中國城市治理評估模型的建構(gòu)與應用*

李憲奇

（中共安徽省直工委黨校，合肥 230001）

評估模型是城市治理評估體系的邏輯范式，也是評估實踐的基本依據(jù)。城市治理評估要準確地反映城市治理創(chuàng)新的探索和進程，集中體現(xiàn)城市治理理論的研究成果，有效提升我國在國際城市治理評估交流合作中的話語權(quán)，就需要在擁有國際視野的基礎(chǔ)上獨立和鮮明地提出我國自己的城市治理評估理論建構(gòu)。借助城市治理評估模型奠定城市治理評估的邏輯基礎(chǔ)，從基本概念層面理清思路，有助于打通城市治理評估目標、內(nèi)容、方法之間的本質(zhì)聯(lián)系，增強我國城市治理評估規(guī)則的社會影響力和學術(shù)影響力。

一、中國城市治理評估模型建構(gòu)的背景

1.城市治理實踐的推進催生了城市治理評估的基礎(chǔ)需求

城市現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略的微觀基礎(chǔ)、基本路徑和展示窗口。目前，我國正處在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。2010—2015年的五年城鎮(zhèn)化率的增幅將首次突破兩位數(shù)，達到10.97%，創(chuàng)造1950年以來的歷史新高 （見表1）。截至2013年底，人口在500萬以上的特大城市有90余個，其中千萬以上人口的超大城市有16個，城市經(jīng)濟總量占全國70%以上，對國家經(jīng)濟社會的發(fā)展具有決定性的影響。2014年我國城鎮(zhèn)常住人口74916萬人，環(huán)比增加1805萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?4.77%。

從城鎮(zhèn)人口數(shù)量和空間形態(tài)標準兩個方面判斷，中國整體上已進入到初級城市型社會；但是，從公眾生活方式、社會文化、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)特別是從城市治理的水平看，目前中國離城市型社會的要求還有較大的差距。城鎮(zhèn)化進程推動了資源和人口向城市集中，給城市發(fā)展注入新的活力，同時，也增加了城市的交通擁堵、環(huán)境污染、就業(yè)困難、貧富差距、社會治安等多方面的壓力。在經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”的背景下，城鎮(zhèn)化快速增長與GDP增速趨緩的交互作用又加劇了城市發(fā)展的各種矛盾。城市人口總量擴大與市民利益群體分化，以及群體利益和利益表達方式多元化等新情況、新問題更使城市發(fā)展的復雜程度和治理難度空前提高，單純地“靠發(fā)展解決發(fā)展中問題”的傳統(tǒng)套路遭遇挑戰(zhàn)，改革傳統(tǒng)的城市管理模式、創(chuàng)新城市治理結(jié)構(gòu)、重構(gòu)城市運行體制機制的要求相應提高。現(xiàn)代城市的社會結(jié)構(gòu)日趨復雜，沿襲傳統(tǒng)的政府管控模式已經(jīng)難以為繼。國內(nèi)多個城市圍繞治理體系和治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)新體制機制，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。北京以治理“城市病”為突破口，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化；佛山市以“三個轉(zhuǎn)變”（實現(xiàn)‘等上門’向‘上門等’、‘獨角戲’向‘大合唱’、‘講關(guān)系’向‘講規(guī)矩’）為核心加速城市治理創(chuàng)新［1］；浙江省溫嶺市通過協(xié)商式民主試驗重構(gòu)基層治理結(jié)構(gòu)。這些城市治理實踐的探索都從根本上催生了認識、評估和優(yōu)化城市治理體系和治理能力的需求。

表1 1950—2015年中國城鎮(zhèn)化發(fā)展情況

2.城市治理理論的發(fā)展提出了城市治理評價的直接要求

城市公共治理理論形成于20世紀70年代，它體現(xiàn)了人們對公共部門管理的全新的認識，構(gòu)成了城市理論新的范式和新的理念。［2］在治理范式的框架下，公共管理的主客體構(gòu)成、公共管理的過程和公共管理的方式開始發(fā)生變化。到20世紀90年代末以后，薩拉蒙（Lester M Salamon）提出了“新治理”導向問題。［3］這種“新治理”的主要特點包括：其一，綜合重塑政府和私有化兩種理論，尋求以知識體系的更新服務(wù)于政策制定者、執(zhí)行者、參與者和合作者。其二，通過公共部門和私營部門、營利組織和非營利組織等主體的多元合作，突破政府包攬城市管理權(quán)力的格局。其三，通過探索城市治理新元素、新工具和新路徑（比如，工具性、網(wǎng)絡(luò)制、公私合作、談判與勸服、授權(quán)技術(shù)等）解決多元組織共治格局中面臨的新問題。

國內(nèi)外各種城市治理理論和模式都需要實證研究，特別是城市治理評估的印證。借助城市治理評估檢驗城市治理不同模式實現(xiàn)路徑及需要改進的問題，獲得城市治理理論在不同國家和地區(qū)適應性調(diào)整的參照，以及明確多元治理理論、重塑政府理論和私有化理論的比較優(yōu)勢和不足，為治理模式完善、調(diào)適、建構(gòu)及其目標和路徑的調(diào)整奠定基礎(chǔ)。

3.社會治理改革創(chuàng)新增加了城市治理評估的緊迫性

社會治理體系創(chuàng)新和現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國全面改革的核心內(nèi)容之一。黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄稕Q定》提出了“創(chuàng)新社會治理，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總要求，治理體系和治理能力的現(xiàn)代化開始成為我國全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的關(guān)鍵內(nèi)容與重要抓手。

城市治理是國家治理的微觀基礎(chǔ)，也是在城市層面創(chuàng)新政府治理與社會治理結(jié)合方式的試驗場。實現(xiàn)“城市管理”向“城市治理”的跨越、善政向善治的跨越，可以加速國家、政府和社會治理的現(xiàn)代化進程。城市治理體系改革是一項系統(tǒng)性很強的復雜工程，從設(shè)計城市治理結(jié)構(gòu)改革理念和思路，確立治理結(jié)構(gòu)改革的目標任務(wù)，到實施和推行改革措施都需要科學、客觀、嚴格的測量數(shù)據(jù)作為決策支持的基礎(chǔ)條件，都需要充分的理論準備、數(shù)據(jù)支持和實踐積累。如果停留在經(jīng)驗決策階段，滿足于坐而論道、泛泛而談、倉促拍板，如此選擇治理結(jié)構(gòu)的路徑可能造成治理改革成本大增和改革資源的嚴重浪費，以至于出現(xiàn)社會難以承受的重大損失。城市治理評估將為城市治理、社會治理和國家治理的改革實踐提供決策信息的支持。

二、中國城市治理評估模型建構(gòu)的思路

1.城市治理評估模型建構(gòu)的目的

城市治理評估有反映現(xiàn)實、服務(wù)改善、探索規(guī)律、促進發(fā)展等多方面的作用。作為城市治理評估的基礎(chǔ)工程，城市治理評估模型建構(gòu)的主要目的和基本要求包括：反映城市治理現(xiàn)狀，甄別城市治理特色和差異；分析城市治理績效，診斷城市治理問題和障礙；研判城市治理發(fā)展趨勢，探索城市治理規(guī)律；推動城市治理創(chuàng)新實踐，促進城市治理現(xiàn)代化。同時，要淡化評價的甄別與遴選功能，助推城市治理的健康成長。

城市治理評估模型建構(gòu)的具體目的包括五個方面：其一，服務(wù)于政府的城市宏觀治理體系和治理能力建設(shè)。在評估模型框架下采集、分析和傳播評估信息，為政府城市治理實踐的全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)和特色發(fā)展提供基礎(chǔ)支持，進而發(fā)現(xiàn)可資借鑒的發(fā)展理念、建設(shè)目標、體制機制、實現(xiàn)路徑、經(jīng)驗教訓等。其二，服務(wù)于城市社區(qū)的微觀治理活力和效果建設(shè)。為基層社區(qū)的治理組織建設(shè)，集體協(xié)商，民主評議，多元治理等提供標桿的參考和發(fā)展借鑒的框架。其三，服務(wù)于社會組織參與或評估城市治理的實踐。為城市治理相關(guān)的各級各類社會組織參與社會治理實踐提供理論模型、操作工具、分析方法和研究案例，以利于其聯(lián)合有關(guān)機構(gòu)，拿出更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)治理體系和治理能力描述、評價、監(jiān)測、預測的成果。其四，服務(wù)于企業(yè)選擇投資布局和經(jīng)濟“走出去”預警。治理評估信息是企業(yè)了解投資環(huán)境和選擇投資方向的重要參考。城市治理評估模型要滿足企業(yè)國內(nèi)戰(zhàn)略布局和國際戰(zhàn)略方向選擇的需求，更直接地為企業(yè)提供城市治理績效的投資參考。其五，服務(wù)于市民了解和參與城市與社區(qū)治理的需要。城市治理評估模型要為市民城市治理的信息獲取、流程監(jiān)督、意見表達和參與治理提供認知框架和實踐參考。

城市治理評估模型建構(gòu)目的作這樣的設(shè)計，旨在突破傳統(tǒng)意義上城市治理評估工作的邊界和節(jié)奏，不是僅僅把評估數(shù)據(jù)采集、分析和發(fā)布看作一個城市治理評估完整過程的結(jié)束，而是著眼于評估模型覆蓋范圍延伸到服務(wù)對象，把更多的工作內(nèi)容聚集到城市治理評估結(jié)果應用、后產(chǎn)品發(fā)展及其相關(guān)信息服務(wù)領(lǐng)域，更為直接和緊密地服務(wù)于我國城市治理實踐。這些后期工作包括：在傳統(tǒng)評估工作的基礎(chǔ)上進一步根據(jù)城市治理體系與治理能力測評的線索，深入研究國內(nèi)外城市治理案例，發(fā)現(xiàn)、總結(jié)和概括不同類型城市治理的特色模式；發(fā)展服務(wù)于不同目的的城市治理評估工具，拓展城市多元治理的研究領(lǐng)域；通過城市治理的定向數(shù)據(jù)挖掘、信息管理和知識推送等決策支持服務(wù)，引導城市的政府、社區(qū)、社會組織和市民關(guān)注、支持、參與、研究和優(yōu)化城市治理實踐。

2.城市治理評估模型建構(gòu)的路徑

依據(jù)上述評估目的和應用設(shè)計，城市治理評估模型建構(gòu)的路徑應當綜合考慮以下幾個方面。

（1）城市治理評估模型的內(nèi)容建構(gòu)要以我為主，兼顧國際。一方面，城市治理模型的內(nèi)容建構(gòu)要反映我國城市治理評估的現(xiàn)實需求；另一方面，也要參考目前國際城市治理評估有影響力的成熟體系，融合本國特色和國際學術(shù)的探索，形成獨立自主、特色鮮明的城市治理評估框架。兼顧國際城市治理評估體系不僅有助于借鑒國外研究成果，開拓學術(shù)視野，增強中國城市治理實踐的國際影響力；同時，借助這種微觀層面城市治理評估模型的交流，還可以為中外同行開展國家治理評估的深度合作，廣泛凝聚學術(shù)共識，以及提高中國城市治理模式影響力開啟新的空間。

（2）城市治理評估模型的覆蓋領(lǐng)域要以城市為主，兼顧上下。城市治理評估模型的覆蓋領(lǐng)域首先要聚焦城市治理，保持自身的特點，這不僅表現(xiàn)在評估對象上，而且在評估模型的內(nèi)容設(shè)計上也要形成適宜于城市治理評估的獨特框架。其次，城市治理評估模型也要聯(lián)系行政治理和社會治理內(nèi)容的對接和一致，以期評估結(jié)果能夠立體地反映城市治理的真實情況和突出特點。

（3）城市治理評估模型的評估重點要以過程為主，兼顧結(jié)果。城市治理評估的過程指標主要是體現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)運作方式的評估內(nèi)容。通過收集和分析過程指標在客觀反映城市治理影響因子基礎(chǔ)數(shù)據(jù)變化情況，發(fā)揮其鑒別城市治理特色、預測城市治理走向、印證城市治理理論和干預治理走向的多重作用。城市治理評估的結(jié)果指標主要是體現(xiàn)治理能力發(fā)揮水平的內(nèi)容。結(jié)果指標的數(shù)據(jù)形式包括客觀指標也包括主觀指標，具有檢測城市治理水平和遴選城市治理先進的作用。過程指標和結(jié)果指標間存在明顯的平衡和互動關(guān)系，然而，為了更好地發(fā)揮城市治理評估的科學研究和預測導向作用，應相對側(cè)重過程指標，適當?shù)Y(jié)果指標。

三、中國城市治理評估模型的框架設(shè)計

1.城市治理評估體系的基本假設(shè)

以城市治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化為核心的城市治理評估有一個城市善治的基本假設(shè)，即：

其中，G 代表城市善治（Good governance），g代表政府治 理 （government），s 代表 市場自 治 （selfgovernance），m 代表公益互治（mutual governance）。上述城市善治表達式的意義在于，將城市善治視為政府治理（g）、市場自治（s）和社會互治（m）的乘積。首先，城市治理存在多元共治的密切聯(lián)系，任何一個因素（治理主體）本身的變化都會造成整個城市治理水平的變化，強調(diào)了城市治理的整體性的特點；其次，城市治理存在多元互動的復雜關(guān)系，任何兩個因素（治理主體）之間關(guān)聯(lián)的變化都會影響整體城市治理水平的變化，強調(diào)了城市治理的綜合性特點。換句話說，城市治理水平既取決于參與城市治理的有關(guān)主體各歸其位，履行主體責任的程度，也取決于參與有關(guān)主體各司其職，密切配合與合作的程度。

城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化評估涉及范圍十分寬泛，需要考慮的問題包括城市治理的不同主體、不同對象、不同過程和不同側(cè)面。從城市治理主體的視角看，它需要考量體制內(nèi)的政府部門、基層社區(qū)，也要考量體制外的社會組織、私人部門和普通市民；從城市治理內(nèi)容的視角看，它需要兼顧城市經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)治理體系結(jié)構(gòu)是否健全，也需要兼顧城市治理能力；從城市治理過程的視角看，它應當包括城市治理現(xiàn)代化的宏觀過程，也應當包括城市治理規(guī)劃—運作—檢查—完善的微觀過程；從城市治理系統(tǒng)的視角看，對于某些具有重要意義、交互影響，并且超越了上述框架范圍的重要因素應當作為城市治理評估的重要內(nèi)容予以考慮。

問題的另外一個方面是，城市治理體系和治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的評價范圍與內(nèi)容可以很多，但是，實際能夠進入評價的內(nèi)容和具體指標總是有限的。這需要我們按照一定的標準從城市治理的核心內(nèi)容中提煉出關(guān)鍵概念作為界定評估內(nèi)容的范圍的依據(jù)，遴選出與評估目標相匹配的評估維度和指標。

2.城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化評價概念模型

為了保證評價體系建構(gòu)的系統(tǒng)性和避免重要評價內(nèi)容的缺失，評價模型的頂層設(shè)計工作十分重要。從評估體系建構(gòu)的角度看，城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的評估至少需要考慮三個基本問題：

第一，評估性質(zhì)問題。城市治理體系與治理能力評估是一種現(xiàn)代化水平綜合評估，城市治理評價體系需要通過收集比較評價對象城市治理改革與現(xiàn)代化的相對進程數(shù)據(jù)做比較。評估結(jié)果要綜合考慮合法、公平、效率、滿意、可行等幾個方面的平衡。第二，評估主題問題?，F(xiàn)代城市治理發(fā)展的核心主題是公共部門與私人部門、營利部門和非營利部門的多元共治，評價體系的主題也要反映不同城市治理主體了解、參與、監(jiān)督城市重大決策的責任、機會和效果。評估結(jié)果要在城市治理體系和治理能力建設(shè)的目標、任務(wù)和路徑上具有導向性。第三，評估內(nèi)容問題?，F(xiàn)代城市治理體系建設(shè)的基本內(nèi)容是治理體系和治理能力，其中，城市治理體系現(xiàn)代化評估要體現(xiàn)過程導向的原則，評價體系的內(nèi)容要通過治理結(jié)構(gòu)、功能的比較反映城市治理體系的現(xiàn)代化的相對水平。治理能力現(xiàn)代化評估要體現(xiàn)結(jié)果導向原則。通過經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)建設(shè)的業(yè)績，以及市民滿意度、市民治理參與程度、政府回應時效等效果的比較反映城市治理能力現(xiàn)代化的水平。城市治理的評估結(jié)果對于城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有示范性。

據(jù)此，我們可以將城市治理主體性質(zhì)（政府組織與非政府組織）和城市治理建設(shè)內(nèi)容（治理結(jié)構(gòu)與治理能力）做交叉，形成一個2×2的城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化評估體系的概念模型。其中，城市治理主體的劃分旨在保證城市治理評估過程中治理主體的多元性質(zhì)：政府組織是一個傳統(tǒng)意義上的城市管理主體概念，它包括城市體制內(nèi)的黨委、政府、人大、政協(xié)和基層自治組織；非政府組織是一個現(xiàn)代意義的城市治理主體概念，它包括體制外的企業(yè)和社會組織等。城市治理內(nèi)容的劃分則是旨在保證城市治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化評估的基本兩大內(nèi)容的平衡：城市治理過程和城市治理績效兩個具象概念分別作為治理結(jié)構(gòu)和治理能力的操作變量，可以從城市治理規(guī)制、行為和統(tǒng)計資料中觀察、測量和檢驗，進而研判城市治理現(xiàn)代化的相對進程。

四、中國城市治理評估模型的應用

1.延伸設(shè)計城市治理評估指標體系

（1）政府組織和基層社區(qū)的城市治理過程。重點內(nèi)容包括：體制內(nèi)主體在城市治理制度建設(shè)、治理體系運作及履行職能情況，比如，政府發(fā)改、城建、城管、法制、信訪、經(jīng)濟與信息化等部門在城市公共服務(wù)、市民服務(wù)、治理技術(shù)平臺、公共信息披露、應急動員響應、政府門戶網(wǎng)站網(wǎng)絡(luò)問政回應及時效等制度建設(shè)情況，財政支出占GDP的比重，城市每萬人人大政協(xié)提案數(shù)，社區(qū)矛盾排查調(diào)處機制建設(shè)，年度城市社區(qū)治理創(chuàng)新見報率。

（2）社會組織和私人部門的城市治理過程。重點內(nèi)容包括：體制外主體在城市治理的制度建設(shè)、治理機制維護和發(fā)揮作用情況，比如，市民參與重大決策聽證、人民調(diào)解、市民信訪和意見表達等制度建設(shè)情況，每萬人擁有社會組織數(shù)，社會組織和企業(yè)參與城市發(fā)展和建設(shè)的渠道、數(shù)量和質(zhì)量，企業(yè)履行社會責任情況等。

（3）政府組織和基層社區(qū)的城市治理績效。重點內(nèi)容包括：體制內(nèi)主體城市治理的業(yè)績和效果。比如：城市經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)主要指標人均水平及三年變化數(shù)據(jù) （包括人均GDP、人大政協(xié)提案辦結(jié)率、社會治安與每萬人發(fā)案率、空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)），市民幸福感，市民對政府城市管理的滿意度（政務(wù)公開、社會保障、物質(zhì)文化生活水平等）。

（4）社會組織和私人部門的城市治理績效。重點內(nèi)容包括：體制外主體城市治理的業(yè)績和效果。比如：社會組織、企事業(yè)單位承擔政府購買公共服務(wù)的情況，城市市民論壇網(wǎng)絡(luò)建言的質(zhì)量和數(shù)量，市民和社會組織參與城市治理的社會評價、群體性事件（負向），新媒體輿論引導，志愿者組織影響力。

2.統(tǒng)籌編制中國城市治理評估指數(shù)

在城市治理結(jié)構(gòu)與治理能力現(xiàn)代化評估模型的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類城市治理主體和研究者的需求，編制中國城市治理現(xiàn)代化相對進程評估指數(shù)，提供反映不同城市治理現(xiàn)代化進程的橫向比較視角，以及反映同一城市和城市集合不同時期治理現(xiàn)代化水平的縱向比較的視角，幫助城市治理的理論和實際工作者在具有可比性的參照系統(tǒng)中理解和標識不同城市治理創(chuàng)新實踐的差異和治理現(xiàn)代化的相對進程。這個指數(shù)表達形式的結(jié)果包括：城市治理結(jié)構(gòu)與治理能力現(xiàn)代化總指數(shù)、城市政府治理發(fā)展指數(shù)、城市政府治理績效指數(shù)、城市市場治理發(fā)展指數(shù)、城市市場治理績效指數(shù)、城市社會治理發(fā)展指數(shù)和城市社會治理績效指數(shù)，以及服務(wù)于不同評估目的的其他分指數(shù)。

3.健全完善中國城市治理評估模型

城市治理現(xiàn)代化評估模型要成為開放的評估體系，必須在實際應用的過程中不斷聚焦重點、豐富內(nèi)涵、完善流程、提升價值。評估模型提供了評估范圍的大致邊界，要在拓展評估應用領(lǐng)域的同時根據(jù)理論和實際需求、數(shù)據(jù)的可獲得性、指標的解釋性等方面的變化，調(diào)適評估的內(nèi)容，匹配評估目標和手段，優(yōu)化治理評估結(jié)果表達。在評估模型的完善過程中要關(guān)注和反映我國全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨進程中城市治理創(chuàng)新實踐和理論的新發(fā)展，體現(xiàn)法律規(guī)范、法治實施、法治監(jiān)督、法治保障和黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的要求。另外，要關(guān)注在評估框架完善過程中依據(jù)不同版本模型得出的評估結(jié)果之間的縱向可比性，借鑒項目反應理論（item response theory）等工具的思想方法實現(xiàn)不同版本結(jié)果之間的比較，確保評估模型和范式的系統(tǒng)開放性和動態(tài)優(yōu)化。

［1］劉泰山．以“三個轉(zhuǎn)變”創(chuàng)新城市治理——廣東省佛山市的實踐［N］．人民日報，2015－3－30．

［2］俞可平．治理與善治引論［J］．馬克思主義與現(xiàn)實，1999，（5）：31．

［3］Lester M Salamon．Tools of Government：A Guide to the New Governance，New York：Oxford University Press，2002.

（責任編輯 焦德武）