土地產權視角下舊城更新規(guī)劃研究——以西安市碑林區(qū)為例

段德罡 楊 萌 王樂楠

當前我國經濟增長速度放緩，國家對城市新增建設用地指標的剛性管控政策促使政府轉向對已建成區(qū)的土地價值的重新評估與挖掘；再加上居民對城市建成區(qū)功能提升、生活環(huán)境改善以及歷史街區(qū)保護與特色重塑等方面提出更為急迫的需求[2]，城市發(fā)展模式開始從以往的“增量擴張”向“存量治理”轉型。

西安是一座具有深厚歷史文化底蘊的古城，面對“一帶一路”所確定的內陸開放型高地的戰(zhàn)略定位、產業(yè)轉型、空間重塑以及環(huán)境改善等發(fā)展需求，其舊城更新需要平衡保護與建設的矛盾。本研究以碑林區(qū)為例，通過梳理舊城更新的表象問題與土地產權之間的內在影響機制，旨在對西安市舊城更新提出有針對性的規(guī)劃策略和建議。

1 對象解讀

碑林區(qū)是西安的核心城區(qū)之一（圖1），是西安市乃至全國人口密度最高的區(qū)域之一，也是西安市科教文化事業(yè)發(fā)展水平最高的城區(qū)之一。隨著西安市建設用地的拓展與經濟產業(yè)的轉型外遷，碑林區(qū)已陷入整體衰退之中，財政收入大幅減少，人居環(huán)境退化，亟需通過舊城更新實現(xiàn)復興。

圖1 碑林區(qū)在西安的位置

圖2 規(guī)劃項目用地范圍

圖3 西安市歷史文化軸線示意圖

項目用地位于西安市一環(huán)與二環(huán)之間，雁塔路南北貫穿，是聯(lián)系老城區(qū)與曲江新區(qū)的重要通道，規(guī)劃用地面積約為388hm2（圖2），常住人口為15.56萬人，擁有3所高校和10余所研究機構，教育科研及人才資源豐富。碑林環(huán)大學創(chuàng)新產業(yè)帶規(guī)劃確定規(guī)劃范圍內用地以“工程科技服務產業(yè)聚集區(qū)”為發(fā)展方向。

1.1 規(guī)劃目標解讀

政府期望本次規(guī)劃能對碑林區(qū)已建成的空間環(huán)境資源進行重新梳理與整合，培育新興產業(yè)鏈，促進產業(yè)更新?lián)Q代，提高區(qū)域財政收入，最終實現(xiàn)包括社會價值、環(huán)境價值、經濟價值等在內的地區(qū)整體價值最大化。

改善群眾居住條件是城市更新的根本目的，切實保障城市中低收入群體的利益是城市更新的首要目標[3]。規(guī)劃師作為利益協(xié)調者，需要綜合考慮各方需求，在以人為本的價值導向下，通過梳理整體利益、局部利益及個人利益，將產業(yè)轉型發(fā)展、居住環(huán)境改善、城市形象提升進行鏈接，以實現(xiàn)多方共贏的目標。然而，單純以目標為導向的規(guī)劃在實際操作中易受到現(xiàn)狀各種問題的制約，難以提出針對性的策略，因此還需要自下而上地通過問題為導向對現(xiàn)狀進行解讀與研判。

1.2 現(xiàn)狀存在問題

在對西安市各層級上位規(guī)劃進行分析、對用地內各產權單位的更新訴求進行摸底調查，以及對碑林區(qū)居民進行詳細訪談的基礎上，項目組梳理出了本次更新改造面對的核心問題。

（1）保護與建設的矛盾

上位規(guī)劃所確定的唐次軸延伸縱軸穿過地塊（圖3），對歷史通廊的保護要求嚴控其兩側地塊的開發(fā)建設——通過建筑高度、體量、形式、色彩的協(xié)調統(tǒng)一，凸顯西安厚重大氣的歷史特質。但由于沿線土地產權的復雜性，使得土地開發(fā)建設與歷史風貌保護存在很大矛盾。

（2）公益設施建設缺乏

基地內存在大量分布密集、邊界交織的產權單位用地，在以往的開發(fā)建設過程中，這些單位均以自身利益最大化為原則，在各自有限的用地范圍內進行高強度開發(fā)建設，導致現(xiàn)狀基地內部普遍缺乏優(yōu)質的公益性設施與空間，居民生活品質提升受到制約。

（3）地塊價值提升受限

地鐵站點建設帶動了周邊地塊的土地價值提升，然而由于土地產權限制，各產權地塊開發(fā)建設相互獨立（包括地上和地下空間）、相鄰地塊在空間上相互隔離、優(yōu)勢資源（地鐵站出入口）不能實現(xiàn)共享，導致其地塊價值不能被充分挖掘，整體價值提升受限。

（4）產業(yè)發(fā)展空間不足

基于對城市產業(yè)發(fā)展規(guī)律的研究及碑林區(qū)自身資源條件的分析可以看出，知識密集型產業(yè)將會成為碑林區(qū)產業(yè)轉型的主要方向。產業(yè)發(fā)展需要構建相對完整的產業(yè)鏈，形成空間集聚效應，但由于目前區(qū)域內用地產權情況復雜，用地邊界相互交錯，各產權單位可更新用地面積有限，缺乏具有一定規(guī)模且較為完整的產業(yè)發(fā)展空間。

（5）更新建設缺乏統(tǒng)籌

大規(guī)模的舊城更新改造需要進行統(tǒng)籌的管理控制，需要規(guī)劃管理者能夠全盤掌握整體的地塊信息和更新需求，并科學合理地確定不同地塊的更新目標與更新時序。目前由于各產權單位之間的獨立性、產權關系的復雜性及部分單位難于配合，使開發(fā)建設缺乏協(xié)調統(tǒng)籌。

進一步研究可以發(fā)現(xiàn)，碑林區(qū)舊城更新背后的根本難點在于其復雜的土地產權關系（圖4），因此項目組對碑林區(qū)土地產權現(xiàn)狀進行調查、分析和研究，試圖抓住其中的關鍵點，以制定具有針對性的解決策略。

1.3 土地產權視角下的項目難點

土地產權在本次規(guī)劃中是指除土地所有權以外的有關土地財產的權利的總和。碑林區(qū)自建國以來，在較長的建設時間內，以其數(shù)量巨大的建設量與人口規(guī)模、多元的人口結構，以及曾經一度活躍的政治經濟活動，沉淀出當下具有復雜性、模糊性和獨立性特點的土地產權現(xiàn)狀，主要表現(xiàn)為以下3點。

（1）產權邊界混亂復雜

建國初期，西安本著先生產、后生活的原則進行見縫插針式的擴張建設，未能妥善安排各單位用地的獨立產權邊界，再加上當時的規(guī)劃管理和審批制度不完善，導致現(xiàn)狀規(guī)劃區(qū)域內單位密集，用地產權邊界犬牙交錯（圖5）。復雜的土地產權現(xiàn)狀使得城市難以在有限的時間和經濟成本下，通過變更權屬關系進行更新建設。

（2）產權關系界定模糊

我國近60年的城市土地產權制度變遷使得原本清晰的城市土地產權關系變得模糊，其權屬關系混亂而復雜[4]，在本案中典型體現(xiàn)為多數(shù)政府單位大院用地權屬模糊，產權單位與房產所有者均無法也無權單獨決定用地產權的變更，使實際更新改造中的協(xié)商難以進行。

（3）產權單位不受制約

碑林區(qū)擁有大量在上世紀五六十年代西安早期向外拓展階段中以劃撥方式出讓的行政單位和科研單位用地，其中很多單位行政等級高于碑林區(qū)甚至高于西安市。在具體的規(guī)劃管理過程中，由于我國規(guī)劃管理法律體系的不健全，正常的利益協(xié)調和規(guī)劃協(xié)商過程無法平等進行，因此該類單位的開發(fā)建設自發(fā)進行，不受管理部門的統(tǒng)籌控制，這也進一步導致地塊土地價值難以完全體現(xiàn)。

1.4 小結

綜上可知，碑林區(qū)復雜的土地產權現(xiàn)狀是由歷史發(fā)展、制度變遷等諸多因素共同造就的，在有限的經濟和時間成本下，難以通過制度變革或產權關系變更予以徹底解決。進一步分析可以發(fā)現(xiàn)，復雜的產權現(xiàn)狀對本案最大的影響，在于破碎化的產權用地分割和各產權單位自利性的地塊開發(fā)傾向嚴重阻礙了更新規(guī)劃的落實。因此解決策略的核心即轉變?yōu)?，在不觸及制度變革和權屬關系變更的基礎上，探尋力所能及的方式保證規(guī)劃方案落實，實現(xiàn)整體與局部、局部與局部之間的互利共贏。

2 理論與實踐探索

2.1 理論研究

近年來，學者們針對舊城更新問題，從城市經濟學、城市社會學、制度建設與管理、城市經營等多個領域進行了廣泛研究。主要內容集中在城市更新的發(fā)展歷程與趨勢、城市轉型與土地再開發(fā)、產權制度、土地產權置換、居住空間正義、城市問題研究等方面，如陽建強、方可等概括了西方城市60年代以來的城市更新發(fā)展歷程、更新理論體系建設、城市更新發(fā)展趨勢問題，提出對我國城市更新的啟示和建議[5-6]。郭湘閩就現(xiàn)行的“政府——開發(fā)商”單一土地再開發(fā)模式，指出其困境和壁壘，提出建立多樣化的——從“單一向度”向“多向度”土地再開發(fā)機制的轉變，以實現(xiàn)公平和效率[1]。張京祥通過對我國經濟體制的變革和政府在城市經營過程中角色變化的梳理，總結歷史成敗及經驗教訓，提出不能以經濟增長為主導，而應該重構城市更新的綜合目標（社會、經濟、環(huán)境目標）[7]。黃曉燕、張杰、黃慧明、譚肖紅等就我國城市土地產權制度與城市更新的內在聯(lián)系，通過分析其制度變遷、舊城更新中土地功能置換、土地產權地塊對城市形態(tài)的影響等方面的研究，提出以明確產權、建立多樣化產權制度、均衡利益格局來實現(xiàn)舊城更新過程中土地資源的最優(yōu)配置和使用[3-4，8-9]。何舒文等提出，舊城更新要尊重大多數(shù)人的需求和居住空間的正義價值觀[10]。嚴若谷等在對臺灣城市更新單元規(guī)劃的起源與發(fā)展、主要內容和機制做了相關介紹的基礎上，從社會公平的視角提出對我國城市更新的建議和主張[11]。

圖4 現(xiàn)狀問題與產權關系示意圖

研究視角的變化，也同樣映射著中國社會發(fā)展之變革以及全社會對舊城更新問題認識的轉變——從最初物質環(huán)境更新到社會環(huán)境和社會網(wǎng)絡共建，再到政府管理及土地產權制度建設；從引介和反思西方城市更新理論經驗對我國城市更新實踐啟示的討論，到針對我國城市更新動因、政策、體制和運作方式的反思，以及對土地制度改革和現(xiàn)行土地再開發(fā)體制與城市更新的關系及內在矛盾的討論。

圖5 基地范圍內土地產權現(xiàn)狀圖

2.2 實踐探索——深圳市城市更新單元制度實踐

深圳市在進行舊城更新的過程中，引進我國臺灣地區(qū)的城市更新單元制度，以舊村（城中村）、舊工業(yè)區(qū)、舊城區(qū)、舊居住區(qū)、舊倉儲區(qū)等所需改造的特定城市區(qū)域為更新對象，實行雙線計劃制度——城市更新單元規(guī)劃制定計劃和城市更新項目實施計劃，將計劃由實施準入調整為規(guī)劃準入，強化了政府在改造規(guī)劃和實施中的引導、協(xié)調角色，是針對城市更新規(guī)劃和實施特點的重要制度改變[12]。從計劃申報、項目庫組建、項目評估、劃定計劃單元到更新制度建設，以自下而上和自上而下相結合的方式，實現(xiàn)了資源的統(tǒng)籌、利益格局的準確把握、公共服務設施的合理配置以及法律法規(guī)體系的進一步完善。

2.3 借鑒與啟示

從歷史的角度看，城市更新并不是城市清理，不是動外科手術式的推倒重建，而應該是小規(guī)模、分階段漸進式的改善，是一個連續(xù)不斷的過程；不只是城市土地地塊數(shù)據(jù)的增長，而是可持續(xù)的地區(qū)活力的復興、提升和發(fā)展；是從物質空間規(guī)劃轉向社會、經濟、環(huán)境整體綜合性的更新規(guī)劃。城市更新單元制度幾乎涵蓋了過往城市更新過程中所遇到的種種問題，從制度層面到空間層面均有所涉及，且經歷了臺灣地區(qū)、深圳地區(qū)的實踐考驗，可以作為參考應用。然而，由于不同地域城市問題的特殊性，當前學者對城市更新研究的普遍成果并不能全面有效解決地碑林區(qū)所面臨的現(xiàn)實問題。

3 規(guī)劃思路確定

地區(qū)的差異性發(fā)展歷史和發(fā)展階段導致了差異性的發(fā)展需求，面對碑林區(qū)獨特的土地產權問題，不能簡單套用其他城市的發(fā)展經驗和規(guī)劃手段。因此，筆者在前人研究與實踐的基礎上，綜合考慮碑林區(qū)社會經濟發(fā)展需求及土地產權狀況，嘗試提出針對碑林區(qū)舊城更新主要問題的規(guī)劃思路。

3.1 更新用地整合

借鑒城市更新單元制度自下而上與自上而下結合的方式，整體把握各產權單位的更新意向，通過一定范圍內的整體規(guī)劃，將土地產權不同但是有共同開發(fā)意向的單位進行協(xié)議整合，對不合理的更新意愿進行協(xié)議調整，科學有效地組織區(qū)域內用地更新，避免由于用地局促的產權單位因過度追求利益最大化而導致空間建設不可控的局面。

3.2 產業(yè)規(guī)劃先行

對區(qū)域內各類型資源進行整合梳理，針對地區(qū)特色進行產業(yè)規(guī)劃（在上位整體產業(yè)規(guī)劃的框架下對區(qū)域內產業(yè)發(fā)展進行深化，包括主導產業(yè)、核心單位、核心發(fā)展區(qū)域、產業(yè)發(fā)展的空間量需求等等），整體的用地更新結合產業(yè)規(guī)劃的需求與相應的產權單位進行協(xié)商。

3.3 產權聯(lián)合共建

針對相鄰產權單位，從整體價值提升和空間資源共享的角度出發(fā)，進行產權關系的聯(lián)合，打破邊界限制以增加空間集聚效應和規(guī)模效應。

3.4 更新時序劃分

通過社會發(fā)展需求、經濟發(fā)展需求、公共環(huán)境建設需求及用地開發(fā)難度等因素的綜合評價，以相對科學的評判方式對區(qū)域內需要更新的地塊進行更新時序劃分，開發(fā)迫切度高的地塊首先進行更新，盡可能減少主觀的、盲目的、不合理的開發(fā)建設。

3.5 政策制度建議

碑林區(qū)管轄范圍內的產權單位與碑林區(qū)政府甚至西安市政府之間存在著行政等級不對稱的現(xiàn)象，導致管理和協(xié)商的難度比較大，直接影響了舊城更新的合理推進，建議完善地方性法律法規(guī)，以增加規(guī)劃管理部門談判的籌碼；成立專門的舊城更新管理部門，專權專責，避免或減少因執(zhí)行主體混亂而造成的權責不明、權責交織現(xiàn)象[4]。

4 規(guī)劃實踐與嘗試

進入城市更新的語境，最根本的前提發(fā)生了變化，現(xiàn)行的規(guī)劃體系已經不能適應新的社會發(fā)展需求[13]——舊城更新所面臨的產權關系變化就是區(qū)別于以往拓展型規(guī)劃最根本的前提。碑林區(qū)舊城更新所面臨的土地產權問題因為歷史、地域和發(fā)展階段的原因，與東部沿海一線城市舊城更新所面臨的問題相比，有其特殊性，筆者通過碑林區(qū)舊城更新規(guī)劃項目的提煉，從土地產權的視角，結合前文的問題分析及適宜性討論，展開對舊城更新的若干思考。

4.1 整體把握各產權單位的更新意向

舊城區(qū)土地產權結構比較復雜，不同產權單位有不同的利益訴求，政府組織編制的控制性詳細規(guī)劃等法定規(guī)劃因為沒有充分考慮土地產權關系而無法得到落實，以至于上位規(guī)劃在具體實施過程中出現(xiàn)多次調整的局面。各產權單位自組織的小范圍更新，規(guī)劃管理部門不能整體獲取更新信息，導致管理上和建設上均出現(xiàn)混亂的局面。

本項目在具體規(guī)劃過程中，采用了自下而上與自上而下結合的方式，先進行各產權單位的更新計劃申報——包括更新用地范圍、規(guī)模、涉及拆遷面積、現(xiàn)狀原住民和外來租住人口的統(tǒng)計量、更新意向等等，同時規(guī)劃團隊和政府規(guī)劃管理部門對區(qū)域內需要更新的地段進行通盤摸底，并與相關產權單位進行溝通，了解其更新意向和用地情況。完成信息的統(tǒng)計和整合梳理之后，規(guī)劃團隊和政府管理人員與更新意向不合適的單位進行協(xié)商，選擇一種最合理有效的更新方式。

4.2 以產業(yè)規(guī)劃確定用地更新方向

新城建設往往有明確的產業(yè)發(fā)展目標，而舊城更新由于現(xiàn)狀土地產權限制，政府管理部門整體組織和引導缺位，導致城市建設只是地塊指標數(shù)據(jù)增長，而產業(yè)發(fā)展轉型舉步維艱。碑林區(qū)擁有豐富的教育、科研資源，倘若舊城更新的方式還是盲目地以傳統(tǒng)房地產開發(fā)為主導，不光是資源沒有得到有效利用，更會導致人口愈加膨脹、公共服務設施愈加不足，如此惡性循環(huán)最終致使城市病愈加積重難返。

針對以上問題，本次規(guī)劃在上位產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（碑林環(huán)大學創(chuàng)新產業(yè)帶規(guī)劃2014）的基礎上，通過區(qū)域現(xiàn)狀通盤摸底，綜合考慮社會、經濟、環(huán)境的因素，面對城市發(fā)展轉型的迫切需求，提出了區(qū)域內產業(yè)發(fā)展的核心目標及主導產業(yè)，并確定了各主導產業(yè)的發(fā)展空間結構、用地范圍及產業(yè)發(fā)展的空間承載量（圖6）。基于產業(yè)規(guī)劃的空間構架及發(fā)展前景，再與相關產權單位磋商用地更新意向調整的問題。當整體發(fā)展與各產權單位自身利益緊密相關的時候，協(xié)同合作就多了一些可能；當各產權單位都能在整體發(fā)展框架下進行用地更新的時候，城市和人的需求就多了一份保障。

4.3 產權聯(lián)合共建，整體提升地塊價值

碑林區(qū)現(xiàn)狀的土地產權結構形成于上世紀六七十年代，在當時，各產權單位封閉的系統(tǒng)基本上可以達到工作和生活上的自給自足，也造就了如今相鄰產權單位的絕對封閉和絕對利益格局。隨著時代的發(fā)展，舊城區(qū)可建設用地越來越局促，這種土地模式已經嚴重影響了城市的整體發(fā)展需求和人的生存需要——產權單位聯(lián)合建設及公共服務設施和公共環(huán)境共享越來越有必要。

本次規(guī)劃針對相鄰產權單位的更新改造提出產權聯(lián)合共建，如圖7所示：A、B兩個相鄰地塊分屬于兩個不同產權單位，因為地鐵換乘站的建設，土地價值迅速提升，其使用現(xiàn)狀已經不適合城市發(fā)展的需求，且兩個單位都有更新改造意向。設想兩個單位分別獨立開發(fā)建設和運營管理，土地產權的限制將致使其地面和地下空間均相互隔離，如果兩塊地合成一塊地，可以實現(xiàn)價值的共同提升；倘若進行產權聯(lián)合共建，使得原本分離的地上和地下空間相互貫通，或許可以形成一條商業(yè)內街或連續(xù)的地下商場和地下停車場，這樣就能夠實現(xiàn)利益均沾，整體提升。A地塊直接與地鐵站點相連，如果B地塊與A地塊地下空間連續(xù)，地鐵站點所帶來的直接效益就能共享，還可以提升A地塊的價值和利益。A、B地塊的地下停車場相互聯(lián)系，就能夠減少地下停車場的出入口對城市交通帶來的影響，可以實現(xiàn)“1+1＞2”的綜合效益。

圖6 產業(yè)發(fā)展空間結構及各產業(yè)發(fā)展用地范圍示意

如圖8所示，C和D地塊屬于兩個產權單位，單位外遷后，原有辦公樓空置，在整體產業(yè)發(fā)展框架指導下，C、D地塊擬建設成綜合創(chuàng)意辦公區(qū)（兼有創(chuàng)意辦公和休閑游憩功能）。若是各產權單位獨立開發(fā)建設，則辦公區(qū)區(qū)域無法實現(xiàn)空間上的連續(xù)，統(tǒng)一的建筑空間改造和環(huán)境品質提升就比較困難，其整體性的規(guī)模效益則會大大降低。與A、B地塊一樣，C地塊緊鄰地鐵站點，如果采取產權聯(lián)合共建，那么C和D地塊就可以實現(xiàn)綜合效益的共同提升。

針對兩個占地面積較小、以居住生活為主的相鄰產權地塊，各產權單位只能在其用地邊界內部進行更新建設，因為面積和圍墻的限制又得建立完整的道路體系，公共空間環(huán)境就會被極度壓縮。如果實行產權聯(lián)合共建，相鄰地塊打破“圍墻”的限制，公共環(huán)境就可以實現(xiàn)共享，相應的公共福利設施也能夠通過聯(lián)合共建得到補充。

圖7 AB地塊產權聯(lián)合建設示意

圖8 CD地塊產權聯(lián)合建設示意

圖9 其他產權聯(lián)合共建地塊空間意向

產業(yè)的發(fā)展需要形成完整的產業(yè)鏈條和空間聚集效應，土地產權的封閉性和排他性[3]致使各產權單位之間相互隔離，無法形成統(tǒng)一開發(fā)建設。產權聯(lián)合建設在不改變土地權屬關系的前提下，通過整體開發(fā)建設形成空間上的連續(xù)，以提升整體利益。如圖9所示（不同色框代表不同產權單位），通過聯(lián)合共建形成空間融合和產業(yè)集聚，整體提升空間形象和地塊價值。

4.4 基于土地產權劃分更新時序

當舊城更新大范圍展開的時候，各產權單位的更新意圖只停留在自身小利益層面而缺少大局觀，對更新對象、更新方向、更新時機把握不清晰。政府面對舊城更新“任務”，往往選擇在舊城區(qū)域粗狂地劃分棚戶改造區(qū)，以先易后難的順序交予開發(fā)商進行地產開發(fā)，如此導致很多地塊更新不當。因此，有必要在舊城更新過程中，結合定性和定量分析，根據(jù)用地更新的迫切度[12]對需要更新的地塊進行更新時序劃分。

圖10 用地更新敏感度分級

在劃分更新時序之前，需進行地塊的劃分——基于各產權單位更新意向整合，通過與各產權單位協(xié)商確定。其本身也是自下而上與自上而下相結合的方式，對需要更新的地塊進行整體與局部的協(xié)調整合。

如圖10所示，經過整合之后的地塊，通過層次分析法對其區(qū)位條件、交通條件、土地價值、使用效率、公共環(huán)境、建筑質量、產權關系、地塊開發(fā)限制條件、社會發(fā)展需求以及政策導向等因素進行綜合評價，疊加形成地塊更新敏感度分級，以量化的結果相對科學地劃分區(qū)域內不同地塊的用地更新時序，確保土地更新的準確有效和可持續(xù)性，避免土地資源浪費，給未來城市發(fā)展留有建設余地。

舊城更新是一個漸進的過程，并不能一蹴而就，也不能指望某一個規(guī)劃手段就能解決所有問題，而應該是多種手段相互配合，以“組合拳”的方式，有整體、有局部、有計劃、有依據(jù)、有余地地進行持續(xù)更新，最終實現(xiàn)城市綜合效益的全面提升。

5 結論

碑林區(qū)舊城更新的問題，也代表了西安市舊城更新所面臨的主要問題，亦或是西北地區(qū)舊城更新問題的集中體現(xiàn)。在城市發(fā)展轉型的新時期，既定的土地產權關系決定了各產權單位都希望通過用地更新來獲得自身綜合效益的提升，同時也在呼喚政府合理的整體性規(guī)劃。只有通過以自下而上與自上而下相結合的方式，協(xié)調整體和局部、局部與局部的關系，保護和提升各產權單位的利益，以產業(yè)發(fā)展規(guī)劃明確用地更新改造方向，以產權聯(lián)合共建增加用地更新改造的利益回報，才能實現(xiàn)舊城更新上下統(tǒng)一、多方共贏的目標。

舊城更新的根本阻礙主要在于土地產權關系制約。土地產權問題與各產權單位的利益息息相關，所有侵害到產權單位利益或不能增加其開發(fā)收益的規(guī)劃策略都只是美好的設想，只有通過用地更新能夠提升其價值和收益的規(guī)劃策略，才能增加規(guī)劃實施的可能性。

本研究以西安市碑林區(qū)為例，結合規(guī)劃實踐過程中的思考，提出了針對當前舊城更新問題更加合理有效的規(guī)劃路徑。然而筆者深知，要真正落實舊城更新的規(guī)劃設想，也需要針對各產權單位之間的利益平衡以及政策、制度建設、管理體系、法律法規(guī)深入研究，這也是舊城更新進一步理論探索的方向。

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