加法與減法
——中美城市交通綜合治理的觀察和思考

易漢文

(美國加州交通部，加利福尼亞州圣地亞哥CA92110)

0 引言

城市交通擁堵是當(dāng)前的世界性難題，還未見哪一個城市真正解決了這一難題。美國洛杉磯、舊金山、芝加哥等大都市，均在世界最擁堵城市排行榜上位于前列[1]。近年來，由于小汽車擁有量迅猛增長，中國許多大城市也面臨日益嚴峻的交通擁堵問題，這勢必制約城市社會進步和經(jīng)濟發(fā)展，給出行者帶來諸多不便。緩解城市交通擁堵對處于高速城鎮(zhèn)化進程的中國城市，具有特別重要的現(xiàn)實意義。

緩解城市交通擁堵的方法可歸結(jié)為“加法”和“減法”。針對中國國情和當(dāng)前城市發(fā)展需要，加法就是調(diào)整、完善城市公共交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，提高其機動性和通行能力。減法主要是減少低速、低效出行，例如適度限制小汽車出行，特別是在中心城區(qū)的單獨駕車(Single Occupancy Vehicle,SOV)出行。并通過一系列綜合措施，疏導(dǎo)地面巴士交通以及定時、定線物流交通，重視道路的交通工程改造，提升干路車速，并實行交通片線專管體制等。加法與減法雙管齊下，將出行者真正吸引到機動性高、可達性廣、結(jié)構(gòu)合理的公共交通系統(tǒng)上，將低速低效的SOV出行、巴士交通和物流交通從繁忙的城市街道上加以梳理和疏散，從而達到切實緩解交通擁堵的效果。

本文首先從“發(fā)展大公交抑或發(fā)展小汽車”的討論入手，闡明大眾的出行方式由城市用地模式?jīng)Q定，從而在思想上認清中國應(yīng)著力發(fā)展公共交通、適度限制小汽車，特別是限制SOV出行的合理性。在此基礎(chǔ)上，借鑒美國的經(jīng)驗與教訓(xùn)，結(jié)合中國尤其是武漢市城市現(xiàn)狀和發(fā)展需要，尋求緩解城市交通擁堵的方法與措施，做好綜合治理城市交通的加法與減法。

圖1 美國城市用地模式——功能分區(qū)Fig.1 Land-use patterns inAmerica:zoning

圖2 中國城市用地模式——混合型高密度Fig.2 Land use patterns in China:mixed&high density

1 用地模式與出行方式選擇

1.1 用地模式

中美城市用地形態(tài)不同，基于各自用地形態(tài)，大眾對出行方式的選擇也不相同。

1）美國。

美國地廣人稀，其用地開發(fā)可以奢侈地采用“攤大餅”(urban sprawl)模式，即嚴格追求功能分區(qū)(zoning)，利用城市綠地、公園等開敞空間(open spaces)，將不同的城市用地功能(如居住、商服、辦公等)從空間上分割開來。

圖1所示的城市用地設(shè)計，是以小汽車為主導(dǎo)的開發(fā)模式(Auto Oriented Development,AOD)，即在用地規(guī)劃過程中始終以方便小汽車出行為主導(dǎo)。其特征是采用開放式格局，即在用地的多方向、多地點設(shè)置出入口。首先，這種開放式格局能夠保證小汽車迅速出入城市主骨架道路網(wǎng)絡(luò)，使整個交通系統(tǒng)具有很高的機動性。居住區(qū)、商業(yè)服務(wù)中心等距離城市高速路網(wǎng)一般不超過10 min車程。其次，停車十分方便。商業(yè)服務(wù)中心停車位按節(jié)假日高峰需求確定；居住區(qū)停車位則按家庭聚會需求確定。因此，道路與停車場(庫)等交通用地面積要大于建筑用地面積。

2）中國。

相比之下，中國人多地窄。雖然中美兩國國土面積相近，中國人口大約是美國的4.3倍。在中國東北、華北、華中和東南沿海地區(qū)，城市人口密度更高。所以，中國城市的用地開發(fā)只能是在極其有限的空間內(nèi)，盡可能地將各種用地功能(如居住、商服、辦公等)像“包餃子”一樣圍合在一個緊湊的空間內(nèi)。這就是功能配套的混合型、高密度用地模式(見圖2)，也就是以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式(Transit Oriented Development,TOD)。

在中國，這種用地模式通常采用封閉式格局，即大合院、前后門。車輛出入通道少，不太重視與城市主要道路系統(tǒng)的連接。之所以如此，除了傳統(tǒng)文化中厚重的領(lǐng)域理念外，更主要的是為了適合公共交通出行。值得注意的是，由于用地緊湊和功能配套，大量的彈性出行(如逛菜市、打醬油等)均可就近完成。這種僅依靠步行或自行車就能消化大量近距離出行的特點，符合綠色環(huán)保的理念，是TOD模式的顯著優(yōu)勢。

圖3 公共交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)示意Fig.3 The Structure of Transit System

1.2 出行方式選擇

用地形態(tài)決定出行方式選擇。在圖1a所示的居住區(qū)中，南北向主干路左側(cè)超過400英畝(約1.6 km2)的小區(qū)內(nèi)約有800多戶住宅。由于小區(qū)內(nèi)缺乏商業(yè)服務(wù)設(shè)施，加之平均出行距離較遠，僅靠步行或自行車完成哪怕是“打醬油”一類的彈性日常出行也不太可能。另外，由于小區(qū)占地面積大，居住密度低，布置公共交通顯得難以實施，且不易保證其效率和吸引力。所以，AOD模式更適合機動性高的“小車門到門”的出行方式。

TOD模式則更適合“公交+步行”的出行方式。對于圖2所示的社區(qū)，理想的出行方式是地鐵或輕軌。在社區(qū)地下或附近設(shè)置地鐵或輕軌車站，即可解決諸如上班、上學(xué)等出行距離較遠而難以在社區(qū)內(nèi)消化的剛性出行。倘若非得嘗試小汽車方式，將會出現(xiàn)怎樣的情形？首先，社區(qū)內(nèi)有11幢公寓，總計超過1 200戶。僅按每戶擁有一輛小汽車計算，共有1 200多輛小汽車。那么，如何解決停車問題？如何解決高峰期社區(qū)出入口的交通瓶頸問題？怎樣解決鄰近交叉口的擁堵問題？如果附近還有其他類似社區(qū)，周邊道路系統(tǒng)能否承載如此集中的交通量？顯然，這些問題難以回避且不易解決。實際上，最近幾年中國小汽車發(fā)展迅速，不但道路設(shè)施無法承受，停車設(shè)施也缺口較大。之所以如此，是因為中國城市的用地模式最初并不是為小汽車出行而設(shè)計，并不適應(yīng)小汽車交通。

中美城市用地模式不同，導(dǎo)致大眾對出行方式的選擇不同，但都面臨交通擁堵的困擾。這從一個側(cè)面說明，無論是“小車門到門”，還是“公交+步行”，出行方式本身沒有高低好壞之分。適合一個城市的大眾出行方式，也并非由人們的喜好或意愿決定。毫無疑問，比較適合中國國情的大眾出行方式是公共交通，這也是由中國混合型、高密度的用地模式所決定。近年來，美國規(guī)劃界也開始推崇TOD模式，提倡混合型、高密度開發(fā)以及多方式出行，特別是在發(fā)展公共交通方面，采用了從政策到工程的諸多措施，積極鼓動大眾出行從SOV轉(zhuǎn)向公共交通系統(tǒng)。

2 加法——大力發(fā)展公共交通

美國小汽車出行比例高達90%以上[2]，“小車門到門”出行方式受到青睞的兩個關(guān)鍵因素是其機動性和可達性。這說明，一種出行方式受到大眾歡迎，必須具有兩種最基本的特性，即機動性和可達性。所謂機動性即單位時間的移動距離，就是速度。對大都市而言，由于出行范圍更廣、出行距離更遠，更應(yīng)該將提高大眾主要出行方式的機動性擺在首要位置，加以系統(tǒng)規(guī)劃和優(yōu)先實施。

一直以來，中國城市的大眾出行主要依賴于地面巴士系統(tǒng)。地面巴士具有一定的可達性，但幾乎不具備與當(dāng)今城市規(guī)模相適應(yīng)的機動性。為了緩解日益嚴峻的交通擁堵問題，發(fā)展軌道交通網(wǎng)絡(luò)，提高整個公共交通系統(tǒng)的機動性及通行能力，是中國大城市、特大和超大城市的當(dāng)務(wù)之急。具體可以從以下兩個方面入手。

2.1 結(jié)構(gòu)層次化

大城市應(yīng)完善和調(diào)整公共交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建高機動性、高運載量的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。一個完善的公共交通系統(tǒng)應(yīng)由3個層次的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成(見圖3)。

1）城際直達網(wǎng)絡(luò)。

在主要城區(qū)之間，例如武漢市在漢口、漢陽、武昌、江夏等主要城區(qū)之間，發(fā)展高速、直通、大運量的高鐵、地鐵或輕軌等軌道交通。城際直達線單程運行時間控制在10～15 min，高峰期發(fā)車間隔不超過5 min。

2）干線走廊網(wǎng)絡(luò)。

沿城市主要交通走廊，如武漢市的珞喻路、解放大道等，開通連接大站、運行快捷、容易換乘的主干線路。干線走廊網(wǎng)絡(luò)以地鐵、輕軌為主，也可以是布置在快速路公交專用車道上的BRT線路。單程運行時間控制在20～30 min，高峰期發(fā)車間隔為3～5 min。

3）支線集散網(wǎng)絡(luò)。

集散線網(wǎng)依附于以上兩個網(wǎng)絡(luò)層次，覆蓋面廣、形式靈活、線路短而周轉(zhuǎn)快。以地面巴士為主，必要時也可采用輕軌、BRT等，輔之其他更靈活的方式。同時，在第一、第二層次網(wǎng)絡(luò)的車站提供各種便于接駁的條件和設(shè)施。

在以上3個層次的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，第一、第二層次主要解決機動性問題，同時具有較大運能。這兩個層次是縮短公共交通系統(tǒng)出行時間的關(guān)鍵，終極目標是確保50%，75%和95%的出行者，單程出行時間分別不超過30 min，45 min和60 min，從而極大提高公共交通系統(tǒng)的吸引力，使公共交通出行真正成為中國城市大眾出行的首選方式。第三層次主要為第一、第二層次網(wǎng)絡(luò)提供集散服務(wù)，解決可達性問題。在這一層次，機動性不再是重點，重點是在第一、第二層次網(wǎng)絡(luò)的車站以及大眾出行的起訖點之間建立便捷和無縫的連接。

中小城市出行范圍有限，不必強求公共交通系統(tǒng)的3個層次。一般大城市也可將第一、第二層次合并成一體，并且可以出現(xiàn)機動性和可達性兼顧的線路，即一條線路在經(jīng)過主城區(qū)繁忙路段時側(cè)重機動性，在主城區(qū)外的集散路段則兼顧可達性。對于特大和超大城市，公共交通系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)層次化尤其重要，這是因為地面巴士已不具備與城市規(guī)模相適應(yīng)的機動性。只有構(gòu)建機動性高和運量大的第一、第二層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)，輔之屬于第三層次的支線集散網(wǎng)絡(luò)，才能形成一個機動性與可達性并存、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)完善的公共交通系統(tǒng)。圖4是一個由地面巴士和多層地鐵構(gòu)成的公共交通系統(tǒng)概念模型，模型展示了一個完整的公共交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)：三個層次，一個系統(tǒng)；相輔相成，缺一不可。

圖4 公共交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)概念模型Fig.4 Transit Structural Concept

2.2 運營系統(tǒng)化

按照以上3個網(wǎng)絡(luò)層次分析中國城市公共交通系統(tǒng)，不難發(fā)現(xiàn)其中的問題所在。以武漢市為例，近年雖陸續(xù)開通了幾條地鐵和輕軌線路，但城市公共交通系統(tǒng)仍以第三層次的地面巴士為主，缺乏第一、第二層次網(wǎng)絡(luò)。整個公共交通系統(tǒng)的機動性較低、運量有限，很難適應(yīng)江城三鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模和日益增長的出行需求。為了彌補這種結(jié)構(gòu)缺陷，武漢市一直以來采取沿解放大道、珞喻路等主要交通走廊重復(fù)設(shè)置地面巴士線路和“扎堆設(shè)站”的方法，以期形成相當(dāng)于第二層次網(wǎng)絡(luò)的運力。然而，地面巴士線路不僅很難達到與之相當(dāng)?shù)臋C動性，還產(chǎn)生了適得其反的后果。由于車體大、車速低，加上頻繁?？寇囌?，經(jīng)常變道，對車流干擾大，地面巴士已經(jīng)演變成為低速、低效的交通方式。這說明地面巴士已經(jīng)不適合作為特大和超大城市的主要出行方式，僅可作為一種輔助方式為這些城市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)提供集散服務(wù)。

為大城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)提供集散服務(wù)，也不能僅僅局限于地面巴士，還有許多其他形式的公共交通，包括輔助公交(paratransit)、公車合租(vanpool)、私車共乘(carpool)等。多種形式共存互補，并通過系統(tǒng)化運營來滿足軌道交通網(wǎng)絡(luò)的集散需求，使城市公共交通系統(tǒng)同時具有較高的機動性和廣泛的可達性。

1）輔助公交：由公交公司或其委托的商業(yè)出租汽車公司經(jīng)營，面向個人(尤其是行動不便的老人、病人、殘障人)、家庭和團體，提供門到門的預(yù)約專車出行服務(wù)。

2）公車合租：通過網(wǎng)絡(luò)或其他媒介，幾個人自愿長期簽約(每隔半年或一年續(xù)簽)，合租一輛中型客車，用于通勤出行。

3）私車共乘：在自愿的基礎(chǔ)上，幾個人組成伙伴關(guān)系，在共同簽署協(xié)議并通過公證后，輪換駕駛各自的私人小汽車上下班。

中國近年自發(fā)形成的“拼車”現(xiàn)象，多是臨時性、無契約約束的私車共乘。尚未見長期簽約的公車合租。公車合租和私車共乘可統(tǒng)稱為高乘載率車輛(High Occupancy Vehicle,HOV)出行。為了鼓勵HOV出行，政府需相應(yīng)出臺一系列政策和措施。例如，減稅政策，用以刺激用人單位為參加HOV通勤的員工提供補貼；應(yīng)急對策，為參加HOV通勤的員工免除后顧之憂，必要時(如急病、急事等緊急情況)為其提供免費急用專車；優(yōu)先措施，允許HOV在公交專用車道上行駛，并在終點為其提供免費專用停車位。

此外，應(yīng)在輕軌、地鐵或公交樞紐車站提供必要條件和設(shè)施，方便私人小汽車接送(Kiss&Ride)；或者提供免費停車位，供乘客停車后換乘公共交通(Park&Ride)；允許乘客攜帶自行車搭乘巴士、輕軌或地鐵(Bike&Ride)。做好公共交通接駁，方便出行者乘坐公共交通，也就是提高公共交通系統(tǒng)的吸引力。

3 減法——減少低速、低效出行

優(yōu)先發(fā)展公共交通，提高其機動性和吸引力，使公共交通成為居民出行的首選方式，即是在很大程度上做好了減法工作。在此基礎(chǔ)上，仍需采取一系列政策與措施，適度限制小汽車特別是SOV出行，并對地面巴士線路進行適當(dāng)調(diào)整，對物流交通進行合理疏導(dǎo)。簡言之，就是減少低速、低效的交通流，保持道路通暢和正常行車秩序。

1）主城區(qū)分流。

一方面疏散主城區(qū)內(nèi)的出行終點，將購物、娛樂、休閑中心從主城區(qū)移至外圍地區(qū)軌道交通車站附近，減緩主城區(qū)的交通壓力。另一方面提倡遠程辦公，在社區(qū)設(shè)置聯(lián)合辦公室，代替去單位上班；或允許員工每周有一兩天在家工作，緩解高峰期通勤交通壓力。

2）中心區(qū)限行。

限制低速、低效車輛的通行，包括疏理與輕軌、地鐵平行的地面巴士線路，減少道路上巴士對其他車輛的干擾和占道；清理物流貨運車輛，限時定線，防止高峰期對交通秩序的影響；充分利用停車價格杠桿作用，通過停車限時、收費，限制小汽車特別是SOV在高峰期進入中心城區(qū)。

3）優(yōu)先與優(yōu)惠。

繼續(xù)優(yōu)先發(fā)展公共交通，尤其是大城市、特大和超大城市，要大力完善公共交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，特別是促進第一、第二層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)；優(yōu)先發(fā)展綠色交通，鼓勵步行和自行車交通；重視宣傳、教育、政策等軟性措施，推行相應(yīng)的優(yōu)先優(yōu)惠政策；在硬件設(shè)施上，沿主要交通走廊開通HOV車道；鼓勵公車合租和私車共乘，在公共場所提供免費停車位，專供拼車車輛停放；在輕軌、地鐵車輛上，設(shè)置自行車錨固裝置，鼓勵乘客攜帶自行車搭乘輕軌和地鐵。

4 相關(guān)措施

中美城市雖然同樣面臨交通擁堵，但擁堵類型有所不同。在洛杉磯，交通擁堵很少發(fā)生在一般街道，而是常見于高速公路上。這是由AOD用地模式引起，使得大眾出行過度依賴小汽車，高峰期潮汐式小汽車交通流都集中地涌入高速公路。反觀中國城市，交通擁堵則是從微循環(huán)道路開始，直至主要街道，城市道路擁堵普遍。這種全方位式擁堵，凸顯了中國城市整個交通系統(tǒng)尚不具備基本的機動性。要想從根本上緩解擁堵、恢復(fù)正常交通秩序，還須借助其他綜合措施。

1）片線專管。

猶如治安管理中一個派出所負責(zé)一個片區(qū)一樣，交通管理也需要專職專人管理一片城區(qū)或一條交通干線。例如美國州際(Interstate)高速公路的城區(qū)路段，就有專門的高速走廊管理處(Corridor Management)負責(zé)管理；大都市的每個城區(qū)也有交通工程師辦公室(Traffic Engineer Office)負責(zé)交通管理。相關(guān)人員每天在道路上巡視，發(fā)現(xiàn)并及時處理各種問題。有些問題牽涉到工程改造或者需要重新規(guī)劃設(shè)計，他們負責(zé)向有關(guān)部門提出建議，近期怎么處理、遠期有什么措施。當(dāng)?shù)囟际幸?guī)劃組織(MPO)會根據(jù)這些建議先做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，然后制定系統(tǒng)的綜合改善措施。長期實踐表明，城市交通的分片分線專管是一種十分有效的交通管理體制。

2）干線增速。

為了控制車速、保證行車安全，中國城市一些主干路(包括快速路)的車道寬度達不到3.75 m的標準。在道路兩側(cè)或中央隔離帶，要么沒有路肩，要么路肩太窄或不貫通。車道寬度不足會導(dǎo)致車輛騎線行駛，極易肇發(fā)交通事故，也降低道路通行能力。必須澄清一個誤區(qū)——控制車速就能保證行車安全。交通流有剛?cè)嶂?，車速慢，車流趨于柔弱，為車輛頻繁變道和行人橫穿道路提供了條件，安全隱患多；車速快，車流變得剛硬，任何來自縱向橫向的干擾行為均變得十分危險，使人不敢輕舉狂動，安全隱患反而大大降低。

中國城市干線道路車道寬度未達標準，行車速度低，致使通行能力大打折扣，機動性普遍低下。這既與當(dāng)前城市發(fā)展的規(guī)模不相適應(yīng)，也反映中國城市道路交通系統(tǒng)尚不具備現(xiàn)代化城市所必需的緊急疏散、快速救援等應(yīng)急能力。為此，對現(xiàn)有快速路和主干路組成的干線網(wǎng)絡(luò)進行工程改造、提高車速非常有必要。此外，小汽車的發(fā)展是潮流，為了使小汽車真正跑起來，而不是堵在路上浪費燃油、污染大氣，就要提升城市道路的行車速度。

3）交通改造。

正如住宅建成后，沒有裝修的毛坯房不宜居住。中國的城市道路建成后，大多沒有按照交通工程的要求進行改造，是不宜行車的。比較突出的問題集中于道路平面交叉口。交通量較大的交叉口需要信號控制，綠燈通行、紅燈等待，周而復(fù)始。周期性紅燈等待等于周期性關(guān)閉交叉口，折減了交叉口的通行能力，造成交叉口通行能力與路段不匹配，這就是擁堵多發(fā)生在交叉口的原因。為了彌補通行能力在時間上的損失，就要從空間上補回。交叉口拓寬渠化改造是對癥下藥的良方，要保證交叉口處的直行車道數(shù)不低于路段車道數(shù)；同時拓寬交叉口，增設(shè)左右轉(zhuǎn)彎專用車道，在綠燈期間轉(zhuǎn)彎車輛就不會堵塞直行車道，使直行車輛順暢通行。

拓寬渠化是減少交叉口延誤、提高交叉口通行能力乃至疏通一條交通走廊的重要措施。要糾正一個錯誤觀念——在個別交叉口延誤一下沒關(guān)系，很正常。如果每個交叉口都存在耽誤，累計的延誤總和將很可觀。研究表明，在城市主要干路沿線對每個交叉口進行拓寬渠化改造，由此產(chǎn)生的綜合效益(延誤減少和通行能力增加等)比在干路沿線兩側(cè)各增加一條車道的效益還要高[3]。

4）法規(guī)教育。

一方面要有嚴格的交通法律法規(guī)，另一方面要加強全民教育。提高公民遵守交通規(guī)則、維護交通秩序的自覺性，避免“中國式過馬路”和“中國式開車”。樹立方便他人就是方便自己的道德觀，發(fā)揚“先讓、先慢、先?！钡膬?yōu)良傳統(tǒng)，不搶行、不爭路。

此外，還應(yīng)規(guī)范出租汽車在上下客時占道亂停的行為，解決現(xiàn)有住宅小區(qū)的停車問題，做好施工路段的交通疏導(dǎo)和安全管理。同時，加強各有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，使城市道路交通系統(tǒng)的建設(shè)走上綜合規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計、統(tǒng)一管理的健康發(fā)展道路。

5 結(jié)語

城市交通綜合治理是一項十分復(fù)雜、牽涉面廣、需要多部門協(xié)調(diào)配合和齊抓共管的系統(tǒng)工程。治理城市交通、緩解道路擁堵，從政策到工程措施，從加法到減法，只要在某個方面能起到一定作用，就要認真推行。其中的關(guān)鍵是要系統(tǒng)地運用這些措施，發(fā)揮其綜合作用，這樣才能獲得改善城市交通狀況的綜合效益。

致謝本文根據(jù)作者2014年11月在“武漢市第五屆大城市交通高層論壇”上的發(fā)言稿整理而成。特別感謝中國管理科學(xué)研究院武漢分院城市交通管理研究所所長胡潤州教授對文稿的審閱和建議。

[1]Texas A&M Transportation Institute.Annual Urban Mobility Report[EB/OL].2012[2014-11-20].http://mobility.tamu.edu/.

[2]Santos A,McGuckin N,Nakamoto H Y,Gray D,Liss S.Summary of Travel Trends:2009 National Household Travel Survey[R].FHWAPL-ll-022,Washington DC:U.S.Department of Transportation,Federal Highway Administration,2011.

[3]Caltrans.Highway Design Manual[M].Sacramento CA:Caltrans Publication Unit,2012.