整合與回應(yīng)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化改革的路徑選擇
——基于浙江省嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實踐

馬思遠(yuǎn)

(中共嵊州市委黨校，浙江 嵊州 312400)

整合與回應(yīng)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化改革的路徑選擇
——基于浙江省嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實踐

馬思遠(yuǎn)

(中共嵊州市委黨校，浙江 嵊州 312400)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化是國家治理體制現(xiàn)代化與國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在國家與社會關(guān)系分析框架下應(yīng)對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的基本前提。為了積極應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機，嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理作為創(chuàng)新實踐案例，探索出一條鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化改革道路，即整合與回應(yīng)是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理走上現(xiàn)代化道路的重要手段，并從構(gòu)建多元參與的政府治理模式，強化政府治理中心功能；黨群干群互動，激活社會資本；利用現(xiàn)代化科技手段，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的整合、回應(yīng)效能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；社會關(guān)系；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；創(chuàng)新實踐

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機

在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的戰(zhàn)略意義不僅在于其治理范圍的廣袤——全國3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，治理著全國一半以上的人口(根據(jù)全國第六次人口普查，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)(包括鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng))為33 939個。居住在鄉(xiāng)村的人口為674 149 546人，占全國人口總數(shù)的50.32%)，更在于其特殊的治理地位——位于行政體系末梢，鑲嵌在國家權(quán)威治理與村民自治的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)中，是調(diào)節(jié)國家與基層社會力量的重要“平衡器”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中占據(jù)著核心地位。自20世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)恢復(fù)建立以來，圍繞政府與社會的調(diào)適，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)歷了簡政放權(quán)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、理順條塊關(guān)系、農(nóng)村稅費改革等重大變革，這對于改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理結(jié)構(gòu)、促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作內(nèi)容調(diào)整、整合鄉(xiāng)村社會秩序、改進國家與社會關(guān)系起到了積極的作用。但由于鄉(xiāng)村社會的鄉(xiāng)土性、復(fù)雜性以及缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范和社會理性，加上基層政權(quán)特殊的運行邏輯和現(xiàn)代化社會的整體推進，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的新老問題交織在一起，引發(fā)新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機。

(一)傳統(tǒng)的“家長制”和“運動式”治理方式失靈

由于計劃經(jīng)濟時代的沿襲和一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理具有明顯的“家長制”和“運動式”特征，即政府統(tǒng)包統(tǒng)攬。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理以政府的政治合法性為依托，依靠執(zhí)政黨強大的意識形態(tài)動員和嚴(yán)密的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，發(fā)動群眾，以實現(xiàn)社會資源集中，推進有效的國家治理。但是市場化發(fā)展促進了“總體性社會”解體，基層群眾的權(quán)利意識不斷提高，政治參與訴求日漸迫切，而行政體制的調(diào)整與改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的權(quán)威性資源日益縮減，政府很難按照“家長制”、“運動式”的方式來實現(xiàn)國家的有效治理。并且，隨著現(xiàn)代化進程的推進，鄉(xiāng)村社會的“鄉(xiāng)土性”、“現(xiàn)代性”縱橫交織、恍惚不定使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理很難按照行政體制下的科層管理和“非人格”的官僚化形式進行。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“內(nèi)卷化”過程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理失靈

回應(yīng)社會發(fā)展訴求、提高政府治理能力、保障轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟社會的平穩(wěn)過渡是歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的初衷，但實踐運行中卻出現(xiàn)了與此初衷相背離的現(xiàn)象。政府的本來目的是提供公共服務(wù)，化解社會矛盾沖突，獲得基層群眾的支持和信任，但現(xiàn)實情況表現(xiàn)為：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會不作為和亂作為現(xiàn)象不時發(fā)生；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困局并沒有因改革得到有效改善，反而陷入“越改越亂”、“越精簡越膨脹”的治理怪圈；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利化傾向日益明顯。歷次改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政性資源、組織性資源、財政性資源大大減縮，由于“條”“塊”之間沒有理順，在科層化、壓力型體制下，政府工作被層層分解落實，導(dǎo)致“上面千條線，下面一根針”的履職困境，出于自我生存需要和自利性沖動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往過渡參與經(jīng)濟資源配置過程，在逐利中逐漸淡忘“作為公共權(quán)力部門的責(zé)任和目標(biāo)——提供公共物品和公共服務(wù)，化解基層矛盾和沖突，維持農(nóng)村社會秩序，為自下而上的協(xié)商對話和政治參與提供渠道”[1]。權(quán)責(zé)利的不對等，促使干部們?yōu)榱送瓿筛黜椫笜?biāo)任務(wù)不惜團結(jié)一切力量以運動式方式應(yīng)付、瞞騙上級，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作敷衍化、形式化，其后果便是造成國家權(quán)威在基層社會的權(quán)威性、合法性流失。群眾權(quán)利訴求得不到及時回應(yīng)，基層政府不能有效化解矛盾，鄉(xiāng)村社會矛盾頻發(fā)、群發(fā)，農(nóng)民信訪不斷，群體性事件滋生蔓延，黨群關(guān)系被割裂，基層干部不被信任，上下傳達交流的制度化渠道和良性互動機制缺失，國家—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—基層社會面臨斷層的危機。

如何發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力量，積極應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機，學(xué)界從不同的角度提出了四種不同的主張：第一種是主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；第二種是主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；第三種是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣派機構(gòu)；第四種是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將其建成完備的基層政權(quán)。但無論哪種分析框架，都繞不開國家權(quán)威型治理和以村民自治為代表的社會自治型治理并存的這一基本前提?？梢哉f，二元治理體制是進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式創(chuàng)新的體制性基礎(chǔ)，是進行實踐創(chuàng)新的合法性來源，而解決二元治理體制中固有的問題(金字塔式的行政組織機構(gòu)與扁平化自助式服務(wù)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)謹(jǐn)程序下剛性反饋機制與快速應(yīng)變?nèi)嵝怨芾頇C制，官僚行政管理下人浮于事、機構(gòu)臃腫的結(jié)構(gòu)缺陷與基層群眾對小政府、大服務(wù)目標(biāo)訴求，壓力型體制下的考核導(dǎo)向與群眾評價目標(biāo)等等)就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐創(chuàng)新的主要內(nèi)容，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化治理能力的內(nèi)在目標(biāo)要求。浙江省委黨校教授何顯明認(rèn)為，地方政府的創(chuàng)新實踐在本質(zhì)上是對社會治理資源的重新整合，且這種整合“必須在自上而下的政治責(zé)任與自下而上的變革要求的雙重壓力的擠壓下，找到應(yīng)對傳統(tǒng)治理模式危機的出路”[2]。就政府自身追求的效用目標(biāo)而言，所嘗試的管理模式創(chuàng)新應(yīng)“以緩解現(xiàn)行管理體制對地方經(jīng)濟發(fā)展束縛、回應(yīng)地方各種利益群眾的利益訴求”[2]為目的。

因此，為積極應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機，適應(yīng)社會現(xiàn)代化發(fā)展需要，2013年12月，嵊州市在黃澤鎮(zhèn)(省級中心鎮(zhèn))、仙巖鎮(zhèn)(中等集鎮(zhèn))開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實踐試點工作。

二、嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實踐的分析評價

(一)主要做法

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，嵊州市把解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理環(huán)節(jié)中的突出問題和群眾關(guān)注度高的問題作為主要突破口，圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與功能對接，著重做了以下兩方面工作：

1.整合行政資源，重塑政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

第一，放權(quán)授權(quán)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。由嵊州市委市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市發(fā)改局牽頭，在梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、部門站所庭的權(quán)力清單基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理需要，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對河排污口審核、林業(yè)采伐許可證核發(fā)等5項職權(quán)。同時強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理職權(quán)，將站所庭納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府統(tǒng)一管理，屬地人員工資福利由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一發(fā)放，屬地資源由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)配等。

第二，整合資源，改革行政架構(gòu)。按照“管用、有效、簡單”的原則整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)及轄區(qū)內(nèi)站所庭人員和下派部門資源，設(shè)立“三中心、一大廳”：整合原黨政辦、黨建辦、鎮(zhèn)紀(jì)委、財政所為黨政地綜合中心，承擔(dān)黨委、人大、政府日常工作、政協(xié)聯(lián)絡(luò)、組紀(jì)宣等黨建、內(nèi)部監(jiān)督考核、后勤保障等職能。整合原工辦、農(nóng)辦、規(guī)劃建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、招投標(biāo)工程等科室為發(fā)展保障中心，承擔(dān)經(jīng)濟發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)的管理服務(wù)職能，負(fù)責(zé)相應(yīng)事項的對上銜接，對下服務(wù)；整合國土、環(huán)保、公安、安監(jiān)、城管等基層站所庭行政執(zhí)法力量，成立管理服務(wù)中心，下設(shè)綜治服務(wù)中隊和綜治信息調(diào)度室，前者通過集中辦公、組團巡邏、流動執(zhí)法的方式承擔(dān)社會綜合治理職能，后者主要以數(shù)據(jù)化、信息化手段對轄區(qū)內(nèi)治理情況進行公開、透明、動態(tài)反饋；在原便民服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，將計生、民政、戶籍、社保、衛(wèi)生、供電、廣電、電信等服務(wù)窗口全部集中到公共辦事大廳，為群眾提供“窗口式”、“一站式”服務(wù)。(如圖1)

圖1 政府機構(gòu)整合圖

2.重塑工作流程，增強回應(yīng)、服務(wù)能力

第一，獨具特色的綜治工作流程——“四步工作法”：一是主動發(fā)現(xiàn)問題。在利用“民情微群”等網(wǎng)絡(luò)民情收集渠道的同時，要求綜治服務(wù)中隊在固定時間、路線、按照巡查內(nèi)容和職責(zé)分區(qū)開展日常巡邏。二是及時固定證據(jù)。綜治服務(wù)中隊每人配備“一號一機”無線終端設(shè)備，通過攝像、拍照、錄音和當(dāng)事人簽字等手段記錄巡邏中所發(fā)現(xiàn)的問題及處置情況固定現(xiàn)場證據(jù)。三是綜合分類交辦。綜治信息調(diào)度室由專人負(fù)責(zé)對舉報信息、巡查信息、監(jiān)控信息、黨委政府交辦等各類信息的受理分流、督辦和反饋。四是依法依規(guī)處置。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)，依法依規(guī)分類處置：民事糾紛調(diào)解問題，由綜治服務(wù)中隊現(xiàn)場處置；涉及審批類問題，收集信息統(tǒng)一到公共辦事大廳辦理；涉及執(zhí)法類問題，如企業(yè)排污、非法采砂等由具有執(zhí)法資格的站所庭處置。對重大問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有處置權(quán)的，集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理力量處置；沒有處置權(quán)的，及時請示市級有關(guān)部門。與此同時，保持司法獨立性，涉訴問題，按法定程序依法進行。

第二，AB崗窗口服務(wù)。在公共服務(wù)大廳內(nèi)，工作人員統(tǒng)一設(shè)置AB崗，受理、操作人員(A崗)臨窗口，負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)(B崗)坐后面，以促進窗口辦事和意見決策的“扁平化”，實現(xiàn)透明化、公開化、便捷化服務(wù)的辦公模式，加快受理事項的反饋速度。

(二)初步成效

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力顯著增強

主要表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的執(zhí)行力和權(quán)威性增強。通過集中式辦公、組團式巡邏、流動式執(zhí)法，加大了對違法分子和違規(guī)行為的震懾力度。如黃澤鎮(zhèn)非法采砂、違章建筑等現(xiàn)象得到有效遏制。仙巖鎮(zhèn)對造紙企業(yè)排污管控實現(xiàn)了從無到有、從弱到強的轉(zhuǎn)變。兩鎮(zhèn)在全市各項重點工作中均走在前列。仙巖鎮(zhèn)“五水共治”中消滅黑河、臭河、垃圾河成效顯著；“三改一拆”累計拆除面積已超任務(wù)數(shù)的104.3%。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急處理能力顯著提高。通過片區(qū)責(zé)任巡邏，一些治安隱患得以及時發(fā)現(xiàn)。如一些易毀橋段得以及時反饋、加固，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的森林火災(zāi)反映速度明顯加快。試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡查中共發(fā)現(xiàn)問題125項，其中38項當(dāng)場辦理，43項引導(dǎo)群眾到公共服務(wù)大廳辦理，32項由鎮(zhèn)里集中力量處理，12項通過與上級部門聯(lián)系得到及時辦理。再次，維穩(wěn)能力得到加強。新做法實行后，黃澤鎮(zhèn)信訪量比去年同期下降了25%，仙巖鎮(zhèn)受理案件數(shù)量同比下降了20%，且兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未發(fā)生再訪現(xiàn)象。

2.行政資源高效利用

屬地管理的增強，一定程度上緩解了部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間職權(quán)分散、責(zé)權(quán)分割、治理力量分化的局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理中心地位得以強化，治理的統(tǒng)一性增強，一些不作為、慢作為現(xiàn)象有所改觀。其次，“三中心、一大廳”的地理空間整合和工作程序的簡化，使人員配置情況和空間使用需求一目了然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人浮于事、苦樂不均現(xiàn)狀有所改觀，行政用地量有所縮減。目前，黃澤鎮(zhèn)一處行政用房已騰空。

3.政府服務(wù)效能有所提升

第一，便民利民更加到位。“一站式”、“窗口式”服務(wù)，改變了傳統(tǒng)垂直型官僚制管理帶來的種種弊端，避免了群眾辦事多頭跑、多次跑的情況，也減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所之間相互推諉的現(xiàn)象，方便群眾辦事，提升了政府的服務(wù)效率。

第二，干部作風(fēng)有所轉(zhuǎn)變?！巴ㄟ^整合，干部都集中到一起工作，相互之間起到了很好的監(jiān)督作用，過去幾個人一個辦公室，或者單獨執(zhí)法，容易開小差，現(xiàn)在干部的言行舉止不得不規(guī)范起來?！?《浙江領(lǐng)導(dǎo)參考》，2014-04-28)干部的責(zé)任意識、服務(wù)意識明顯增強。

第三，干群關(guān)系日漸融洽。主動治安巡邏，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時反饋處置，公開透明執(zhí)法，提升了服務(wù)的針對性和有效性；處置有理有據(jù)，依法辦事，不偏不倚，提升了群眾對政府的信服力，干群關(guān)系日漸融洽，百姓對政府的滿意度得到提升。

(三)分析與評價

嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實踐實際上是將目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問題的癥結(jié)歸結(jié)為兩方面原因：一是政府的治理功能得不到發(fā)揮，二是社會訴求得不到及時回應(yīng)。從具體做法上看，嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實踐就是圍繞這兩大問題解決，重塑了政府治理架構(gòu)和流程。一方面，通過明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，整合區(qū)域內(nèi)行政資源，增強政府治理統(tǒng)籌能力，強化政府治理中心功能和輻射力，以增進國家治理的有效性。另一方面，圍繞如何回應(yīng)，改善治理架構(gòu)，重塑政府工作流程，以實現(xiàn)服務(wù)高效性，提升治理有效性。整合的目的是為了更有效地回應(yīng)，回應(yīng)的目的是為了促進有效治理，這實際上內(nèi)含了“整合有效——回應(yīng)有效(服務(wù)有效)——治理有效——執(zhí)政合法”的國家與社會關(guān)系構(gòu)建邏輯?？梢?，這種做法本質(zhì)上是對二元治理體制下實現(xiàn)國家—社會治理模式有效對接的一種積極嘗試，其目的是通過建立國家與社會良性互動關(guān)系以破解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)(如圖2)。因此，整合與回應(yīng)成為嵊州市推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的兩條重要路徑，也構(gòu)成整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實踐的核心。

圖2

1.實踐啟示

在如何實現(xiàn)上述邏輯構(gòu)建上，嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實踐給予我們以下啟示：

第一，“功能”與“職能”對接，通過整合重構(gòu)實現(xiàn)政府職能歸位與社會治理功能釋放。從科層制管理角度而言，職能是明確系統(tǒng)內(nèi)部各部門機構(gòu)工作分工、促進工作分解落實、體現(xiàn)國家權(quán)力分配的重要手段，它注重的是一種內(nèi)部管理效能(能否有效促進政府機構(gòu)部門職、責(zé)、權(quán)的平衡)。而從治理角度而言，人們關(guān)注的是政府機構(gòu)、部門通過履職能否促進社會資源的高效、公平利用，是一種功能性的視角。因此，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“功能”與“職能”對接是減少國家—社會關(guān)系“位移”[3]現(xiàn)象的重要方式。當(dāng)前，行政體系內(nèi)部條塊分割、權(quán)力分散現(xiàn)狀客觀上使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)職能、管理職能、服務(wù)職能碎片化，進而難以發(fā)揮政府對基層社會的政治保障功能、公共服務(wù)功能、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境功能。嵊州市在梳理政府現(xiàn)有職能基礎(chǔ)上，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際功能需要出發(fā)，整合體制內(nèi)治理資源，設(shè)立三大功能中心，使政府的國家權(quán)力職能與政府的社會治理功能“對接”，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，并以三中心為基點，通過強化與轄區(qū)內(nèi)各站所庭的協(xié)同治理，通過組團巡邏、流動執(zhí)法等工作機制的運作，使政府治理中心的公共治理性資源輻射整個區(qū)域。職能的重構(gòu)與功能的釋放，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“上面千條線，下面一張網(wǎng)”治理格局的形成奠定了基礎(chǔ)。

第二，注重整合過程中行政管理職能在公共治理領(lǐng)域的分化與演變。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理職能劃分成兩大塊：公共服務(wù)類和行政執(zhí)法類。前者重點在于如何實現(xiàn)快速便捷的反饋、辦理機制，后者重點在于建立滿足群眾公共安全、公共秩序和公共風(fēng)險需要的治理機制。這樣的劃分實際上是給行政權(quán)“瘦身”，優(yōu)點是有利于政府從社會利益糾紛中獨立出來，回歸到公共利益最大化的價值目標(biāo)追求上。其次，通過行政權(quán)精細(xì)化管理，能有效避免政府治理中的缺位、越位、錯位現(xiàn)象，有利于群眾對政府治理的合法性認(rèn)同，政府治理地位得以彰顯。同時，也為“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變提供了可行路徑。組團式巡邏、流動式執(zhí)法及其運行機制“四步工作法”是嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治工作機制的一個創(chuàng)新，它體現(xiàn)了基層治理中“小政府，大社會”公共價值取向和依法治理、規(guī)范運作的現(xiàn)代法治理念，是傳統(tǒng)應(yīng)對性治理轉(zhuǎn)向預(yù)防性治理的一個重要特征，是提升政府綜合治理能力的一個鮮活案例。

第三，注重回應(yīng)路徑中的結(jié)構(gòu)“扁平化”、運行“一體化”發(fā)展。嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實踐帶有明顯的結(jié)構(gòu) “扁平化”、運行“一體化”特征。引起這些特征變化與顯現(xiàn)的原因是基于回應(yīng)有效性的建設(shè)需要。作為直面社會的主要治理主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每天直面社會各種情況，回應(yīng)社會訴求成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一切工作的出發(fā)點和落腳點。信息化時代的社會整體性變遷，使得當(dāng)前社會呈現(xiàn)出碎片化、個體化和高度流動性的整體特征，社會對政府回應(yīng)的要求越發(fā)迫切和強烈，且這種回應(yīng)不僅體現(xiàn)在對群眾個體、集體的利益訴求表達與反饋等的“顯性回應(yīng)”，更重要的是體現(xiàn)在對群眾公共利益的維護、防控上的“隱性回應(yīng)”?？梢?，建立在原先鐵板一塊“總體性社會”基礎(chǔ)上的“條塊分割”、“插桿到底”的國家治理方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前社會的回應(yīng)性需求?；诨貞?yīng)的有效性，結(jié)構(gòu)“扁平化”、運行“一體化”、手段“科技化”就成為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一個顯性特征。嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的服務(wù)大廳、AB崗設(shè)置、四步工作法等等都是基于實現(xiàn)回應(yīng)有效性的工作創(chuàng)新。需要指出的是，公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)“窗口式”、“一站式”這種帶有“標(biāo)準(zhǔn)化”色彩回應(yīng)的一個重要基礎(chǔ)。

2.實踐中的不足

第一，治理主體多元性不夠。由于地方政府對區(qū)域內(nèi)“權(quán)威性資源”所擁有絕對性的強勢地位，決定了地方政府的創(chuàng)新實踐本質(zhì)是一種地方政府行為，而非真正意義上的社會多元主體參與、互動的過程。因此，沒有涉及體制外治理資源的整合和利用，這是嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新做法的一大不足。

第二，互動性不強。三中心一大廳的“標(biāo)準(zhǔn)化”服務(wù)在一定程度上撬動了基層黨群之間的互動格局。典型的表現(xiàn)是原有的黨員干部駐村聯(lián)村制度受到一定沖擊。從功能上看，走村入戶、駐村聯(lián)村制度已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作落實到村的一個重要渠道，加強黨群干群聯(lián)系重要橋梁，三中心一大廳設(shè)立后，駐村聯(lián)村制度所具備的政策宣傳、信息咨詢等功能被重疊、擠占，迫于人手壓力，“窗口式”、“一站式”的被動機械化服務(wù)有可能替代主動溫情的駐村聯(lián)心服務(wù)。

第三，放權(quán)、授權(quán)難有實質(zhì)性突破。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“權(quán)威性資源”的配置是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重要方面，但目前的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的配置性資源中“權(quán)威性資源”十分稀缺，不能滿足現(xiàn)實社會治理需要。嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)力圖通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所擴權(quán)、放權(quán)和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的授權(quán)來實現(xiàn)“權(quán)威性資源”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴張，并要求相關(guān)部門在一月份完成放權(quán)清單，二月份底放權(quán)到位。實際調(diào)研了解到，受法律、政策、體制限制，實質(zhì)性、突破性的擴權(quán)、授權(quán)并沒有發(fā)生。同以前相比，審批類、服務(wù)類的權(quán)力有部分下移，但執(zhí)法類的授權(quán)較難實行，目前只有安監(jiān)局通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考核、發(fā)放證書的形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員有所授權(quán)。對于基層而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴權(quán)、授權(quán)是有難度的：一是授權(quán)合法性問題。我國對于行政權(quán)的行使主體、資格、內(nèi)容、形式等都具有嚴(yán)格的法律規(guī)定，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行擴權(quán)、授權(quán)行為有些是與法律規(guī)定相沖突的。如二次授權(quán)問題。二是執(zhí)法專業(yè)性、規(guī)范性問題。通過短期培訓(xùn)、一紙授權(quán)文書也難以保障行政自由裁量權(quán)的正確行使，執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)也難以在短期內(nèi)提高。

基于以上認(rèn)識，筆者認(rèn)為，當(dāng)前整合與回應(yīng)是積極應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的一條可行路徑。因此，要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，就必須拓寬對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源的整合和回應(yīng)路徑，以實現(xiàn)國家與社會良性互動的善治局面。

三、拓寬整合、回應(yīng)路徑，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化

筆者認(rèn)為，整合重點在于構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理力量架構(gòu)，以發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)各方力量，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理秩序的形成?；貞?yīng)的重點在于通過制度性的安排，構(gòu)建多元參與的治理渠道，以實現(xiàn)上傳下達的制度化通道和良性互動的治理機制。因此，推進嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，需重點做好以下三大路徑建設(shè)。

(一)構(gòu)建多元參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理模式，強化政府的治理中心功能

1.要以《憲法》和《村民委員會組織法》為淵源，以權(quán)力清單制度建設(shè)為契機，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“權(quán)”“責(zé)”“利”制度分配

按照于法周延、于事簡便的原則，從屬地管理原則出發(fā)，在理順橫向“條”“塊”之間、縱向各級部門之間的基礎(chǔ)上，立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實際，針對性地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權(quán)，并在行政分類細(xì)化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)權(quán)力行使制度明晰、角色規(guī)范以明確“職權(quán)”。積極構(gòu)建事責(zé)相匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，特別要從改進和完善縣級財政的轉(zhuǎn)移支付方式，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政多元化投資體系的建立和規(guī)范、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)決算功能三方面促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的科學(xué)化、公開化運作。

2.積極構(gòu)建多元參與的政府治理渠道

核心是要構(gòu)建政府(國家)、村民自治、鄉(xiāng)村潛行治理規(guī)則三方有序共治的參與渠道。要積極構(gòu)建“黨委、政府、人大”力量均衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力治理結(jié)構(gòu)。重點是要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督和決議功能，使“虛置”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大運轉(zhuǎn)起來，成為多元參與治理的重要環(huán)節(jié)。一方面，要積極借鑒溫嶺民主懇談的經(jīng)驗，發(fā)揮人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算、決算的商議、監(jiān)督職能。另一方面，要積極探索適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際的人大工作機制和任用機制，杜絕“代而不表”現(xiàn)象發(fā)生。

3.要強化依法治理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的制度化水平

筆者認(rèn)為，當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法治理的重點應(yīng)是協(xié)同治理，要通過加強人事管理牽制、部門派駐、雙重考核(鄉(xiāng)鎮(zhèn)對部門站所庭、派駐執(zhí)法人員具有考核權(quán)，部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同對其進行考核)等方式強化部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理責(zé)任，進而增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌統(tǒng)治能力。

4.建立科學(xué)合理的部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評機制

通過明晰條塊職責(zé)，建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)相適應(yīng)的考核機制，扭轉(zhuǎn)考核過多、考核過重的負(fù)面效應(yīng)。一方面要整合部門考核內(nèi)容，避免多頭考核、重復(fù)考核；另一方面要注重考核的目的導(dǎo)向和真實導(dǎo)向，釋放鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主觀能動性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精力更多地集中到如何立足實際、面向基層，服務(wù)群眾，促進自身功能的釋放上來。

(二)促進黨群干群互動，激活社會資本，共建鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理善治局面

要注重基層黨建功能的發(fā)揮，通過加強橫向的黨組織關(guān)系，激發(fā)和促進鄉(xiāng)村社會資本運作，進而彌補縱向的行政體系能力不足的問題。要通過搭建多元化黨建服務(wù)平臺等形式，強化基層黨組織對基層資源的整合、協(xié)調(diào)、構(gòu)筑能力。可參照平頂山“黨群綜合服務(wù)中心”的做法，進一步整合體制內(nèi)黨務(wù)、政府資源和體制外社會資源，將線狀的黨建服務(wù)轉(zhuǎn)化為網(wǎng)狀服務(wù)，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建服務(wù)的輻射力。要積極探索駐村走訪聯(lián)系制度與政府治理結(jié)構(gòu)的有效融合問題，要將靜態(tài)的中心服務(wù)形式與動態(tài)的走訪制度有效結(jié)合起來。筆者認(rèn)為，駐村聯(lián)系制度是當(dāng)前密切聯(lián)系群眾，促進干群情感交流的一個好載體，是國家意志直接滲入村民自治領(lǐng)域的有效路徑。但如何更好地發(fā)揮基層黨組織在聯(lián)系群眾方面的作用，目前還是有些欠缺的。余姚泗門鎮(zhèn)謝家路村形成的“村黨委——黨支部——黨代表——黨員——普通村民” 黨員聯(lián)系戶制度可給予我們一定的啟示：普通黨員干部是一支重要的社會治理力量，必須加以組織和發(fā)揮；網(wǎng)格管理精細(xì)化是實現(xiàn)黨員管理的有效路徑。要通過多載體、多渠道、多機制建設(shè)充分挖掘黨員的社會治理功能，構(gòu)建和諧共治的善治局面。

(三)利用現(xiàn)代化科技手段，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的整合、回應(yīng)效能

信息化是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理不可避免的一個重要社會特征，它給社會治理帶來的影響是全面、深刻的。它在提供新興交流平臺，使得官民對話成為可能的同時，也大大加劇了社會治理的不可控性。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理也需適應(yīng)這種社會變化，利用現(xiàn)代化科技手段，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的網(wǎng)絡(luò)信息處理能力和網(wǎng)絡(luò)社會應(yīng)對能力：一是干部要知網(wǎng)、學(xué)網(wǎng)、用網(wǎng)，積極提升網(wǎng)絡(luò)媒介的交流能力。要充分發(fā)揮“微群”、“微博”、“微信”等交流平臺，積極促進官民互動，完善其功能作用，使之成為“干部工作沉下去，民情民意傳上來”的重要渠道。二是要利用科技化手段建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理動態(tài)跟蹤反饋機制，加強數(shù)據(jù)分析研判，強化應(yīng)對治理。三是要充分利用網(wǎng)絡(luò)的宣傳媒介使之成為輿情引導(dǎo)、思想意識形態(tài)管控、治理的一個重要路徑。

[1]劉銳.基層治理：在危機中面向未來[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2011,(2).

[2]何顯明.地方政府創(chuàng)新實踐的生成機制與運行機理[J].中國行政管理，2009，(8).

[3]章榮君.國家與社會覆蓋面位移下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理走向分析[J].湖北社會科學(xué)，2009，(12).

[責(zé)任編輯：郭莉娜]

2015-05-07

馬思遠(yuǎn)(1982-)，女，浙江嵊州人，講師，碩士。

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