地方國庫開展現(xiàn)金管理可行性情況的調(diào)查

中國人民銀行烏海市中心支行 賀謙

近年來，我國多數(shù)省級國庫部門加大了地方國庫現(xiàn)金管理改革的力度，其中部分省份已通過設(shè)立專項資金積極探索結(jié)余現(xiàn)金的管理，并建立國庫現(xiàn)金流收入和支出的省級數(shù)據(jù)庫，開展對國庫現(xiàn)金流的初步預(yù)測和分析工作。而對于市、縣等地方政府而言，是否開展以及如何開展國庫現(xiàn)金管理，仍然是一個懸而未決的問題。現(xiàn)結(jié)合某地級市2008年至2013年經(jīng)濟(jì)和財政運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)狀況，深入探討在現(xiàn)階段開展市級國庫現(xiàn)金管理的有利條件，以引起有關(guān)部門的高度重視并盡快制定相應(yīng)的政策規(guī)定，保障地方國庫現(xiàn)金管理的可控有序開展。

一、開展地方國庫現(xiàn)金運(yùn)作的有利條件

近年來，該市地方財政收入水平逐年提高，特別是國庫存款實(shí)行計息和不斷深入的國庫單一賬戶制度改革，使原本滯留在預(yù)算單位的閑置資金逐步集中到國庫部門，地方國庫庫存現(xiàn)金規(guī)模日益壯大，因此，開展地方國庫現(xiàn)金管理就已具備了一定現(xiàn)實(shí)條件。

(一)國庫單一賬戶制度改革的深入推進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)地方國庫現(xiàn)金管理提供了有利條件

自2005年起，該市就逐步開展以建立完善國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主的國庫單一賬戶制度的改革。從2005年該市參加會計集中核算管理的單位有市本級和二級預(yù)算單位184個，到2013年增加到555個，市、區(qū)兩級的所有預(yù)算單位全部納入了國庫集中收付改革。對2009年至2013年市本級一般預(yù)算支出情況進(jìn)行分析（如附表所示），實(shí)撥資金在2009年為48,518萬元，占當(dāng)年一般預(yù)算支出的21.77%，經(jīng)過2010年至2012年的調(diào)整，2012年實(shí)撥資金為78,884萬元，占當(dāng)年一般預(yù)算支出的16.65%,而2013年實(shí)撥資金支出則略有上升。單一賬戶撥付的資金在2013年占到當(dāng)年一般預(yù)算支出的70.37%，其中直接支付資金408,618萬元，占當(dāng)年一般預(yù)算支出的61.9%，授權(quán)支付資金為55,886萬元，占當(dāng)年一般預(yù)算支出的8.47%。

附表: 某市市本級2009年-2013年一般預(yù)算支出情況單位：萬元

可以看出國庫集中支付的上線運(yùn)行，從根本上解決了財政資金多環(huán)節(jié)撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，減少了撥付環(huán)節(jié)，資金到位時間可提前3-5天，提高了財政資金使用效益。

(二)不斷增長的國庫現(xiàn)金規(guī)模，為地方國庫現(xiàn)金管理提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

進(jìn)行地方國庫現(xiàn)金管理的首要條件是財政庫款余額穩(wěn)定、持續(xù)增長。從對該市近五年國庫及其他財政專戶庫存余額數(shù)據(jù)的分析來看，地方國庫庫存余額呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1、國庫庫存余額逐年大幅增長

近五年來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)放緩的背景下，市級財政存款也經(jīng)歷了由快到慢的一個過程，2009年年末市庫存余額為8.1億元，2012年為16.01億元，相比增長97.65%，2013年為8.21億元，相比增長1.23%，增長幅度基本持平。市級國庫庫存余額大幅增長的原因主要有四個方面：一是地方財政收入的大幅增長直接增加了國庫現(xiàn)金流入，2009年該市一般預(yù)算收入為23.22億元，2013年為68.5億元，相比增加45.28億元，增長195%；二是隨著市級國庫管理制度改革的推進(jìn)，預(yù)算單位的賬戶逐步取消，原來分散在各預(yù)算單位銀行賬戶中的現(xiàn)金集中到了國庫；三是預(yù)算支出的集中支付模式推后了預(yù)算支出的支付時間，使財政資金在國庫的滯留時間延長;四是中央財政不斷加大對中西部的轉(zhuǎn)移性支出，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，使國庫庫存余額得到快速增長。2009年至2013年該項市一般轉(zhuǎn)移性支付收入分別為44.01億元、38.42億元、63.41億元、52.18億元和69.01億元。

2、年度內(nèi)庫存余額變動具有規(guī)律性

2009年—2013年五個年度內(nèi)，月末庫存的變化呈現(xiàn)一定的規(guī)律性。一是大體保持由低到高、向上發(fā)展平穩(wěn)趨勢；二是年度內(nèi)，除個別月份外，各月末庫存余額的增長率呈現(xiàn)一定幅度的波動，主要是受財政收支季節(jié)性的影響；三是2009年和2010年年度末庫存余額有小幅回落,而2011年和2012年則上升明顯。

二、地方國庫現(xiàn)金管理的模式選擇

根據(jù)《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》，目前我國國庫現(xiàn)金管理方式包括商業(yè)銀行定期存款、買回國債、國債回購和逆回購等。從可操控性來看，商業(yè)銀行定期存款是目前最適合地方國庫現(xiàn)金管理的模式。具體操作可由地方財政部門和當(dāng)?shù)厝嗣胥y行組成專門工作小組，負(fù)責(zé)制定運(yùn)作方案，組織實(shí)施和協(xié)調(diào)相關(guān)工作。

三、加強(qiáng)地方國庫現(xiàn)金管理建議與對策

(一)隨著地方庫存的快速增長，其現(xiàn)金管理對貨幣政策的影響將日益明顯

由于地方國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)均與貨幣政策有所不同，其操作勢必會不同程度地影響到貨幣供應(yīng)和市場利率，進(jìn)而影響到財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，這就要求地方國庫現(xiàn)金管理操作必須考慮到國家貨幣政策的目標(biāo)。建議建立專門的財政部門與央行工作協(xié)調(diào)委員會或聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)雙方信息交流與共享、磋商與合作，有助于提高財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)配合的效率。

(二)提高國庫現(xiàn)金流的預(yù)測分析水平

通過建立涵蓋宏觀預(yù)測、預(yù)算規(guī)劃及預(yù)算執(zhí)行等設(shè)施的統(tǒng)一的政府財政管理信息系統(tǒng)，設(shè)計完善國庫現(xiàn)金預(yù)測模型，并以預(yù)測分析為基礎(chǔ)條件，積極探索把國庫資金數(shù)量調(diào)控到較均衡狀態(tài)的手段和方式，不斷提高國庫現(xiàn)金收支流量的預(yù)測準(zhǔn)確性和控制國庫現(xiàn)金余額的能力，為積極的地方國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造條件。