(nóng)民對優(yōu)勢新品種的專一性需求也會形成市場結(jié)構(gòu)性缺種。

1.2.2 市場風(fēng)險貯備作物、品種和規(guī)模的確定

從近5年浙江省種子市場發(fā)展、品種適應(yīng)性限制、農(nóng)民需求變化等方面看，發(fā)生市場供種缺口風(fēng)險的主要作物是水稻，其種子的保障供應(yīng)涉及糧食生產(chǎn)安全。由于是市場原因?qū)е碌姆N子供應(yīng)短缺，在種植季節(jié)上還處于當(dāng)季，所以水稻貯備品種應(yīng)以當(dāng)季種植的主導(dǎo)品種為主。分析浙江省種子管理總站近5年的種子供需統(tǒng)計資料，申請市場補缺的種子數(shù)量平均為市場供種量的10.1%(表3)，不同水稻類型的需求比例差異較大，考慮實際上存在不能滿足補缺申請的情況，以及適應(yīng)穩(wěn)定早稻生產(chǎn)和促進(jìn)單季稻發(fā)展的糧食生產(chǎn)政策的需要，依據(jù)當(dāng)前水稻種植結(jié)構(gòu)，按30%，10%，3%和5%的市場供種量分別貯備常規(guī)早稻、雜交早稻、常規(guī)晚稻、雜交晚稻種子，按目前的水稻種子商品率，確定貯備總量為126萬kg，其中常規(guī)早稻90萬kg、雜交早稻1萬kg、常規(guī)晚稻20萬kg、雜交晚稻15萬kg。

表3 浙江省近年水稻種子市場申請貯備補缺的情況

2 種子貯備制度探討

2.1 以保障為目標(biāo)調(diào)整地方各級貯備比例

《浙江省實施＜中華人民共和國種子法＞辦法》規(guī)定:“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立種子貯備制度”，全省種子貯備任務(wù)須由省、市、縣三級共同承擔(dān)。根據(jù)“誰用種，誰負(fù)責(zé)”的財政制度，種子貯備應(yīng)當(dāng)以縣級為主。但相對全省的災(zāi)害發(fā)生規(guī)律，各市、各縣由于其區(qū)域較小，災(zāi)害發(fā)生的變異相對會比較大，如臺風(fēng)災(zāi)在一個縣發(fā)生的概率就要比在全省發(fā)生的概率要小，對應(yīng)的貯備種子的動用概率也就要小。為發(fā)揮財政資金績效最大化，對在較大區(qū)域能夠適宜救災(zāi)的作物品種，需要統(tǒng)一貯備一定數(shù)量的種子。目前浙江省救災(zāi)種子按省、市、縣以2∶2∶6的比例分級貯備，即省級按4.8萬hm2的用種需求貯備種子，市級和縣級分別按本區(qū)域農(nóng)作物10%播種面積的20%和60%的用種需求貯備種子。

省級風(fēng)險貯備種子以貯備全省性水稻主導(dǎo)品種為主，以最大限度地發(fā)揮效用;市、縣級風(fēng)險貯備種子以貯備當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)作物種子為主，對于水稻生產(chǎn)大縣根據(jù)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)實際，可以適當(dāng)貯備區(qū)域性水稻主導(dǎo)品種。

2.2 以需求為導(dǎo)向確定貯備作物結(jié)構(gòu)

由于各市、各縣的主要災(zāi)害類型、發(fā)生概率和災(zāi)害程度有各自的特點，農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也各有特色，需要的救災(zāi)季節(jié)和補播面積與全省平均水平會不盡一致，具體的貯備作物和品種結(jié)構(gòu)應(yīng)針對本區(qū)域的實際情況綜合分析后確定。如余姚的榨菜、溫嶺的西瓜可以根據(jù)其常年播種面積按適當(dāng)高于全省平均貯備水平 (10%)的用種量確定。

2.3 運用市場機(jī)制合理確定貯備費用

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，貯備種子的承貯單位應(yīng)當(dāng)通過招投標(biāo)等公開競爭方式確定，承貯單位應(yīng)當(dāng)是具有種子經(jīng)營資質(zhì)的種業(yè)企業(yè)。

在貯備種子招投標(biāo)過程中，要明確政府采購的不僅是貯備種子這一貨物，還包括對這一貨物有明確周期的保質(zhì)保量的儲存保管及需要動用時迅速的供種服務(wù)，甚至還包括為確保貯備種子質(zhì)量而組織的種子生產(chǎn)、加工精選、質(zhì)量檢測等。

浙江省有關(guān)規(guī)定明確貯備種子所產(chǎn)生的收貯費用及轉(zhuǎn)商、報廢或者削價等虧損補貼，由財政部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門核定，并列入同級財政預(yù)算。這樣的費用核定方法實際上界定其采購的只是這批貯備種子在約定儲存周期內(nèi)的使用權(quán)和相應(yīng)服務(wù)，中標(biāo)標(biāo)的金額是全貯備期的收貯費用與虧損補貼，由于貯備種子動用數(shù)量的不確定性，與承貯單位的最終結(jié)算還要扣減已動用貯備種子對應(yīng)的收貯費用，貯備期滿而未動用的其余種子的使用權(quán)自然回歸承貯單位，并應(yīng)由承貯企業(yè)自主處置。經(jīng)批準(zhǔn)動用的貯備種子應(yīng)允許按同期同類種子市場價格供應(yīng)或略低于市場價供應(yīng)。特別情況下需要免費為災(zāi)區(qū)提供種子的，政府應(yīng)當(dāng)給予承貯企業(yè)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補償。

［1］ 《浙江省農(nóng)業(yè)志》編纂委員會.浙江省農(nóng)業(yè)志 ［M］.北京:中華書局，2004:253-275.

［2］ 鄭大瑋，李茂松，霍法國.農(nóng)業(yè)災(zāi)害與減災(zāi)對策［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2013.

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