我國城鎮(zhèn)化過程中土地出讓金使用現(xiàn)狀及建議

劉玉娟 曹方舟

【摘要】改革開放以來，我國經(jīng)濟進入高速發(fā)展時期，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐漸成為制約我國發(fā)展的瓶頸，隨著城鎮(zhèn)化的進行，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金和土地，財政支出漸漸由土地出讓收入作為資金來源。本文通過定量分析全國土地出讓金整體水平、定性分析管理土地出讓金的意義，提出相應(yīng)對策建議。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 ?土地出讓金 ?政府性基金 ?建議

一、導(dǎo)論

土地是經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的資源，合理安排土地事關(guān)我國經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，我國的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)過了由劃撥向有償轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)變，目的是適應(yīng)社會發(fā)展，提高土地的使用效率，通過市場來妥善措配土地資源，由于我國特有的土地產(chǎn)權(quán)制度，受讓方只擁有土地一定年限的使用權(quán)，這使得土地成為政府手中掌握的最大規(guī)模的國有資產(chǎn)。客觀上，我國經(jīng)濟在改革開放后呈現(xiàn)加速態(tài)勢，城鎮(zhèn)化以及伴隨的工業(yè)化是大勢所趨，人口總數(shù)在增加，且向城市集中。

根據(jù)中國統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2000年我國城鎮(zhèn)人口數(shù)僅為45 906萬人，到2012年底城鎮(zhèn)人口數(shù)達到了71182萬人，使土地需求不斷增加，原國有廠房、城市中的平房乃至于城市擴建過程中毗鄰城市的耕地，均被開發(fā)，隨土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生大量的土地出讓金。以最近十年為例，根據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)，全國土地出讓總收入由2004年的6412.18億元，增長到2013年的4.1萬億元，即自2004年至2013年的十年間，土地出讓金規(guī)模增加了539.4%，剔除十年間平均5%左右的通貨膨脹率①，即十年復(fù)合增長率162.89%后，其實際增長量仍然驚人。

二、研究現(xiàn)狀

（一）全國土地出讓收入情況

據(jù)我國財政部2010年公布的《全國土地出讓收支基本情況》，2009年全國土地出讓收入為14239.7億元，比上年增長43.2%。分地區(qū)看，全國土地出讓收入約三分之二來自沿海省份。

表1 2009年至2013年全國土地供應(yīng)情況②

由表1可以看出，我國土地供應(yīng)的數(shù)量在2009年至2012年緩慢增長，在2013年顯著減少。說明我國對土地出讓的管理更加嚴格，并規(guī)范土地出讓。

2009年，從土地出讓收入中計提的國有土地收益基金收入440.63億元;計提的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入143億元;市縣人民政府繳納的新增建設(shè)用地土地有償使用費923.11億元（其中，上繳中央財政274.94億元，上繳省級財政648.17億元）;國有土地使用權(quán)出讓金收入12732.96億元。

（二）全國土地出讓支出情況

2009年，全國土地出讓支出總額為12327.1億元。全國土地出讓收支結(jié)余1912.6億元，按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。全國土地出讓支出結(jié)構(gòu)如下（參見圖1、表1）。

根據(jù)以下數(shù)據(jù)，全國征地和拆遷補償支出占土地出讓金支出總額比例較高，說明被征地城鄉(xiāng)居民平均得到了比較高的補償。而農(nóng)地開發(fā)支出占比0.87%、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)支出占比3.51%，說明農(nóng)業(yè)用地占土地總量較高，從而在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投入也較高。

圖1 2009年我國土地出讓情況

表2 我國土地出讓金使用項目

三、土地出讓金現(xiàn)存的問題

土地出讓與城鎮(zhèn)化相伴，這一過程中地方政府需要大筆資金用于公共設(shè)施建設(shè)，根據(jù)有關(guān)新聞報道，北京2013年在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面支出1785.7億元，其資金主要投向交通運輸和公共服務(wù)業(yè);上海城市在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面則支出1043.31億元;經(jīng)濟總量位居全國第四的深圳，城市建設(shè)已經(jīng)相對成熟，新建投資較少，2013年城市更新改造投資僅358.34億元。

當下政府承擔(dān)巨額債務(wù)就是源于地方融資平臺為地方建設(shè)投資，而現(xiàn)實情況中地方債務(wù)的清償也依賴于土地出讓收入，合理分配土地出讓金涉及以下問題：

（一）財政安全問題

由于土地出讓金是有限的，而且受中央政策調(diào)控的房地產(chǎn)市場、外資影響，使得地方政府相關(guān)部門難以形成有效預(yù)期，如何安排如此巨額的、且非常態(tài)化的巨額收入，有一定風(fēng)險，這種風(fēng)險在房價持續(xù)上漲階段還不會暴露出來，但一旦上升速度放緩就會爆發(fā)，很難應(yīng)對。

（二）影響地方經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展

土地出讓金妥善安排涉及地方經(jīng)濟穩(wěn)定和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展。 土地流轉(zhuǎn)確實加快了城鎮(zhèn)化的速度，適應(yīng)了中國的居住用地和工業(yè)用地的需求，促進了方經(jīng)濟發(fā)展。但是，這是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的一部分，或者說是第一步，隨之而來的是被征地農(nóng)民必須改變生存環(huán)境與生存方式，有些地區(qū)“造城”過快，配套工作不到位就會產(chǎn)生問題。

對于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在工業(yè)化和城市化進程早期，建筑業(yè)相關(guān)的行業(yè)會高速發(fā)展，以適應(yīng)持續(xù)增長的需求。這一階段地方政府將土地出讓收入短期內(nèi)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以形成良性循環(huán)，這既可以解決失地勞動人口的就業(yè)問題，還可以增加國民收入。但這一過程將要完成，即基礎(chǔ)設(shè)施基本建成，需求逐漸減少時，就必須面對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革的問題——產(chǎn)能過剩。

四、對策建議

（一）政府加強管理

土地出讓金?？顚Ｓ?，避免代際分配不公平是目前研究學(xué)者的共識。為了實現(xiàn)這一目標，設(shè)立相關(guān)基金并由國庫進行系統(tǒng)收支管理，是現(xiàn)階段比較有效的辦法，地方政府如果能夠?qū)⑼恋爻鲎屖杖牒椭С鲆材軌蚣毣皆撜曰痦椖康氖罩Ч芾硭?，通過房地產(chǎn)獲得收入再投入到城市建設(shè)中去，做到?？顚Ｓ?，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源問題，那么土地出讓收支將會極大促進地方經(jīng)濟發(fā)展，同時減少現(xiàn)階段由于管理不到位而造成的各種尋租腐敗的案例。

（二）用途合理規(guī)劃

1.核銷政府負債，抵補財政收入不足。根據(jù)國家稅務(wù)總局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，2010年全國稅收收入達7.7萬億元，而根據(jù)國家財政部公布的2010年全國財政決算數(shù)據(jù)，2010年土地出讓金達30 108.93億元，超過總稅收的三分之一。土地出讓收入在現(xiàn)階段是地方政府財政支出重要的資金來源，發(fā)展的問題要靠發(fā)展來解決，根據(jù)目前實行的分稅制，地方政府用財政收入進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源不足，工業(yè)化和城市化是大勢所趨，地方政府絞盡腦汁籌集資金，吸引投資，大部分都會從土地出讓上來解決，通過出讓土地使用權(quán)來籌集資金是各個地方政府主要的工作重心。

2.由城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出向服務(wù)業(yè)支出轉(zhuǎn)化。城鎮(zhèn)化需要政府政策與資金的雙支持。在城鎮(zhèn)化過程中，除土地的城鎮(zhèn)化之外，還要完成人的城鎮(zhèn)化，政府需要引導(dǎo)剛剛完成身份轉(zhuǎn)換的農(nóng)民適應(yīng)市民的生活，同時使他們有一定的生存技能，農(nóng)民工進城的確需要居者有其屋，但是軟環(huán)境也要有相應(yīng)配套，比如城市的再教育體系，需要有更多的優(yōu)惠的政策進行扶持，來潤滑這個過程，成人教育及繼續(xù)教育可以幫助新的城鎮(zhèn)人口適應(yīng)城鎮(zhèn)化過程，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，至2011年為止，第三產(chǎn)業(yè)法人單位數(shù)所占比重達到67.9%，而第三產(chǎn)業(yè)將就業(yè)人數(shù)所占比重達到35.7%，隨著我國城市化進程的加快，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，土地出讓金支出結(jié)構(gòu)勢必要從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主導(dǎo)，向服務(wù)業(yè)發(fā)展主導(dǎo)轉(zhuǎn)移，因而部分經(jīng)濟較為發(fā)達，城市建設(shè)較為完善的地區(qū)，應(yīng)增加教育投入等提高人口素質(zhì)、培訓(xùn)職業(yè)技能的支出，以促進服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化進程。

3.建立長效機制。伴隨城鎮(zhèn)化的過程，城市擴張過程中涉及到的既有土地城鎮(zhèn)化的問題還有“人的城鎮(zhèn)化”的問題，我國城鎮(zhèn)化的過程是相當復(fù)雜的，作為村集體整體中的農(nóng)民，市民化較為便宜，因為在我國農(nóng)村有村民委員會，因此城中村和居村的村民市民化，可以有比較系統(tǒng)、完善的組織，但是城市郊區(qū)和農(nóng)民工的市民化就比較松散，即往往不能夠以一個整體的形式向城市過渡，在組織上就會存在一定程度的缺失，從個體角度講缺少歸屬感，從社會和政府角度講，對這部分的人口缺少相應(yīng)的關(guān)注和幫扶手段，他們較為分散，由于我國是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制，農(nóng)村與城市之間有較大環(huán)境差異，使得分散入城農(nóng)民工能夠更快適應(yīng)城市的生活，可以從土地出讓金中列支一部分專門用于相關(guān)支出，包括相關(guān)人員的工資，這些人員既可以是接收城市單獨設(shè)立相關(guān)部門進行統(tǒng)一管理，也可以是農(nóng)民工本來的村落派出相關(guān)人員進行聯(lián)系與關(guān)注，目前這一職能主要是通過親戚關(guān)系來完成的，這限制了城鎮(zhèn)化的速度，這并不是一筆多么大的收入，但是對于“失地農(nóng)民”或是打工者卻是相當必要的措施。

注釋

{1}數(shù)據(jù)：根據(jù)CPI3%左右，以及較之略高的PPI、固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)粗略估算。

②數(shù)據(jù)來源：Wind數(shù)據(jù)庫。

參考文獻

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作者簡介：劉玉娟，山東安丘人，河北金融學(xué)院金融系教師;曹方舟，河北石家莊人，河北金融學(xué)院10級投資學(xué)本科班。