謹(jǐn)防減稅政策效果被加強(qiáng)稅收征管削弱

趙福軍

稅收政策效果的發(fā)揮，與其執(zhí)行、傳遞機(jī)制等幾個(gè)環(huán)節(jié)有關(guān)。其中，稅收政策執(zhí)行、稅收政策作用對(duì)象的行為是影響稅收政策效果發(fā)揮的重要環(huán)節(jié)。今年以來我國先后實(shí)施和出臺(tái)減稅政策，對(duì)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)發(fā)揮了重要作用。我國經(jīng)濟(jì)下行壓力和減稅政策實(shí)施都是稅收收入減收因素。稅務(wù)部門在稅收收入任務(wù)逐年增加的壓力下，只有加強(qiáng)稅收征管，挖掘征管潛力，但這可能會(huì)削弱減稅政策效果。因此，要謹(jǐn)防減稅政策效果被加強(qiáng)稅收征管削弱。

今年已實(shí)施部分減稅政策的效果前瞻

今年我國繼續(xù)實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策。今年以來，我國先后實(shí)施和出臺(tái)的減稅政策包括：提高部分高附加值產(chǎn)品、玉米加工產(chǎn)品、紡織品服裝的出口退稅率，實(shí)施境外旅客購物離境退稅政策、調(diào)整個(gè)人住房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅政策、調(diào)整部分日用消費(fèi)品進(jìn)口關(guān)稅，等等。應(yīng)該說，這些減稅政策發(fā)揮了其應(yīng)有的效果，對(duì)穩(wěn)增長發(fā)揮了重要的作用。由于每項(xiàng)減稅政策都有其特定的政策目標(biāo)和作用，單獨(dú)評(píng)估其效果可能較好。本文主要預(yù)判對(duì)部分日用消費(fèi)品開展降低進(jìn)口關(guān)稅試點(diǎn)、《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（25號(hào)文）的效果。

（一）對(duì)部分日用消費(fèi)品開展降低進(jìn)口關(guān)稅試點(diǎn)能降低消費(fèi)支出，促進(jìn)消費(fèi)

國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整部分日用消費(fèi)品進(jìn)口關(guān)稅的通知》（稅委會(huì)[2015]6號(hào)），對(duì)部分日用消費(fèi)品開展降低進(jìn)口關(guān)稅試點(diǎn)，自2015年6月1日起以暫定稅率方式降低護(hù)膚品、西裝、短統(tǒng)靴、紙尿褲等產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅。這次對(duì)部分日用消費(fèi)品開展降低進(jìn)口關(guān)稅試點(diǎn)，將主要產(chǎn)生以下幾大效應(yīng)：

1、消費(fèi)效應(yīng)：降低消費(fèi)支出和間接收入效應(yīng)

對(duì)護(hù)膚品、西裝、短統(tǒng)靴、紙尿褲等部分日用消費(fèi)品降低進(jìn)口關(guān)稅，平均降幅超過50%。這次關(guān)稅調(diào)整前，毛皮衣服、鞋靴等進(jìn)口關(guān)稅在20%以上，政策調(diào)整后，這些消費(fèi)品關(guān)稅將降幅50%。降低進(jìn)口關(guān)稅還會(huì)導(dǎo)致增值稅的計(jì)稅依據(jù)下降，降低進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅。因此，對(duì)部分日用消費(fèi)品降低進(jìn)口關(guān)稅，可能會(huì)降低價(jià)格。5月25日財(cái)政部宣布關(guān)稅下調(diào)，全球最大化妝品企業(yè)歐萊雅集團(tuán)26日就明確表示下調(diào)大部分進(jìn)口產(chǎn)品價(jià)格。進(jìn)口日用消費(fèi)品價(jià)格降低，必然會(huì)降低消費(fèi)支出。

下面以紙尿褲為例，分析降低關(guān)稅帶來的價(jià)格效應(yīng)。以花王品牌紙尿褲目前140元/包（一包紙尿褲大約有40片左右的尿片）價(jià)格來計(jì)算，關(guān)稅從7.5%暫定降低為2%，降低關(guān)稅后大約每片尿布可以節(jié)約0.18元，按照嬰兒平均一天需要4至8片的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，每年節(jié)約紙尿褲支出260元至530元左右。我國紙尿褲市場發(fā)展迅速，2014年紙尿褲市場規(guī)模約290億元左右，相比2013年的250億元市場規(guī)模，同比增長16%。而且，2013年至今紙尿褲（稅則號(hào)96190010）進(jìn)口規(guī)模越來越大。根據(jù)海關(guān)數(shù)據(jù)，2013年進(jìn)口4.78億美元，2014年進(jìn)口7.29億美元，2015年1-4月進(jìn)口3.71億美元。降低紙尿褲進(jìn)口關(guān)稅，將可能降低家庭此類商品支出。

從表1、表2不難看出，這次14種降低進(jìn)口關(guān)稅的消費(fèi)品中，有11種消費(fèi)品的進(jìn)口規(guī)模在不斷增加。其中，紙尿褲和護(hù)膚品不僅進(jìn)口規(guī)模大，而且進(jìn)口增長速度快。這次關(guān)稅平均降幅超過50%，將直接降低消費(fèi)者的消費(fèi)支出。

對(duì)14種日用消費(fèi)品開展降低進(jìn)口關(guān)稅試點(diǎn)，還能產(chǎn)生間接收入效應(yīng)，推動(dòng)消費(fèi)升級(jí)。降低部分日用消費(fèi)品進(jìn)口關(guān)稅，在降低消費(fèi)支出時(shí)就是間接提高消費(fèi)收入，消費(fèi)者收入提高能擴(kuò)大消費(fèi)需求。

2、降低日用消費(fèi)品關(guān)稅,不僅對(duì)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來的影響較少，還可能有助于倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

我國日用消費(fèi)品領(lǐng)域開放度較高，不僅化妝品、紙尿褲等日用消費(fèi)品領(lǐng)域的外資企業(yè)已在中國境內(nèi)設(shè)廠，消費(fèi)者還可以在市場上購買進(jìn)口的國外品牌，國外品牌與國內(nèi)企業(yè)同臺(tái)競爭。目前，國外部分日常消費(fèi)品尤其是高端消費(fèi)品有一定競爭優(yōu)勢(shì)，且占有一定的市場份額。比如：目前，在中國嬰兒紙尿褲市場，進(jìn)口紙尿褲已經(jīng)占據(jù)半壁江山；而在高端嬰兒紙尿褲市場，進(jìn)口紙尿褲更是占據(jù)了80%的絕對(duì)份額優(yōu)勢(shì)。在國內(nèi)企業(yè)已與國外品牌同時(shí)競爭時(shí)，降低日用消費(fèi)品關(guān)稅，不僅對(duì)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來的影響較少，還能增強(qiáng)國內(nèi)企業(yè)競爭壓力，倒逼國內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3、將會(huì)減少消費(fèi)者選擇代購，有助于國家征收稅收收入

這次對(duì)部分日用消費(fèi)品降低進(jìn)口關(guān)稅試點(diǎn)前，一些化妝品等消費(fèi)品的國內(nèi)價(jià)格與國外價(jià)格存在較大差距，消費(fèi)者通過海外代購購買相關(guān)產(chǎn)品，流失了國家部分稅收收入。這次降低關(guān)稅后，進(jìn)口日用消費(fèi)品價(jià)格降低，代購可能會(huì)減少，通過正規(guī)渠道購買反而會(huì)有助于國家稅收征收。

（二）國務(wù)院《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》既具有政策適應(yīng)性，又能避免經(jīng)濟(jì)下行壓力時(shí)全面清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的不利影響

近年來，為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些地區(qū)和部門對(duì)特定企業(yè)及其投資者等，在稅收、非稅等收入和財(cái)政支出等方面實(shí)施了優(yōu)惠政策（以下統(tǒng)稱“稅收等優(yōu)惠政策”），一定程度上促進(jìn)了投資增長和產(chǎn)業(yè)集聚。但是，一些稅收等優(yōu)惠政策擾亂了市場秩序，影響國家宏觀調(diào)控政策效果，甚至可能違反我國對(duì)外承諾，引發(fā)國際貿(mào)易摩擦。2014年12月國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號(hào)）（以下簡稱“62號(hào)文”），清理、規(guī)范各類稅收等優(yōu)惠政策。從維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境、促進(jìn)形成全國統(tǒng)一的市場體系、打破地方保護(hù)和行業(yè)壟斷等角度看，全面規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策非常有必要。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)面臨較大的下行壓力，全面規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，不僅會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利的影響，也會(huì)弱化宏觀調(diào)控效果。今年5月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國發(fā)〔2015〕25號(hào)）（以下簡稱“25號(hào)文”），具有政策適應(yīng)效果，遵守已有的承諾和政策，不僅能營造穩(wěn)定的政策環(huán)境，還能避免經(jīng)濟(jì)下行時(shí)清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策帶來不利的影響。

表1：進(jìn)口暫定稅率調(diào)整的日用消費(fèi)品進(jìn)口規(guī)模（單位：萬元）

表2：進(jìn)口暫定稅率調(diào)整的日用消費(fèi)品進(jìn)口規(guī)模（單位：億元）

1、具有政策適應(yīng)性

25號(hào)文就清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知做了相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)了政策適應(yīng)性，有規(guī)定期限的按規(guī)定期限執(zhí)行，沒有規(guī)定期限又確需調(diào)整的，由地方政府和相關(guān)部門按照把握節(jié)奏、確保穩(wěn)妥的原則設(shè)立過渡期，在過渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行。通過政策適應(yīng)，充分釋放全面清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策帶來的壓力，逐步實(shí)現(xiàn)全面清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策目標(biāo)。另外，投資者對(duì)全面清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策及其時(shí)間表有所預(yù)期，能夠逐步適應(yīng)、消化政策壓力。

2、能避免經(jīng)濟(jì)下行時(shí)清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策帶來的不利影響

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)仍面臨較大的下行壓力，我國實(shí)施積極的財(cái)政政策，實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)，減輕企業(yè)特別是小微企業(yè)負(fù)擔(dān)。全面清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，雖然有必要，但與已經(jīng)存在的優(yōu)惠政策比較而言相當(dāng)于“加稅政策”，不僅與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行需要實(shí)施減稅的政策方向相悖，更不利于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力。

3、遵守已有的承諾和政策，有助于營造穩(wěn)定的政策環(huán)境

25號(hào)文規(guī)定各地區(qū)、各部門已經(jīng)出臺(tái)的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行，遵守已有的承諾和政策，有助于營造穩(wěn)定的政策環(huán)境，對(duì)企業(yè)、投資者形成穩(wěn)定的預(yù)期。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時(shí)，穩(wěn)定企業(yè)、投資者的預(yù)期，有助于提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心。

經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時(shí)為完成稅收收入任務(wù)而加大稅收征管力度，可能會(huì)影響減稅政策效果的發(fā)揮

（一）加強(qiáng)稅收征管會(huì)削弱減稅政策效果

經(jīng)濟(jì)決定稅收。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，直接影響稅源。與此同時(shí)，我國正在實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策。經(jīng)濟(jì)下行因素、減稅政策因素都是稅收收入減收因素。在稅收收入規(guī)模逐年提高和稅收收入基數(shù)大的情況下，稅務(wù)部門為完成稅收收入任務(wù)，只有加大稅收征管力度。

理論上說，加強(qiáng)稅收征管與減稅政策應(yīng)該是并行不悖的。按照減稅政策與稅法規(guī)定，加強(qiáng)稅收征管，本身就是落實(shí)減稅政策。與此同時(shí)，稅務(wù)部門按照稅法規(guī)定加強(qiáng)征管力度，打擊非法偷逃騙稅是應(yīng)該的。目前，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)也是按照稅法規(guī)定開展稅務(wù)稽查、納稅評(píng)估和稅務(wù)審計(jì)等等進(jìn)行促收。然而，在稅收收入任務(wù)逐年增加的情況下，經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致稅源減少或不足，僅僅依賴上述措施可能無法完成稅收收入任務(wù)，基層稅務(wù)部門可能會(huì)采取其他打擦邊球的措施促收，比如約談企業(yè)要求補(bǔ)稅、不按規(guī)定落實(shí)減免稅政策、個(gè)別地方提高企業(yè)所得稅預(yù)征率，等等。這些所謂的“加強(qiáng)征管措施”可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)稅負(fù)加重，與減免稅政策的最終目的——降低企業(yè)稅負(fù)、增強(qiáng)企業(yè)活力是相違背的。因此，需要防止經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時(shí)減稅政策效應(yīng)可能會(huì)被稅務(wù)部門為完成稅收收入任務(wù)而實(shí)施加大稅收征管力度而削弱。

（二）稅務(wù)部門為完成地方政府下達(dá)的稅收收入任務(wù)所面臨的壓力相對(duì)較大

根據(jù)調(diào)研了解，地方政府每年都會(huì)給稅務(wù)部門下達(dá)稅收收入任務(wù)，地方政府給稅務(wù)部門下達(dá)的稅收任務(wù)要高于上級(jí)稅務(wù)部門。雖然地方政府可以從國稅部門征收的稅收收入中分成，但主要依靠地稅部門征收的稅收收入，因此，地稅部門來自地方政府下達(dá)的稅收任務(wù)壓力更大。通過對(duì)2012年、2013年、2014年全國各省市GDP增長率、地稅稅收收入增長率、國稅稅收收入增長率數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析可以得出，地稅稅收收入增長率高于GDP增長率的省市數(shù)量，要多于國稅稅收收入增長率高于GDP增長率的省市數(shù)量。2012年地稅稅收收入增長率超過經(jīng)濟(jì)增長率的省市有25個(gè)，而國稅稅收收入增長率超過經(jīng)濟(jì)增長率的省市有11個(gè)；2013年地稅稅收收入增長率超過經(jīng)濟(jì)增長率的省市有24個(gè)，而國稅稅收收入增長率超過經(jīng)濟(jì)增長率的省市有10個(gè)；2014年地稅稅收收入增長率超過經(jīng)濟(jì)增長率的省市有14個(gè)，而國稅稅收收入增長率超過經(jīng)濟(jì)增長率的省市有14個(gè)（2014年有個(gè)別省市的地稅稅收收入增長率沒查到）。地稅稅收收入增長情況可以間接地證明地方稅務(wù)部門完成稅收任務(wù)壓力較大。

目前，房地產(chǎn)市場回落，土地出讓金等土地財(cái)政收入下降，地方財(cái)政收入更指望稅收收入。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時(shí)，基層稅務(wù)部門為完成當(dāng)?shù)卣逻_(dá)的稅收收入任務(wù)，只有加大稅收征管力度。

科學(xué)制訂稅收收入計(jì)劃任務(wù)和深入推進(jìn)依法治稅，充分發(fā)揮減稅政策效果

短期看，為防止因經(jīng)濟(jì)下行時(shí)完成稅收收入任務(wù)而加強(qiáng)稅收征管對(duì)減稅政策效果的部分削弱，建議采取以下政策措施：

一是應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況與減稅等因素，科學(xué)制訂稅收收入任務(wù)，并及時(shí)調(diào)整。

二是深入推進(jìn)依法治稅，應(yīng)收盡收，堅(jiān)決杜絕收過頭稅，確保減稅政策不折不扣落實(shí)。加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法檢查，不斷推進(jìn)依法治稅。

三是重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)地稅部門近三年依法治稅情況的督查，采取措施減輕地方政府對(duì)地稅部門下達(dá)稅收收入任務(wù)所帶來的壓力。

從長期看，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培植稅源，建立一種新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、財(cái)政收入可持續(xù)增長模式。至今，地方政府主要依靠土地財(cái)政的財(cái)政收入增長模式已經(jīng)難以維持，迫切需要建立一種新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、財(cái)政收入可持續(xù)增長模式。財(cái)政政策應(yīng)積極支持地方政府大膽探索，建立符合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的模式，應(yīng)對(duì)財(cái)政收入、稅收收入下行壓力，建立經(jīng)濟(jì)與稅收、財(cái)政良性循環(huán)的模式。(參考文獻(xiàn)略)