貴州黔南州縣域貧困問題與扶貧開發(fā)對(duì)策研究

(貴州大學(xué)管理學(xué)院 貴州貴陽(yáng) 550025)

貴州黔南州縣域貧困問題與扶貧開發(fā)對(duì)策研究

李福奪

(貴州大學(xué)管理學(xué)院 貴州貴陽(yáng) 550025)

縣域貧困問題一直是困擾各地尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的重要問題，反貧困研究也一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。文章從貴州黔南州縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，從現(xiàn)實(shí)和理論上分析了該地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)貧困的原因，指出了其在縣域扶貧開發(fā)中存在的問題，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)該地區(qū)的扶貧開發(fā)工作提出了相應(yīng)的政策建議。

黔南州；縣域經(jīng)濟(jì)；貧困問題；扶貧開發(fā)

縣域經(jīng)濟(jì)是以縣級(jí)行政單位為地理空間，以縣級(jí)政權(quán)為調(diào)控主體，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，優(yōu)化配置資源，具有地域特色和功能完備的區(qū)域經(jīng)濟(jì)[1]?？h域經(jīng)濟(jì)是宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)的橋梁，是城市經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的紐帶，是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分?？h域經(jīng)濟(jì)在增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收和就業(yè)、實(shí)現(xiàn)財(cái)政長(zhǎng)效增長(zhǎng)等方面具有不可替代的重要作用[2]。自十六大中央提出“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展戰(zhàn)略以來，黔南州縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了快車道，以2013年為例，這一年該地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)比重提高16%，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕發(fā)揮了重要作用，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。因此，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)黔南州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。

一、黔南州縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀

(一)縣域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展進(jìn)步

改革開放以來，特別是十六大中央提出“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展戰(zhàn)略以來，黔南州的縣域經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展，這些發(fā)展進(jìn)步表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)。黔南全州共用12個(gè)縣(市)，縣域總面積達(dá)26197平方公里(見圖1)。根據(jù)黔南州統(tǒng)計(jì)資料，2013年全州縣域地區(qū)生產(chǎn)總值642億元，相比上年增長(zhǎng)16%，其中突破50億元的縣(市)有6個(gè)(見表1)；縣級(jí)財(cái)力進(jìn)一步增強(qiáng)，縣域地方財(cái)政一般預(yù)算收入32億元，其中突破4億元的縣(市)有2個(gè)；縣域社會(huì)消費(fèi)品零售額達(dá)138億元，增長(zhǎng)15.8%。由以上數(shù)據(jù)可以看出，黔南州縣域綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)。

圖1 黔南州行政區(qū)劃圖

表1 2013年黔南州各縣生產(chǎn)總值及增速

2.基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。根據(jù)黔南州統(tǒng)計(jì)年鑒，自改革開放以來，黔南地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施累計(jì)完成投資達(dá)517億元。鐵路方面，黔桂鐵路、湘黔鐵路和正在規(guī)劃建設(shè)的貴廣高鐵、滬昆快鐵、貴南高鐵貫穿全境，四通八達(dá)；公路方面，貴新、貴廣、惠興、惠百、馬甕、貴甕等高速公路交叉成網(wǎng)，2013年通車總里程達(dá)34279公里，路網(wǎng)密度60.9公里/百平方公里，縣縣通高速的格局正在形成；水利設(shè)施方面，正在建設(shè)的羅甸紅水河港區(qū)和甕安江界河港區(qū)，將為黔南發(fā)展插上騰飛的翅膀，實(shí)現(xiàn)黔南通江達(dá)海的夙愿。到2003年為止，黔南州所有縣(市)通訊、網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，信息化不斷完善，信息技術(shù)應(yīng)用開始被廣泛推廣。自國(guó)家實(shí)施“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略以來，黔南地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了不斷的完善。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，是指由于技術(shù)進(jìn)步和比較優(yōu)勢(shì)的變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從低級(jí)形態(tài)向高級(jí)形態(tài)轉(zhuǎn)變的過程[3]。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，黔南地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷得到優(yōu)化和升級(jí)，表現(xiàn)為二、三產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重穩(wěn)步上升。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，2013年黔南縣域地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比重為25.05%，比上年降低2.5個(gè)百分點(diǎn)，而二、三產(chǎn)業(yè)所占比重分別為44.62%和30.13%，較上年分別上升3.22個(gè)百分點(diǎn)和4.8個(gè)百分點(diǎn)。第一產(chǎn)業(yè)比重下降，第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)正快速成為該地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原動(dòng)力。這表明，黔南州縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在不斷得到優(yōu)化。

(二)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后的縣域貧困問題

改革開放以來，盡管黔南州縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是我們?nèi)砸吹皆摰貐^(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下長(zhǎng)期的縣域貧困問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黔南州2013年常住人口為323萬，其中貧困人口就有88萬，貧困發(fā)生率為27.24%(貧困人口縣域分布見表2)；貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)88個(gè)，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生率37.77%，比全省平均值高出2.67個(gè)百分點(diǎn)；全州12個(gè)縣(市)均有貧困人口，其中還有6個(gè)縣被列入國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣[4](見圖2)。 2013年，貴州省以地區(qū)生產(chǎn)總值5701.84億元在全國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū))中排26位，以人均GDP16413元居第31位；而黔南州以地區(qū)生產(chǎn)總值443.59億元在貴州省九個(gè)地級(jí)行政單位中位居第五位，以人均GDP13765元在貴州省排第四位，比全省平均水平還低2648元。相比之下，2013年?yáng)|部發(fā)達(dá)地區(qū)人均GDP已超過8萬元，而黔南人均GDP還未突破2萬元大關(guān)，表明該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是相當(dāng)落后的。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的其他方面，如交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋情況、開放教育與教育現(xiàn)代化建設(shè)、社區(qū)建設(shè)等更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國(guó)中、東部地區(qū)[5]?？梢?，黔南州縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下的縣域貧困問題依然十分突出，這種情況下，就有必要對(duì)該地區(qū)縣域貧困的原因及扶貧開發(fā)的對(duì)策做進(jìn)一步深入的研究。

表2 2013年黔南州人口及貧困人口分布

圖2 貴州省及黔南州國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣(用圖中圓圈代表)

二、黔南州縣域貧困的根源分析

貧困是一個(gè)地區(qū)自然、社會(huì)、歷史和現(xiàn)實(shí)諸多因素長(zhǎng)期綜合作用的結(jié)果，這些因素可劃分為客觀性致貧因素和主觀性致貧因素[6]。下面就從這兩方面對(duì)黔南州縣域貧困的原因進(jìn)行詳細(xì)分析。

(一)黔南州縣域貧困的客觀性致貧因素

客觀性致貧因素是指導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)貧困的外部環(huán)境條件，如自然環(huán)境條件惡劣、生產(chǎn)力水平低、地理位置偏僻、交通閉塞、資源短缺、技術(shù)落后、國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策有局限等[7]。根據(jù)黔南州的實(shí)際情況，認(rèn)為導(dǎo)致該地區(qū)陷于貧困的客觀性致貧因素有以下幾個(gè)方面：

圖3 黔南州地理位置

1.地理位置偏僻，交通信息建設(shè)滯后。我國(guó)大部分貧困地區(qū)遠(yuǎn)離大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而且地形復(fù)雜，交通條件差，信息不暢通，黔南州也不例外。黔南州位于貴州省中南部，鄰接廣西壯族自治區(qū)，全州土地以山地、丘陵和高原為主，地理位置偏僻，屬于我國(guó)經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)的西南偏遠(yuǎn)地區(qū)(黔南州地理位置見圖3)。盡管自西部大開發(fā)以來，黔南州縣域地區(qū)交通信息建設(shè)已經(jīng)取得很大成效，但與我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然十分落后。2012年，黔南州縣域地區(qū)公路通車?yán)锍?5559.63公里，其中等級(jí)公里9239.98公里，等級(jí)公里所占比重59.38%，遠(yuǎn)低于我國(guó)等級(jí)公路84.1%的國(guó)家水平；高速公路426.23公里，高速公路僅占全部公路里程的2.7%，這一比重也大大低于發(fā)達(dá)地區(qū)水平[8]。黔南州縣域地區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋率為46.2%，在12個(gè)縣級(jí)行政單位中，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率最高的都勻市也僅為56.6%，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率最低的平塘縣，更是僅僅為34.5%，無論從黔南總體網(wǎng)絡(luò)覆蓋率，還是從各縣的網(wǎng)絡(luò)覆蓋率來說，都遠(yuǎn)低于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，甚至低于全國(guó)的平均水平。

2.工業(yè)落后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。由于自然條件和歷史因素的影響，黔南州各縣曾長(zhǎng)期處于自給自足的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，工業(yè)落后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱。雖然改革開放后該地區(qū)經(jīng)濟(jì)取得了很大的發(fā)展，但總體來說，經(jīng)濟(jì)規(guī)模依舊弱小。2013年，黔南州工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)33.05%，達(dá)到178.90億元，這已是該地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)連續(xù)持續(xù)了十余年的增長(zhǎng)。盡管這樣，這一數(shù)字還遠(yuǎn)低于我國(guó)中、東部地區(qū)的平均水平。黔南州各縣農(nóng)產(chǎn)品及工業(yè)原料至今仍多以初級(jí)形式外銷，欠缺深加工、精加工；工業(yè)企業(yè)存在資金短缺、技術(shù)落后、生產(chǎn)規(guī)模小、效益差的問題。長(zhǎng)期以來，工業(yè)發(fā)展的落后及薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，嚴(yán)重制約了黔南州縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.耕地面積狹小，土地生產(chǎn)力水平低。貴州是中國(guó)乃至世界亞熱帶喀斯特地區(qū)分布面積最大、發(fā)育最強(qiáng)烈的高原山區(qū)，喀斯特面積達(dá)13萬平方公里，占全省土地面積的73.8%[9]。黔南州處于貴州中南部地區(qū)，地處云貴高原東南部向廣西丘陵過度的斜坡地帶，是貴州省喀斯特森林地貌保存最完整的地區(qū)。黔南州全州土地總面積26197平方公里，以山地、丘陵為主，山地面積占72.53%，丘陵面積占21.3%，平壩面積占6.17%。土地中，耕地占21.93%，其中水田108725公頃，旱地79794公頃，全州人均耕地面積僅有0.16公頃。近年來，由于氣候變化和人為因素影響，黔南州石漠化發(fā)展迅速，導(dǎo)致農(nóng)戶本來就不多的可耕地面積更是大幅減少，更為甚者，由此造成的該地區(qū)水土保持能力的下降，直接影響了農(nóng)戶的生產(chǎn)能力和土地的生產(chǎn)力水平。表3為黔南州各縣域耕地面積統(tǒng)計(jì)表。

表3 黔南州各縣耕地面積統(tǒng)計(jì)

4.貧困區(qū)域集中連片，脫貧難度大。黔南州12個(gè)縣(市)都有扶貧開發(fā)任務(wù)，貧困人口均集中在深山區(qū)、石山區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)，致貧原因錯(cuò)綜復(fù)雜，脫貧難度很大。而且，黔南州12個(gè)縣(市)中還有6個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，這6個(gè)縣都是民族發(fā)展問題比較突出的地區(qū)，也是黔南州貧困發(fā)生率最高的地區(qū)。這幾個(gè)縣的貧困人口占到全州貧困總?cè)丝诘?0%，因此黔南州被列為貴州省首批集中連片特殊貧困區(qū)域，由此帶來的扶貧難度之大也是可想而知的。

(二)黔南州縣域貧困的主觀性致貧因素

主觀性致貧因素主要是指導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)貧困的人的內(nèi)部條件，包括人口勞動(dòng)力素質(zhì)低、干部思想意識(shí)落后等內(nèi)在因素[10]。近年來由于主觀性致貧因素的影響，黔南州縣域扶貧難度越來越大。導(dǎo)致黔南州縣域貧困的主觀性致貧因素可以從以下幾個(gè)方面來論述。

1.思想文化落后，人口素質(zhì)低。由于黔南州各縣地理位置偏僻、經(jīng)濟(jì)落后，文化教育長(zhǎng)期處于停滯落后的狀態(tài)，致使人口素質(zhì)難以提高。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，2013年全州各縣域常住人口中，具有大專及以上文化程度的人口約有14萬人，具有高中文化程度的人口約有22萬人，具有初中及以下文化程度的人口約200萬人，可見黔南州人口受教育程度普遍很低。相比之下，該地區(qū)文盲率卻高達(dá)17.21%，更是比全國(guó)6.18%的平均水平高出足足11.03個(gè)百分點(diǎn)。由于縣域貧困與人口勞動(dòng)力文化素質(zhì)正相關(guān)，因此，如果不加快文化教育發(fā)展，努力提高人口素質(zhì)，黔南州發(fā)展前景令人擔(dān)憂。

由于社會(huì)生產(chǎn)力水平和人口素質(zhì)低，黔南州很多農(nóng)民仍在堅(jiān)守傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)方式和生活方式，廣種薄收、粗放經(jīng)營(yíng)、靠天吃飯。一些貧困農(nóng)民的生活目標(biāo)僅僅是生存，安于現(xiàn)狀，不思進(jìn)取。粗放的生產(chǎn)方式和過低的生活目標(biāo)還造就了人們“多子多?！钡纳^念和有了錢不進(jìn)行生產(chǎn)性投資而是揮霍浪費(fèi)的畸形消費(fèi)觀念。這套觀念體系就是貧困文化，是主觀性貧困地區(qū)貧困的根源所在[11]。

2.干部隊(duì)伍素質(zhì)低，社會(huì)管理缺乏效率。 貧困地區(qū)干部多在貧困文化環(huán)境中成長(zhǎng)起來，缺乏開拓進(jìn)取精神，等(照顧)、靠(救濟(jì))、要(幫助)思想比較普遍。貧困地區(qū)發(fā)展條件普遍較差，而上級(jí)部門在解決貧困地區(qū)發(fā)展問題上常常有急于求成的心理，貪功冒進(jìn)，導(dǎo)致巨大的財(cái)力投入和貧困地區(qū)人民群眾的大量心血和精力白白損失。干部隊(duì)伍素質(zhì)低會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)管理水平，社會(huì)公共管理不到位，又會(huì)使國(guó)家政策法令難以有效落實(shí)，這就為滋生腐敗創(chuàng)造了條件，也成為黔南州縣域貧困的一個(gè)重要原因。

三、黔南州縣域貧困程度分析

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中，貧困缺口和貧困線指數(shù)是用于測(cè)度貧困程度的兩個(gè)主要指標(biāo)[12]。貧困缺口按其測(cè)度方向不同可劃分為貧困缺口總額、平均貧困缺口和貧困缺口率三類。貧困線指數(shù)反映相對(duì)于全社會(huì)居民平均收入水平的貧困程度。貧困線指數(shù)越大，貧困人口的相對(duì)貧困程度就越高；反之，貧困人口的相對(duì)貧困程度越低[13]。由于制定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)不同，所測(cè)定的貧困程度不同，本研究采用國(guó)家2010年制定的1500元貧困標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合2013年黔南州統(tǒng)計(jì)年鑒和實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，計(jì)算出的黔南州各縣(市)貧困程度如表4所示。

表4 黔南各縣貧困缺口與貧困線指數(shù)

上表顯示，黔南州各縣平均貧困缺口達(dá)到1315元，與1500元貧困線的標(biāo)準(zhǔn)接近，說明在此標(biāo)準(zhǔn)下黔南州貧困缺口相對(duì)不大，但若在2013年2300元的貧困標(biāo)準(zhǔn)下，貧困缺口就會(huì)放大很多。而如果從黔南州各縣貧困缺口總額來看，要使該地區(qū)各縣所有貧困者都達(dá)到貧困線標(biāo)準(zhǔn)，那么所需要的社會(huì)財(cái)力就大約為97億元。同時(shí)，黔南州各縣貧困程度是非常不均衡的，其中長(zhǎng)順縣、三都縣和平塘縣的平均貧困缺口率達(dá)到了1.357,1.495和1.359。從貧困線指數(shù)來看，貧困線指數(shù)相對(duì)較低，說明在1500元貧困標(biāo)準(zhǔn)下，相對(duì)貧困程度較低，但由于國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，近年來黔南州的貧困線指數(shù)尚未呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，相反，還略有提高。

通過對(duì)黔南州縣域貧困程度進(jìn)行測(cè)定和分析，可以看出當(dāng)前該地區(qū)貧困問題依然嚴(yán)峻，扶貧工作迫在眉睫，加強(qiáng)扶貧力度更是刻不容緩。但是目前該地區(qū)縣域扶貧開發(fā)中也存在著一些問題，嚴(yán)重影響了扶貧效率。下面就對(duì)當(dāng)前黔南州縣域扶貧開發(fā)中存在的問題進(jìn)行綜合闡述。

四、當(dāng)前黔南州縣域扶貧開發(fā)中存在的問題

(一)政策與管理體制問題

當(dāng)前黔南州各縣扶貧方式仍以救濟(jì)為主，實(shí)踐證明，救濟(jì)式扶貧對(duì)于不可抗拒的自然災(zāi)害而導(dǎo)致的貧困是必要的，也是十分有效的。但是，救濟(jì)式扶貧只能救急，不能救窮，對(duì)于由于自然和歷史因素造成的長(zhǎng)期的地區(qū)性貧困，救濟(jì)式扶貧方式就不再那么奏效了，把救濟(jì)式扶貧用于黔南州扶貧開發(fā)，顯然是一項(xiàng)政策失誤，這樣做的直接后果就是帶來很高的返貧率。再者，目前政府扶貧機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然存在著體制不完善、管理不暢通的問題，從州政府，到各縣各鄉(xiāng)各村，戰(zhàn)線太長(zhǎng)，中間環(huán)節(jié)太多，路途消耗太大。由于很多具體的扶貧工作是由多部門管理實(shí)施的，使得各類扶貧資金種類多，投入分散，職權(quán)不一，甚至各自為政，難以形成扶貧資金的合力，降低了縣域扶貧的針對(duì)性和實(shí)效性。

(二)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，扶貧開發(fā)后勁不足問題

黔南州各縣山區(qū)面積大，自然條件與經(jīng)濟(jì)條件差。雖然已經(jīng)過幾十年的發(fā)展建設(shè)，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部發(fā)達(dá)縣市。該地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，突出表現(xiàn)為資金不足或者嚴(yán)重短缺?！鞍似摺狈鲐毱陂g，各縣財(cái)政扶貧資金平均不足800萬元[14]，在資金短缺的情況下，無論是資源開發(fā)還是項(xiàng)目建設(shè)，均是一個(gè)不可回避而又十分重要的制約因素，這也直接導(dǎo)致了黔南州各縣扶貧開發(fā)后勁不足的問題。

(三)社會(huì)化服務(wù)不到位問題

發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)離不開社會(huì)化服務(wù)，完善的社會(huì)化服務(wù)是確?？h域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要保障[15]。目前黔南州各縣的社會(huì)化服務(wù)水平還遠(yuǎn)不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求，體系不完善，功能不健全，尤其是鄉(xiāng)、村兩級(jí)的社會(huì)化服務(wù)組織松散，甚至有其名而無其實(shí)，多數(shù)只停留在一些簡(jiǎn)單的技術(shù)示范、推廣服務(wù)上，而在資金融通、信息咨詢、市場(chǎng)開拓、培養(yǎng)龍頭和中介服務(wù)等方面卻嚴(yán)重欠缺。社會(huì)化服務(wù)不健全，組織程度低，功能弱化，對(duì)該地區(qū)縣域扶貧開發(fā)作用小，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用不大。

(四)人力資源欠缺問題

目前，黔南州各縣農(nóng)民的文化素質(zhì)還普遍較低，農(nóng)民高中以上文化人數(shù)少，而文盲、半文盲比重卻很高。單就各縣貧困山區(qū)而言，農(nóng)民的文化程度就更低了，再加上有文化、有技能的人不愿意去山區(qū)工作，就導(dǎo)致貧困地區(qū)科技人才的匱乏。而這種高素質(zhì)的人力資源的欠缺，又成為阻礙黔南州縣域扶貧開發(fā)最大的問題。

五、對(duì)黔南州縣域扶貧開發(fā)的政策建議

針對(duì)當(dāng)前黔南州扶貧工作中存在的問題，提出以下扶貧開發(fā)的政策建議：

(一)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)扶貧模式，完善扶貧體制

大量事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)表明，外生性扶貧并不能從根本上解決貧困問題，甚至?xí)?dǎo)致“越扶越貧”的局面，因此轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)扶貧模式更顯迫切。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“父愛”式外生扶貧模式為參與式扶貧，這種新型扶貧方式是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌的模式，它的優(yōu)點(diǎn)就體現(xiàn)在扶貧項(xiàng)目的選擇、規(guī)劃的制定、項(xiàng)目的實(shí)施中,使貧困區(qū)民眾真正擁有知情權(quán)、參與權(quán)、實(shí)施權(quán)和管理權(quán)。通過這種方式,實(shí)現(xiàn)貧困區(qū)居民權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)，把群眾脫貧致富的強(qiáng)烈愿望和緊迫感同各級(jí)政府的扶持措施結(jié)合起來,把被扶持對(duì)象的努力與全社會(huì)的積極支持結(jié)合起來,把擴(kuò)大基層民主與上級(jí)的指導(dǎo)幫助結(jié)合起來,以形成治理貧困的巨大合力。參與式扶貧有利于反貧困資源的整合、傳遞和接受,有利于貧困人口素質(zhì)的提高。總之,參與式扶貧主體是貧困區(qū)民眾，政府要發(fā)揮的是引導(dǎo)性作用，要明確政府的權(quán)責(zé)限制,集思廣益，動(dòng)員社會(huì)各個(gè)方面的力量,努力變一元扶貧為多元扶貧的格局[16]。

(二)強(qiáng)化扶貧資金投入與管理

加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，緩解地方財(cái)政壓力。加大扶貧貼息貸款投放力度，可以考慮改革中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行獨(dú)家投放扶貧貼息貸款模式，確定農(nóng)村信用社、農(nóng)發(fā)行等多家銀行從事扶貧貼息貸款業(yè)，走“公司+基地+農(nóng)戶”的扶貧模式。強(qiáng)化資金管理，在現(xiàn)行扶貧資金管理體制下，資金使用必須實(shí)行“陽(yáng)光工程”。依據(jù)黔南州各縣縣域扶貧開發(fā)的總體要求和規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，捆綁使用，確保重點(diǎn)，突出效益。嚴(yán)格執(zhí)行公告、公示和報(bào)賬制度，接受群眾監(jiān)督，保證扶貧資金分配、管理、使用的各個(gè)環(huán)節(jié)公開透明。扶貧資金要嚴(yán)格按照省、州要求，專戶儲(chǔ)存，避免資金外流和挪作他用。建立對(duì)扶貧項(xiàng)目資金使用的檢查、監(jiān)督機(jī)制，對(duì)其進(jìn)行階段性審計(jì)，及時(shí)報(bào)告，以避免隨意變更、滯留、擠占和挪用。

(三)大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧工程

大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)是實(shí)施扶貧工程的重要內(nèi)容。通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，達(dá)到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的脫貧目的。圍繞發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，黔南州各縣應(yīng)抓好以下幾個(gè)方面的工作：(1)優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。根據(jù)市場(chǎng)需求，按照“一村一品”定位，發(fā)展品種優(yōu)良、特色鮮明、附加值高的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。黔南州各縣山區(qū)面積大，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)具有得天獨(dú)厚的自然條件優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，強(qiáng)化非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極扶持以農(nóng)產(chǎn)品深加工、精加工為重點(diǎn)的加工業(yè)；加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，吸引并積極引導(dǎo)大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城(鎮(zhèn))務(wù)工、經(jīng)商。(2)注重農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣，提高農(nóng)業(yè)科技含量。加快建立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)大量參與的多元化農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣投入體系，實(shí)施農(nóng)業(yè)科技入戶工程，對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項(xiàng)目給予專項(xiàng)補(bǔ)貼。(3)引進(jìn)、扶植農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。扶植發(fā)展龍頭企業(yè)是實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、使農(nóng)民脫貧增收的重要途徑。這恰恰是黔南州各縣扶貧工作的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)予以重視。(四)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)。應(yīng)加快現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明確產(chǎn)權(quán)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民建設(shè)、管好、用好基礎(chǔ)設(shè)施的積極性[17]。

(四)完善社會(huì)化服務(wù)體系

建立以鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為重點(diǎn)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)部門為依托，農(nóng)民自我服務(wù)為補(bǔ)充的社會(huì)化服務(wù)體系；充分加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)農(nóng)技、植保、種子、農(nóng)機(jī)、氣象等服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)；完善縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供全程服務(wù)；深化農(nóng)村供銷社和農(nóng)村信息化改革，為農(nóng)村發(fā)展提供資金支持；建立農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中心，為農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供信息支持。

(五)加大人力資源開發(fā)力度,推進(jìn)教育扶貧進(jìn)度

在黔南州這樣的貧困地區(qū)，加強(qiáng)人力資源開發(fā)，對(duì)于縣域扶貧顯得格外重要。開發(fā)貧困地區(qū)人力資源，提高農(nóng)村貧困人口綜合素質(zhì)是實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的根本，“治貧先治愚，扶貧先扶志”。因此，要多方位提高黔南貧困人口的綜合素質(zhì)，提高他們脫貧致富的基本技能。為此，首先要加強(qiáng)各縣貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育；其次，要鼓勵(lì)高學(xué)歷高素質(zhì)的人才去農(nóng)村就業(yè)，真正把他們所學(xué)的專業(yè)知識(shí)貢獻(xiàn)給農(nóng)村、農(nóng)民；最后，要加強(qiáng)對(duì)各縣貧困人口的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，以此帶動(dòng)貧困人口從業(yè)和增收，最終實(shí)現(xiàn)脫貧目的[18]。

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[責(zé)任編輯 譚金蓉]

2014-11-10

李福奪(1989—)，男，碩士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)知識(shí)理論研究。

F323

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2095-1124(2015)02-0025-07