淺議我國土地征用補(bǔ)償制度的缺陷與完善

劉 斌

(煙臺市國土資源局，山東 煙臺 264003)

一、引言

隨著社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，土地征用作為新增建設(shè)用地的主要來源方式，土地征用補(bǔ)償問題逐漸上升為國土資源管理部門的重要工作內(nèi)容和關(guān)注的重要課題。土地征用補(bǔ)償?shù)膶嵸|(zhì)是國家給原土地權(quán)利人因征用其土地所造成的損失按照相關(guān)規(guī)定給予一定補(bǔ)償。雖然國家在土地征用補(bǔ)償方面給以了極大的重視，但在實際操作過程中仍存在著一些問題。為了能夠更好地保護(hù)公民的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)好社會發(fā)展和公民利益間的關(guān)系，必須要建立健全符合我國國情的土地征用補(bǔ)償制度。

二、我國土地征用補(bǔ)償制度存在的缺陷

(一)征地行為缺乏規(guī)范性，立法有待進(jìn)一步完善

長期以來，我國在土地征用補(bǔ)償制度制定方面形成了重征用輕補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，雖然我國在土地征用補(bǔ)償制度方面建立的比較早，但至今土地征用補(bǔ)償制度仍無憲法依據(jù)。就我國的土地征用補(bǔ)償制度來看，各種制度的規(guī)定分散在“單行的各個法律中”并且土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)針對不同地區(qū)差異性較大?，F(xiàn)行的立法使得政府在征地過程中因無法可依，造成政府行為失控或公民權(quán)力受損等問題發(fā)生。

(二)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以達(dá)到補(bǔ)償目的

補(bǔ)償費用的多少直接關(guān)系到被征地公民的利益?！锻恋毓芾矸ā返?7條中規(guī)定:國家依法征用集體土地，按照被征用土地征用的原有用途給予補(bǔ)償，包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費。征用耕地的補(bǔ)償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍。如果按照最高補(bǔ)償30倍來計算，每畝地平均年產(chǎn)值2000元，補(bǔ)償費也才只有6萬元?！皩τ诒徽鞯剞r(nóng)民來說，依據(jù)上述規(guī)定獲得的征地補(bǔ)償費僅僅相當(dāng)于公務(wù)員一兩年的工資收入，如果按照當(dāng)?shù)氐奈飪r水平，僅僅能夠維持兩年多的基本生活”［2］?；谡鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，使得被征地公民的生活水平直接受到影響，難以保證在很短的時間內(nèi)恢復(fù)原來的生活狀況。特別是對于基本是依靠土地生存的農(nóng)民而言，通過低廉的土地征用補(bǔ)償費用買斷他們賴以生存的土地，使得他們喪失了生存的基礎(chǔ)。農(nóng)民拿到同原來土地生產(chǎn)收入不成正比的補(bǔ)償費用后，如果政府沒有對農(nóng)民進(jìn)行妥善安置，一旦將這些土地征用補(bǔ)償費用支配完，農(nóng)民為了生存往往會鋌而走險，做出一些對社會危害性極大的行為。

(三)土地征用補(bǔ)償費用分配不合理

土地征用收益為土地所有權(quán)、使用權(quán)收益及土地征用后的補(bǔ)償費。因我國農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民擁有土地使用權(quán)，故土地征用補(bǔ)償費用應(yīng)該是合理分配給集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。然而，就當(dāng)前的土地征用補(bǔ)償分配現(xiàn)狀來看，部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與土地補(bǔ)償費用分配當(dāng)中，使得作為集體土地使用者和經(jīng)營者的農(nóng)民收益直接受損。

三、完善我國土地征用補(bǔ)償制度的思路

(一)完善土地征用補(bǔ)償立法，規(guī)范土地征用行為

我國土地征用補(bǔ)償問題之所以難處理，其主要原因是我國在土地征用補(bǔ)償方面的立法比較滯后，難以有效通過相關(guān)法律手段來解決問題。所以，我國應(yīng)盡快建立健全符合我國國情的土地征用補(bǔ)償制度。具體來講，應(yīng)在憲法的相關(guān)規(guī)定下，科學(xué)合理制定系統(tǒng)完善的土地征用補(bǔ)償法。這樣可以將原來分散的補(bǔ)償規(guī)定匯集在一起，利于各條文間的銜接和立法精神協(xié)調(diào)，進(jìn)而使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確化，補(bǔ)償形式合理化。針對當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)土地征用補(bǔ)償政府說了算的問題，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范土地征用補(bǔ)償行為，確保被征地農(nóng)民利益不受損害?？梢酝ㄟ^建立土地價格評估制度和征地補(bǔ)償方案聽證、審批制度，征地補(bǔ)償民主決策制度，征地補(bǔ)償爭議司法救濟(jì)制度等程序制度來避免該類問題的發(fā)生。

(二)合理分配土地征用補(bǔ)償費用

針對土地征用補(bǔ)償費用分配不合理，農(nóng)民被征地后的收益無法得到保證問題，我國應(yīng)進(jìn)一步明確“誰征地，誰出錢”原則和“誰所有，誰受益”原則，確保征地補(bǔ)償所得費用農(nóng)民能拿到手中，保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。避免因農(nóng)民合法權(quán)益受損，土地被征用后無穩(wěn)定的生活收入來源，做出危及社會穩(wěn)定和諧的行為。

(三)改革土地征用補(bǔ)償方式，建立健全失地農(nóng)民社會保障體系

當(dāng)前，我國在土地征用補(bǔ)償方面，采用的是一次性貨幣補(bǔ)償方式。實踐表明，這種補(bǔ)償方式存在很大的弊端。為此，我國應(yīng)加大對土地征用補(bǔ)償改革的力度，在補(bǔ)償方式確定過程中不僅要考慮農(nóng)民近期利益，而且也要考慮農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。改單一的貨幣補(bǔ)償方式為多樣化的補(bǔ)償方式，比如可以采取實物補(bǔ)償方式。此外，為了能夠確保被征地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，更好地實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展，應(yīng)建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等社會保障制度，將失地農(nóng)民納入社會保障制度范圍，保證失地農(nóng)民能享受與城市居民同樣的社會保障權(quán)利。

［1］湯曉珂.淺析土地征用補(bǔ)償法律制度 ［J］.中國土地，2004，(1):55.

［2］戴雙興.我國土地征用制度的改革與農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)［J］.內(nèi)蒙古社會科學(xué) (漢文版)，2004，(3):98.

［3］金群，洪艷華.完善當(dāng)前我國農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度的思考［J］.南方國土資源，2004，(6):29