治腐需治權(quán)，“割肉”須繼續(xù)

簡(jiǎn)政放權(quán)全程貫穿李克強(qiáng)施政過程。2014年、2015年的第一次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，都研究了簡(jiǎn)政放權(quán)。2014年共開了40次常務(wù)會(huì)議，有21次部署了“簡(jiǎn)政放權(quán)”。

國務(wù)院審改辦發(fā)現(xiàn)國土資源部有項(xiàng)審批權(quán)，竟是對(duì)礦泉水的跨省銷售進(jìn)行審批，依據(jù)是2003年國土部的一則通知，并無法律效力。

從去年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)案件線索看，60%以上發(fā)生在行政管理權(quán)或?qū)徟鷻?quán)集中、掌握重要國有資產(chǎn)資源的部門和單位。

“國務(wù)院部門下一步也會(huì)公開權(quán)力清單和責(zé)任清單，已經(jīng)起草了方案?！?/p>

南方周末記者 錢昊平 發(fā)自北京

北京東長(zhǎng)安街2號(hào)，商務(wù)部所在地。2015年3月2日下午，許多人在政務(wù)大廳辦理各類審批，商務(wù)部許可證局一人士覺得“來的人比以前少了”。2014年辦理審批的人員日均減少了45%，所辦事項(xiàng)日均減少33%。

這與本屆政府大力推進(jìn)的“簡(jiǎn)政放權(quán)”直接有關(guān)，2013年3月，李克強(qiáng)擔(dān)任總理后表示要將轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)作為“開門第一件大事”，而行政審批改革則是抓手和突破口。

李克強(qiáng)的目標(biāo)是，將政府部門手中的行政審批權(quán)砍去1/3，他當(dāng)時(shí)給出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是本屆任期結(jié)束，也即要花5年時(shí)間完成這一任務(wù)。

最終只花了2年時(shí)間，2014年年底，國務(wù)院的這一目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。2015年2月9日，國務(wù)院召開第三次廉政工作會(huì)議，李克強(qiáng)表示這項(xiàng)改革雖然取得了重大進(jìn)展，但今年還將繼續(xù)推進(jìn)。

“確實(shí)割了肉”

割草機(jī)操作工、木材搬運(yùn)工也要資格認(rèn)定。

這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來之不易?！翱少M(fèi)勁了?！鞭r(nóng)業(yè)部總經(jīng)濟(jì)師兼辦公廳主任畢美家對(duì)南方周末記者說，李克強(qiáng)提出削減1/3審批事項(xiàng)后，農(nóng)業(yè)部第一批上報(bào)行政審批改革的計(jì)劃已達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，準(zhǔn)備砍掉33%，但有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要求“農(nóng)業(yè)部不能落后，要走在前面”，農(nóng)業(yè)部又將要削減的提到45%，可領(lǐng)導(dǎo)還要求減。

“可是砍誰呢？”畢美家說，每個(gè)司局都不想砍掉太多的審批權(quán)，從國務(wù)院開完會(huì)后，農(nóng)業(yè)部各司局開會(huì)開到深夜兩點(diǎn)，最終確定農(nóng)業(yè)部砍掉了53%的審批權(quán)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示：“確實(shí)割了肉。”

在農(nóng)業(yè)部取消和下放的審批事項(xiàng)中，有屬于“含金量”較高的項(xiàng)目如：采集農(nóng)業(yè)部管理的國家一級(jí)保護(hù)野生植物審批，就下放到省級(jí)農(nóng)業(yè)管理部門。

國務(wù)院在取消下放行政審批的同時(shí)，還取消了一些資格認(rèn)定。有些看起來“匪夷所思”，農(nóng)業(yè)部此前一直對(duì)“割草機(jī)操作工”進(jìn)行資格認(rèn)定，但沒有任何依據(jù)。國家林業(yè)局甚至對(duì)“木材搬運(yùn)工”也要進(jìn)行資格認(rèn)定，其依據(jù)是1992年制訂的中國工種分類目錄，這一資格認(rèn)定最終也被取消。

類似的“匪夷所思”在審批改革過程中時(shí)有出現(xiàn)。一接觸國務(wù)院審改辦的人士說，審改辦在分析各部門審批權(quán)時(shí)，發(fā)現(xiàn)國土資源部有項(xiàng)審批權(quán)，竟是對(duì)礦泉水的跨省銷售進(jìn)行審批，設(shè)定依據(jù)是2003年國土部的一則通知，并無法律效力。國土部保留這一審批權(quán)的理由是“防止無序開發(fā)”，最終國務(wù)院審改辦取消了國土部的這一審批。

中國行政體制改革研究會(huì)秘書長(zhǎng)王滿傳認(rèn)為，通過取消、下放一些不該存在的行政審批事項(xiàng)，可以激發(fā)企業(yè)與市場(chǎng)的活力。2013年3月18日，新一屆國務(wù)院產(chǎn)生后第一次常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)提到行政審批改革時(shí)也說過“必須充分依靠市場(chǎng)力量、激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造的潛能”。

此后兩年，簡(jiǎn)政放權(quán)全程貫穿李克強(qiáng)的施政過程。不僅是政府的開門第一件大事，也是國務(wù)院每年的第一件大事。2014年、2015年的第一次常務(wù)會(huì)議，都研究了簡(jiǎn)政放權(quán)，2014年共召開了40次常務(wù)會(huì)議，其中有21次部署了“簡(jiǎn)政放權(quán)”。

今年2月9日，國務(wù)院第三次廉政會(huì)議召開，李克強(qiáng)的講話分三部分，第二部分全部用來講簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批改革，重視程度前所未有。李克強(qiáng)認(rèn)為放權(quán)限權(quán)對(duì)防治腐敗有釜底抽薪的作用，從去年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)案件線索看，60%以上發(fā)生在行政管理權(quán)或?qū)徟鷻?quán)集中、掌握重要國有資產(chǎn)資源的部門和單位。

“權(quán)力過多又缺乏監(jiān)督是滋生腐敗的溫床，治腐需治權(quán)?！睂?duì)比去年、前年廉政工作會(huì)議上的講話，李克強(qiáng)今年的口氣越發(fā)嚴(yán)厲。

調(diào)整改革牽頭部門

“發(fā)改委的審批權(quán)最多，它能革自己的命？”

行政審批在中國由來已久，早在大禹時(shí)期，就有“春三月，山林不登斧；夏三月，川澤不入網(wǎng)罟”的“審批”。新中國成立后，行政審批制度體系逐漸形成，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授呂普生曾撰文對(duì)1949年之后的行政審批制度發(fā)展歷史作過梳理。

呂普生認(rèn)為，新中國成立之初，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府以萬能管理者身份出現(xiàn)，而法律的真空狀態(tài)又導(dǎo)致許多領(lǐng)域缺乏管理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，于是行政審批作為法律替代物在各領(lǐng)域廣泛適用，行政審批制度初步形成。

1980年代是行政審批的持續(xù)強(qiáng)化時(shí)期。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，社會(huì)利益結(jié)果逐步分化和調(diào)整，只有強(qiáng)化審批才能控制分化的局面。于是審批范圍越來越廣、種類越來越多。

行政審批過度的弊端在推進(jìn)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中日漸顯現(xiàn)，行政審批制度改革開始提上日程，初始階段主要圍繞政府機(jī)構(gòu)改革以及行政審批進(jìn)行改革。1997年開始在深圳試點(diǎn)行政審批制度改革。

2001年10月，國務(wù)院正式成立了行政審批體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，監(jiān)察部被確定為改革的牽頭部門，此后隨著政府換屆以及人事變更，領(lǐng)導(dǎo)小組成員也發(fā)生了數(shù)次變動(dòng)，但監(jiān)察部一直是牽頭部門。

本屆國務(wù)院產(chǎn)生后，行政審批被稱為簡(jiǎn)政放權(quán)的“馬前卒”“當(dāng)頭炮”，“這次改革一開始就進(jìn)入了深水區(qū)?！眹鴦?wù)院審改辦有關(guān)人員說，從2001年到2012年已經(jīng)取消、下放了2490多項(xiàng)審批項(xiàng)目，剩下的1700多項(xiàng)都是比較“難啃的骨頭”。

國務(wù)院首先調(diào)整了改革的牽頭部門，改為由中央編辦牽頭。中國行政體制改革研究會(huì)秘書長(zhǎng)王滿傳認(rèn)為，中編辦是中央編委的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，既是黨中央的機(jī)構(gòu)，也是國務(wù)院的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國行政體制和機(jī)構(gòu)改革等工作，地位超脫，由編辦牽頭更加合適。

實(shí)際上，直到現(xiàn)在，不少地方的改革牽頭部門一直沒有理順，有的由政府法制辦牽頭，有的由發(fā)改委牽頭。飽受詬病后，有的地方開始調(diào)整，廣東省的行政審批改革牽頭部門已由發(fā)改委改為省編辦，浙江省的行政審批改革仍是發(fā)改委，但該省正在推的公布政府部門權(quán)力清單、責(zé)任清單的工作則由省編辦牽頭?！捌渲杏嘘P(guān)行政審批的部門與發(fā)改委的工作重合，我們還是以發(fā)改委為主。”浙江省編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為這種模式不順，“發(fā)改委的審批權(quán)最多，它能革自己的命？”

確定中編辦為改革的牽頭部門后，財(cái)政部、發(fā)改委、國務(wù)院法制辦、工商總局也被確定為各領(lǐng)域的牽頭部門。

為保證行政審批改革的推進(jìn)，兩年來相關(guān)的督促、檢查不斷。2014年6月到7月，國務(wù)院組織了一場(chǎng)規(guī)?？涨暗亩讲?，對(duì)27個(gè)部門和16個(gè)省份的政策落實(shí)情況進(jìn)行督查，19個(gè)督查項(xiàng)目中“簡(jiǎn)政放權(quán)”位列第一。

國務(wù)院2014年7月首次使用第三方評(píng)估檢驗(yàn)政策落實(shí)情況，委托了國家行政學(xué)院對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)行評(píng)估，不僅“原汁原味”地了解了簡(jiǎn)政放權(quán)的效果，還發(fā)現(xiàn)了各地、各部門執(zhí)行過程中的問題，及時(shí)進(jìn)行了糾正。

多管齊下之下，國務(wù)院行政審批“削減1/3”的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)。需要解釋的是，本屆國務(wù)院組成時(shí)宣稱各部門共有1700多項(xiàng)審批事項(xiàng)，但經(jīng)過甄別，有的其實(shí)是內(nèi)部管理事項(xiàng)，以及重復(fù)計(jì)算事項(xiàng)，最終被確認(rèn)的審批事項(xiàng)為1526項(xiàng)。到2014年年底，兩年內(nèi)共取消、下放了537項(xiàng)。

“紅頂中介” 必須消除

“這就叫簡(jiǎn)政放權(quán)嗎？”

“但放權(quán)也有不到位的?！焙祥L(zhǎng)沙一民營(yíng)環(huán)保企業(yè)的總經(jīng)理袁海偉這樣感嘆。2014年1月，國務(wù)院取消了由環(huán)保部門審批的“環(huán)境保護(hù)（污染治理）設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位甲級(jí)資質(zhì)認(rèn)定”，3月，環(huán)保部辦公廳通知省環(huán)保部門負(fù)責(zé)的乙級(jí)、臨時(shí)級(jí)資質(zhì)審批也予以廢止。

袁海偉的公司2014年6月計(jì)劃拿一個(gè)資質(zhì)，但他發(fā)現(xiàn)，在環(huán)保部辦公廳發(fā)出通知一個(gè)月之后，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)卻發(fā)出了另一份通知，規(guī)定相關(guān)評(píng)定工作由環(huán)保協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)。

“這就叫簡(jiǎn)政放權(quán)嗎？”2014年7月17日，袁海偉將疑問訴諸南方周末。讓他感到“幸運(yùn)”的是，國務(wù)院審改辦看到了他的文章，并立即發(fā)函給環(huán)保部督促整改，8月5日，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)廢止了他們印發(fā)的通知。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)對(duì)此類現(xiàn)象也有所耳聞，他在今年2月9日的國務(wù)院廉政工作會(huì)議上說，“我到地方調(diào)研，聽到基層反映，有的審批‘明放暗不放，名義上取消了，但換了‘馬甲，又以備案的名目出現(xiàn)了。”

李克強(qiáng)接著說，還有更突出的，就是政府放權(quán)降低了門檻，但有的地方中介“高墻”依然林立，有的地方中介打著政府的旗號(hào)，被稱為“二政府”“紅頂中介”。這次會(huì)議上，李克強(qiáng)要求堅(jiān)決消除審批的“灰色地帶”，防止改革紅利被截留蠶食。

國務(wù)院審改辦已制定了相關(guān)措施，防止行政審批改革走過場(chǎng)，取消審批后變相以備案、確認(rèn)等方式存在，其中就明確規(guī)定部門取消的審批事項(xiàng)不得交由行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)。

“行政審批改革不容易，不排除有部門利益的影響?！眹鴦?wù)院審改辦相關(guān)人士說，但更難的是政府部門管理方式的轉(zhuǎn)變，不審批了，如果政府還必須履行監(jiān)管責(zé)任，配套的措施能夠跟得上？取消行政審批后，事中事后監(jiān)管都是新的課題。

相對(duì)于“取消、下放”，如何讓保留下來的行政審批事項(xiàng)規(guī)范運(yùn)行更不容忽視，今年1月，國務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)文件，對(duì)確需保留的審批項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范。

三張施政清單

權(quán)力、責(zé)任清單之后，“負(fù)面清單”也將推行。

2014年的全國“兩會(huì)”結(jié)束后，3月17日，60個(gè)國務(wù)院部門在網(wǎng)上公布了“行政審批項(xiàng)目匯總清單”，這被解讀為曬“權(quán)力清單”。國務(wù)院審改辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，曬清單的目的是，讓各部門今后不得在公布的清單之外再實(shí)施行政審批，杜絕隨意新設(shè)、邊減邊增問題，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”。

不過，政府部門的“權(quán)力”并非只有審批權(quán)，還有行政征收、行政確認(rèn)、行政備案、行政處罰等權(quán)力，如果有部門取消了審批，但以確認(rèn)、備案等方式繼續(xù)行使審批之實(shí)該怎么辦？目前，浙江、安徽、江蘇等地已先行一步，將所有行政權(quán)力公布，清單之外不能再增加權(quán)力。

浙江在公布“權(quán)力清單”后，又公布了政府部門的“責(zé)任清單”，防止部門“削權(quán)”之后相互推諉，讓部門“法定職責(zé)必須為”。

“國務(wù)院部門下一步也會(huì)公開權(quán)力清單和責(zé)任清單，目前正在研究，已經(jīng)起草了工作方案?！眹鴦?wù)院審改辦相關(guān)人士說，目前正處在征求意見階段。

該人士強(qiáng)調(diào)，雖然地方已經(jīng)作了一些探索，但國務(wù)院部門與地方政府部門的功能定位、職責(zé)范圍差異較大，因此需要先行試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再全面推進(jìn)，試點(diǎn)工作將選擇在權(quán)力集中并且與經(jīng)濟(jì)、民生發(fā)展聯(lián)系緊密的部門開展。

按照國務(wù)院部署，在權(quán)力清單、責(zé)任清單之外，還要推行負(fù)面清單管理模式。2014年9月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)出席夏季達(dá)沃斯論壇時(shí)，詳解了三張施政清單，說給出“負(fù)面清單”就是明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”，激活市場(chǎng)活力。這項(xiàng)工作目前正由國家發(fā)改委、商務(wù)部牽頭緊鑼密鼓地推進(jìn)。

商務(wù)部2014年在審批企業(yè)對(duì)外投資時(shí)，已經(jīng)實(shí)行了“負(fù)面清單”制度。過去中國企業(yè)到境外投資實(shí)行全面核準(zhǔn)，2014年以后，商務(wù)部將需要核準(zhǔn)的投資國別、地區(qū)和領(lǐng)域列入了清單，主要是未與我國建交的國家、受聯(lián)合國制裁的國家等，清單之外一律實(shí)行備案制。這讓到商務(wù)部核準(zhǔn)的境外投資項(xiàng)目數(shù)量大幅下降，從2013年的6608件降到2014年的不到100件。