民企參軍機(jī)遇與變革—— 完善裝備市場準(zhǔn)入制度

■ 裝備學(xué)院武器裝備建設(shè)軍民融合研究中心

民企參軍機(jī)遇與變革—— 完善裝備市場準(zhǔn)入制度

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無論是實行資格審查制度，還是實行行政許可制度，其根本目的都是通過維持適度競爭，有效提高武器裝備建設(shè)質(zhì)量效益，維持強(qiáng)大、彈性的國防工業(yè)基礎(chǔ)能力，而不應(yīng)是分離國防工業(yè)與民用工業(yè)的制度“柵欄”。然而，長期以來我國對裝備市場實行許可審查、資格審查、保密認(rèn)證、質(zhì)量體系認(rèn)證的多重準(zhǔn)入限制做法，致使認(rèn)證體系復(fù)雜，名目繁多，無形之中形成民參軍的多面“圍墻”。

裝備市場是特殊市場，壟斷性強(qiáng)且用途特殊，承載著國家安全。對裝備市場實行準(zhǔn)入限制，是確保裝備建設(shè)質(zhì)量的必然要求，也是世界各國裝備建設(shè)的通行做法。如以美國為代表的承包商注冊審查制度，以日本為代表的許可證制度。但無論是實行資格審查制度，還是實行行政許可制度，其根本目的都是通過維持適度競爭，有效提高武器裝備建設(shè)質(zhì)量效益，維持強(qiáng)大、彈性的國防工業(yè)基礎(chǔ)能力，而不應(yīng)是分離國防工業(yè)與民用工業(yè)的制度“柵欄”。然而，長期以來我國對裝備市場實行許可審查、資格審查、保密認(rèn)證、質(zhì)量體系認(rèn)證的多重準(zhǔn)入限制做法，致使認(rèn)證體系復(fù)雜，名目繁多，無形之中形成民參軍的多面“圍墻”。

（一）現(xiàn)狀問題

1.現(xiàn)行做法

目前，我國現(xiàn)行裝備市場準(zhǔn)入實行“四證”管理制度。一是武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格審查認(rèn)證制度，由國家保密局會同國防科工局、總裝備部組織實施，是國家批準(zhǔn)的一項涉密行政審批制度，是企業(yè)承擔(dān)涉密科研生產(chǎn)任務(wù)的前提條件；二是武器裝備質(zhì)量體系認(rèn)證制度，由總裝電子信息基礎(chǔ)部會同國防科工局組織實施，是評價裝備承制單位質(zhì)量管理能力的重要依據(jù)；三是武器裝備科研生產(chǎn)許可制度，由國防科工局會同總裝備部組織實施，是政府實施國防科技工業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入管理的重要手段；四是裝備承制單位資格審查制度，由總裝綜合計劃部牽頭組織實施，所發(fā)布的《裝備承制單位名錄》是軍隊采購部門簽訂裝備采購合同的基本依據(jù)。這“四證”之間的關(guān)系如下：

（1）資格審查與科研生產(chǎn)許可制度的關(guān)系

許可證制度是國防科技工業(yè)管理部門，圍繞加強(qiáng)和規(guī)范武器裝備科研生產(chǎn)秩序，確保裝備質(zhì)量合格穩(wěn)定而開展的審查工作。主要依據(jù)國家或行業(yè)某項標(biāo)準(zhǔn)或要求對承制單位進(jìn)行審查，審查內(nèi)容主要包括：法人資格；質(zhì)量管理體系認(rèn)證；安全生產(chǎn)證明材料；保密資格證書；法律、行政法規(guī)規(guī)定的環(huán)保、消防驗收文件或者達(dá)標(biāo)文件；完成科研生產(chǎn)任務(wù)的能力條件等。其關(guān)注的重點是受審查單位體系與標(biāo)準(zhǔn)的符合性。資格審查工作主要依據(jù)國家和軍隊有關(guān)法律法規(guī)、制度以及裝備合同要求，對承制單位的法人資格、專業(yè)技術(shù)資格、質(zhì)量管理水平和質(zhì)量保證能力、財務(wù)資金狀況、經(jīng)營信譽(yù)、保密資格等方面進(jìn)行審查，并對承制單位持續(xù)滿足要求的綜合能力進(jìn)行評定。其關(guān)注的重點是承制單位的裝備承制能力，尤其是承制單位體系運行的有效性和有關(guān)軍方要求的落實上。

從審查內(nèi)容看，雖然二者的關(guān)注點有所不同，但都需要對承制單位的法人資格、質(zhì)量管理體系、專業(yè)技術(shù)能力、保密資格等進(jìn)行審查，審查程序和內(nèi)容存在充分和交叉。裝備承制單位需要面對兩個不同部門、提供兩份相關(guān)材料、接受兩次審查。經(jīng)常出現(xiàn)兩家單位同時開展審查的情況，不僅增加了承制單位的溝通成本和時間成本，也增加了審查機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)，并為主管部門尋租行為提供空間。而且，在實際工作中，由于許可證制度的主管部門為國防科工局，其代表政府履行相應(yīng)職責(zé)，而軍事代表機(jī)構(gòu)代表軍方，受部門利益、組織關(guān)系等影響，軍事代表機(jī)構(gòu)雖然參與了協(xié)同監(jiān)管活動，但監(jiān)管范圍、監(jiān)管力度都大打折扣，難以真正發(fā)揮軍方的監(jiān)管作用。

（2）資格審查與第三方質(zhì)量體系認(rèn)證的關(guān)系

為確保軍工產(chǎn)品的質(zhì)量，1992年中國新時代質(zhì)量體系認(rèn)證中心成立，成為軍工產(chǎn)品質(zhì)量體系認(rèn)證機(jī)構(gòu)。1994年，中國人民解放軍總參謀部發(fā)文明確：“質(zhì)量體系認(rèn)證合格，是承擔(dān)軍工產(chǎn)品研制生產(chǎn)必要條件，各軍事代表室監(jiān)督實施。凡不能按時認(rèn)證注冊的，不能承擔(dān)軍品任務(wù)，軍事代表室停止訂貨”。多年來，第三方質(zhì)量體系認(rèn)證在促進(jìn)承制單位完善質(zhì)量管理體系、保證產(chǎn)品質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用?？傃b備部成立后，為進(jìn)一步培育市場競爭主體，提高武器裝備承制單位科研生產(chǎn)能力，于2005年開始開展裝備承制單位資格審查工作，并于2006年頒布實施GJB5713-2006《裝備承制單位資格審查要求》，將承制單位是否經(jīng)過第三方質(zhì)量管理體系認(rèn)證作為審查項目之一。2010年頒布的《武器裝備質(zhì)量管理條例》規(guī)定：“未通過質(zhì)量管理體系認(rèn)證的單位，不得承擔(dān)武器裝備研制、生產(chǎn)、維修任務(wù)”。

可以說，質(zhì)量體系審核是資格審查的基礎(chǔ)，資格審查是質(zhì)量體系審核的擴(kuò)展和延伸。與資格審查相比，體系審核中沒有法人資格、財務(wù)資金狀況、經(jīng)營信譽(yù)、保密資格等幾個方面的要求。如果將裝備承制單位獲得的第三方審核證書比喻為某項學(xué)業(yè)完成的“畢業(yè)證書”，那么通過資格審查所獲得的“注冊證書”就相當(dāng)于用人單位經(jīng)綜合考察后發(fā)放的“錄用證書”。而且，質(zhì)量體系審核注重與法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等的符合性要求，資格審查更加關(guān)注實物質(zhì)量的符合性、質(zhì)量管理體系運行的有效性，及企業(yè)的財務(wù)資金能力和經(jīng)營信譽(yù)等，具有濃厚的能力審核特征。但是，受質(zhì)量體系審核實施時間長等影響，二者在同時運行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)資格審查工作仍套用質(zhì)量體系審核要求，或過分依賴體系審核結(jié)果的現(xiàn)象，造成資格審查工作的片面性；也容易出現(xiàn)否認(rèn)這些單位花費大量資源所得到的體系認(rèn)證結(jié)果，產(chǎn)生重復(fù)審查的現(xiàn)象。

（3）資格審查與保密資格審查的關(guān)系

對裝備承制單位實施保密資格審查，是確保國家秘密安全，維護(hù)國家軍事利益的重要手段。2003年頒布的《裝備承制單位資格審查管理規(guī)定》明確要求：“申請單位應(yīng)當(dāng)具有與申請承擔(dān)任務(wù)相當(dāng)?shù)谋Ｃ苜Y格等級”。2008年，由國家保密局、國防科工局、總裝備部聯(lián)合修訂的《武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格審查認(rèn)證管理辦法》規(guī)定，承擔(dān)涉密武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的企事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的保密資格。承制裝備項目或產(chǎn)品不屬于保密認(rèn)證范圍的，可不提供國防武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格審查認(rèn)證委員會頒布的《保密資格證書》，但應(yīng)建立保密組織，健全保密制度，與合同甲方簽訂保密協(xié)議，落實保密措施等。

保密資格認(rèn)證制度獨立于裝備承制單位資格審查工作。但是，總裝備部、國家保密局、國防科工局聯(lián)合組織的保密審查認(rèn)證的范圍，并沒有涵蓋全部的裝備承制單位，而且一級以下的保密單位審查，有相當(dāng)一部分軍方?jīng)]有直接介入。而裝備承制單位資格審查中的保密資格審查，是由總裝備部統(tǒng)一組織管理的，范圍涵蓋所有申請承擔(dān)武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的企事業(yè)單位，而且在審查內(nèi)容上與保密資格認(rèn)證基本一致，特別是對于產(chǎn)品不涉密、技術(shù)不涉密的軍民通用產(chǎn)品的申請單位，軍方對其保密制度、保密措施等都要進(jìn)行嚴(yán)格審查，以確保國家軍事秘密安全。

（4）科研生產(chǎn)許可與第三方質(zhì)量體系認(rèn)證、保密資格認(rèn)證的關(guān)系

2010年施行的《武器裝備科研生產(chǎn)許可實施辦法》規(guī)定，申請武器裝備科研生產(chǎn)許可的單位，應(yīng)該提交相應(yīng)的質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書和保密資格證書。從管理機(jī)構(gòu)上看，國防科工局負(fù)責(zé)《武器裝備科研生產(chǎn)許可證》的發(fā)放，質(zhì)量體系認(rèn)證由總裝與國防科工局及各軍工產(chǎn)業(yè)主管部門共同行使，保密資格認(rèn)證由總裝備部、國家保密局、國防科工局聯(lián)合組織，這種機(jī)構(gòu)職能劃分方式、造成了企業(yè)在準(zhǔn)入審批上面臨多部門分頭管理、各部門審查交叉重疊、各部門職能不清、結(jié)果判定不統(tǒng)一等問題，無疑為民營企業(yè)進(jìn)入裝備市場造成了重重障礙。而且，質(zhì)量管理水平與保證能力、保密資格等又是裝備承制單位資格審查的重要內(nèi)容，審查內(nèi)容重復(fù)交叉、多頭管理等現(xiàn)象不僅增加了企業(yè)的準(zhǔn)入成本，也常常使企業(yè)面臨審批難、各部門互相推諉等各種各樣的困境，制約著企業(yè)進(jìn)入的積極性和進(jìn)程。

2.存在的主要問題

由上述分析可以看出，“四證”同屬于軍品市場準(zhǔn)入管理制度，卻分別由總裝備部、國防科工局、國家保密局等機(jī)構(gòu)多頭管理，且審查內(nèi)容與審查工作存在重復(fù)和交叉，造成了進(jìn)入難、審批難、成本高等事實，為民營企業(yè)參與裝備建設(shè)設(shè)置了障礙。

（1）多頭管理認(rèn)證復(fù)雜

“四證”同屬于軍品市場準(zhǔn)入管理制度，卻分別由總裝備部、國防科工局、國家保密局等機(jī)構(gòu)從不同方面、按照不同的程序規(guī)則進(jìn)行多頭管理，準(zhǔn)入申請程序復(fù)雜，審批環(huán)節(jié)多，各部門之間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)，為民營企業(yè)進(jìn)入設(shè)置了很多“門檻”。而且，各部門對審查出的問題沒有建立相互通報機(jī)制，常常使企業(yè)面臨審批難、各部門互相推諉等各種各樣的困境，不僅制約著企業(yè)進(jìn)入的積極性和進(jìn)程，也難以形成對民營企業(yè)的監(jiān)管合力。

（2）重復(fù)審查周期較長

“四證”審查內(nèi)容重復(fù)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。如資格審查與許可認(rèn)證，雖然二者的關(guān)注點有所不同，但都需要對承制單位的法人資格、質(zhì)量管理體系、專業(yè)技術(shù)能力、保密資格等進(jìn)行審查，審查程序和內(nèi)容存在重復(fù)和交叉。裝備承制單位需要面對兩個不同部門、提供兩份相關(guān)材料、接受兩次審查，經(jīng)常出現(xiàn)兩家單位同時開展審查的情況，造成資源浪費。再如，質(zhì)量體系審核是資格審查基礎(chǔ)，資格審查是在體系審核基礎(chǔ)上進(jìn)行的擴(kuò)展和延伸。但是，受質(zhì)量體系審核實施時間長等影響，二者同時運行的過程，經(jīng)常出現(xiàn)部分資格審查工作仍套用質(zhì)量體系審核要求，或過分依賴體系審核結(jié)果的現(xiàn)象，造成資格審查工作的片面性；也容易出現(xiàn)否認(rèn)這些單位花費大量資源所得到的體系認(rèn)證結(jié)果，產(chǎn)生重復(fù)審查的現(xiàn)象。而保密資格審查又是資格審查的重要內(nèi)容之一?，F(xiàn)行管理程序下，審查內(nèi)容重復(fù)、各項審查認(rèn)證審批時間長，企業(yè)完成“四證”審查一般需要2-4年的時間，無疑增加了承制單位的經(jīng)濟(jì)成本、溝通成本和時間成本。

特別是“簽合同”與“拿資質(zhì)”互為前提，如在受理武器裝備質(zhì)量體系認(rèn)證申請時，企業(yè)必須出具軍品采購合同或采購方推薦意見，并要求企業(yè)軍品質(zhì)量管理體系已經(jīng)運行3個月以上；受理武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格審查認(rèn)證申請時，申請企業(yè)的合同甲方出具研制項目或產(chǎn)品的密級證明，并且保密管理體系有效運行6個月以上；在資格審查申請時，又將質(zhì)量體系認(rèn)證和保密資格作為前提條件等，使民營企業(yè)在市場準(zhǔn)入中陷入到底是“先有雞還是先有蛋”的困惑，為民營企業(yè)進(jìn)入裝備市場設(shè)置了重重障礙。

（3）相關(guān)門檻設(shè)置過高

現(xiàn)行《武器裝備科研生產(chǎn)許可目錄》設(shè)置了1988個許可項目，基本覆蓋了所有裝備類別及其配套產(chǎn)品，包括軍民通用類電子元器件，對可以依托社會力量開展競爭的產(chǎn)品設(shè)置了不必要的“門檻”；而且，一些裝備采購部門和總體單位普遍存在“涉軍即涉密”認(rèn)識，致使保密要求泛化，保密等級認(rèn)定普遍偏高。在裝備承制單位資格審查中，審查標(biāo)準(zhǔn)的實施通常也是寧高勿低，一般配套產(chǎn)品以及軍選民用的承制資格，如計算機(jī)、車輛底盤、電子導(dǎo)航等通用性產(chǎn)品，也要按照生產(chǎn)導(dǎo)彈、航空發(fā)動機(jī)等武器裝備整機(jī)、關(guān)鍵重要分系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)實施審查，提高了民營企業(yè)的進(jìn)入門檻。

（4）認(rèn)證收費負(fù)擔(dān)較重

現(xiàn)行準(zhǔn)入制度下，質(zhì)量體系認(rèn)證實行向企業(yè)收費認(rèn)證制度，保密認(rèn)證要求企業(yè)購置經(jīng)保密機(jī)構(gòu)認(rèn)證的保密設(shè)施設(shè)備。而且，各類審查認(rèn)證和監(jiān)督檢查頻繁、審查組食宿費等開支往往依賴企業(yè)保障，為審查機(jī)構(gòu)尋租創(chuàng)造了更多空間，致使企業(yè)負(fù)擔(dān)繁重。

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（二）主要進(jìn)展

1.民營企業(yè)進(jìn)入軍工市場規(guī)模明顯增長

據(jù)統(tǒng)計，目前已列入全軍《裝備承制單位名錄》的企業(yè)總數(shù)共計2343家，其中，軍工集團(tuán)所屬單位占30%；地方軍工及民口配套占22.7%；民營企業(yè)占37.5%；軍內(nèi)單位占9.8%。在數(shù)量上，民營企業(yè)已經(jīng)超過了傳統(tǒng)軍工企業(yè)；在承制范圍上，民營企業(yè)基本覆蓋了軍方直接簽訂合同的裝備項目；在承制性質(zhì)上，涵蓋了預(yù)研、研制、采購、維修和技術(shù)服務(wù)等，基本滿足了裝備建設(shè)全過程全壽命要求。目前，民營企業(yè)已經(jīng)成為武器裝備科研生產(chǎn)重要一極。

2.裝備市場準(zhǔn)入制度改革穩(wěn)步推進(jìn)

2014年5月，總裝備部聯(lián)合國家國防科工局、國家保密局發(fā)布了“關(guān)于加快吸納優(yōu)勢民營企業(yè)進(jìn)入武器裝備科研生產(chǎn)和維修領(lǐng)域的措施意見”（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟穱@構(gòu)建“協(xié)調(diào)順暢、簡明規(guī)范、高效有序、安全保密”的武器裝備科研生產(chǎn)和維修領(lǐng)域準(zhǔn)入管理制度，提出了如下方面的改革措施：一是實施分類審查準(zhǔn)入。根據(jù)裝備重要和涉密程度，將裝備承制（含承研、承修）單位分為3類，區(qū)分設(shè)置企業(yè)準(zhǔn)入門檻。對于承擔(dān)裝備預(yù)研計劃中應(yīng)用基礎(chǔ)研究、應(yīng)用開發(fā)研究任務(wù)的單位，不需進(jìn)行資格審查。二是建立跨部門審查工作協(xié)調(diào)機(jī)制。建立保密資格認(rèn)證、質(zhì)量體系認(rèn)證、許可審查和資格審查工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明確工作協(xié)調(diào)組織形式和內(nèi)容。三是改進(jìn)質(zhì)量體系認(rèn)證工作。根據(jù)準(zhǔn)入分類設(shè)置質(zhì)量體系認(rèn)證要求，簡化質(zhì)量體系認(rèn)證流程，取消認(rèn)證申請推薦環(huán)節(jié)，精簡認(rèn)證審批程序，擴(kuò)充認(rèn)證機(jī)構(gòu)數(shù)量。四是逐步推進(jìn)許可認(rèn)證與裝備承制單位資格審查聯(lián)合實施。進(jìn)一步精簡優(yōu)化許可審查管理范圍，建立許可審查和資格審查聯(lián)合審查機(jī)制，修訂完善相關(guān)規(guī)章，推進(jìn)“兩證”聯(lián)合審查。五是統(tǒng)一設(shè)立資格審查申請受理點。按照專業(yè)類別和地域分布，依托全軍各軍事代表局或總部有關(guān)部門授權(quán)的機(jī)構(gòu)，設(shè)立軍隊資格審查申請受理點，提供相關(guān)政策法規(guī)咨詢服務(wù)。六是規(guī)范保密資格認(rèn)證等審核工作。資格審查申請部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，根據(jù)企業(yè)承擔(dān)或擬承擔(dān)項目的密級，依照定密管理有關(guān)規(guī)定，審核企業(yè)保密資格認(rèn)證級別。七是建立承制單位資質(zhì)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。構(gòu)建保密資格認(rèn)證、質(zhì)量體系認(rèn)證、許可審查和資格審查工作聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，完善合同履約信譽(yù)等級評價和年度資格監(jiān)督報告制度，健全退出管理機(jī)制。八是取消各類收費制度。要求各類審查認(rèn)證和監(jiān)督檢查均不得收取企業(yè)任何費用。

3.裝備市場準(zhǔn)入制度改革工作順利展開

為深入貫徹落實黨的十八屆三中全會作出“引導(dǎo)優(yōu)勢民營企業(yè)進(jìn)入軍品科研生產(chǎn)和維修領(lǐng)域”的改革決策和《意見》作出的改革部署，總裝備部已經(jīng)于2014年上半年開始，起動裝備市場準(zhǔn)入制度改革。一是統(tǒng)一設(shè)立資格審查申請受理點。總裝備部下發(fā)《關(guān)于發(fā)布裝備承制單位資格審查申請受理點的通知》，提出要依托部分軍事代表機(jī)構(gòu)和授權(quán)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一設(shè)立45個裝備承制單位資格審查受理點（已經(jīng)基本明確），并向社會公開發(fā)布，明確受理要求和工作程序。計劃在2014年年底前全面實施，2015年年底前形成較為完善順暢的運行機(jī)制。二是制（修）訂裝備承制單位資格審查相關(guān)法規(guī)與工作規(guī)范等。目前，專家組已經(jīng)完成法規(guī)與工作規(guī)范初稿，正下發(fā)各軍兵種裝備機(jī)關(guān)征求意見和建議。其中，第一層次的修訂工作為法規(guī)層面，即將《裝備承制單位資格審查管理規(guī)定》《GJB5713-2006裝備承制單位資格審查要求》《裝備承制單位資格審查實施指南》《裝備承制單位資格監(jiān)督實施細(xì)則》等一系列法規(guī)制度合并為一個法規(guī)《裝備承制單位資格審查管理規(guī)定》，作為資格審查工作的法規(guī)性文件。第二層次是制定裝備承制單位資格審查工作規(guī)范及其配套文件，包括裝備承制單位分類審查標(biāo)準(zhǔn)、文件審查項目、現(xiàn)場審查項目、評價項目標(biāo)準(zhǔn)（千分制）等工作規(guī)范。標(biāo)準(zhǔn)及其實施細(xì)則等，規(guī)范裝備承制單位資格審查工作依據(jù)、內(nèi)容、程序、方法等。最新法規(guī)與工作規(guī)范力爭在年底出臺（試行），促進(jìn)資格審查工作高效有序、簡明規(guī)范展開。

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（三）改革方向

1.逐步實現(xiàn)裝備市場準(zhǔn)入“四證合一”制度

長期看，為真正簡化程序、降低門檻，加快吸納優(yōu)勢民營企業(yè)進(jìn)入武器裝備科研生產(chǎn)和維修領(lǐng)域，應(yīng)有計劃分步驟地逐步整合“四證”，最終實現(xiàn)“四證合一”。如，將保密資格認(rèn)證和質(zhì)量體系認(rèn)證與裝備承制單位資格審查脫鉤，質(zhì)量體系審核不再作為資格審查前置性條件和承擔(dān)裝備科研生產(chǎn)任務(wù)必備條件。裝備承制單位根據(jù)承制裝備涉密情況，自行按程序申請保密認(rèn)證，如產(chǎn)品不涉密，無須進(jìn)行保密認(rèn)證。企業(yè)可在國家認(rèn)可的第三方軍工產(chǎn)品質(zhì)量體系認(rèn)證機(jī)構(gòu)內(nèi)自行選擇申請認(rèn)證，由認(rèn)證機(jī)構(gòu)出具認(rèn)證證明即可。也可考慮將第三方質(zhì)量體系認(rèn)證并入資格審查工作中，軍方協(xié)同軍地質(zhì)量體系審查機(jī)構(gòu)和管理部門，同步開展審查工作，不再單獨進(jìn)行。最后，在質(zhì)量體系認(rèn)證、保密資格審查與承制單位資格審查“三證合一”的基礎(chǔ)上，與許可證實現(xiàn)合一，通過聯(lián)合審查、共同辦理，簡化“民參軍”門檻，為民營企業(yè)進(jìn)入提供“一站式”高效便捷服務(wù)。

2.制定武器裝備市場準(zhǔn)入負(fù)面清單

借鑒十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》作出的“實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”的改革要求，由國防科工局和總裝備部聯(lián)合制定武器裝備市場領(lǐng)域準(zhǔn)入負(fù)面清單，實行“準(zhǔn)入數(shù)量限制”，既要確保軍工主體地位，又要在放開準(zhǔn)入領(lǐng)域管制的基礎(chǔ)上防止過度競爭。負(fù)面清單應(yīng)盡量壓縮或減少范圍，對于核、生化、保密芯片等專用性極強(qiáng)、采購量少、安全保密要求極嚴(yán)的少數(shù)關(guān)鍵性特殊武器裝備或產(chǎn)品，實行市場禁入，由軍工企業(yè)主導(dǎo)科研生產(chǎn)和維修等活動。對負(fù)面清單之外的裝備建設(shè)領(lǐng)域，如果是武器裝備總體、關(guān)鍵分系統(tǒng)、核心配套產(chǎn)品以及核心元器件、關(guān)鍵原材料等，根據(jù)專用程度、涉密等級、采購規(guī)模等情況，選擇、扶持一定數(shù)量的民營企業(yè)培育競爭市場主體，維持適度競爭；如果是武器裝備一般分系統(tǒng)及其配套產(chǎn)品，或是軍民通用產(chǎn)品，涉密等級低、投資較小、通用性強(qiáng)，引導(dǎo)優(yōu)勢民營企業(yè)開展充分競爭。

3.建立裝備承制單位資質(zhì)聯(lián)合動態(tài)管理機(jī)制

為有效減輕民企參軍所帶來風(fēng)險，建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)裝備承制單位資質(zhì)動態(tài)管理，使軍方能夠及時掌握民營企業(yè)資質(zhì)變化和運營情況，確保裝備科研生產(chǎn)任務(wù)得到持續(xù)保障。一是建立對企業(yè)的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建裝備承制資格、許可審查保密資格認(rèn)證和質(zhì)量體系認(rèn)證聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，成立管理工作協(xié)調(diào)小組，定期召開會議，通報重大問題；二是加強(qiáng)軍事代表對承制單位資格的日常監(jiān)督，完善合同履約信譽(yù)等級評價、資格日常監(jiān)督和年度報告制度；三是加強(qiáng)《名錄》動態(tài)管理，完善預(yù)警、進(jìn)入和退出機(jī)制。四是制定《裝備承制單位合同履約信譽(yù)等級評價辦法》，開展裝備采購合同履約信譽(yù)等級評價工作，建立科學(xué)評價指標(biāo)體系和評價機(jī)制，使軍方能夠準(zhǔn)確把握裝備承制單位合同履約能力。

4.建立裝備市場規(guī)則強(qiáng)制培訓(xùn)制度

民營企業(yè)普遍反映對裝備市場準(zhǔn)入政策、程序等不了解，對裝備采購相關(guān)法規(guī)、管理辦法以及對裝備科研生產(chǎn)活動中的裝備市場規(guī)則、裝備合同履行工作程序與要求等不熟悉，軍方也沒有為其提供正規(guī)渠道接受培訓(xùn)，因此，應(yīng)建立裝備市場規(guī)則強(qiáng)制培訓(xùn)制度，為民營企業(yè)有序進(jìn)入裝備市場。熟悉和適應(yīng)裝備市場規(guī)則提供科學(xué)指導(dǎo)。培訓(xùn)應(yīng)重點加強(qiáng)兩方面內(nèi)容：一是加強(qiáng)裝備市場準(zhǔn)入配需，依托各地區(qū)軍事代表機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)，對該地區(qū)民營企業(yè)進(jìn)行配需，使民營企業(yè)熟悉進(jìn)入和退出裝備市場的組織管理和審查要求、內(nèi)容與程序等。二是加強(qiáng)裝備市場運行規(guī)則培訓(xùn)，使民營企業(yè)掌握裝備科研生產(chǎn)和維修活動、裝備合同管理、裝備質(zhì)量管理等方面應(yīng)遵循的規(guī)則，以及如何與裝備采購機(jī)關(guān)、軍事代表機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)等。

5.加強(qiáng)審查隊伍建設(shè)

審查隊伍能力素質(zhì)直接關(guān)系準(zhǔn)入資格審查效率的高低。加快優(yōu)勢民營企業(yè)進(jìn)入裝備科研生產(chǎn)維修領(lǐng)域，必須根據(jù)新的準(zhǔn)入政策法規(guī)文件精神，加強(qiáng)審查員隊伍建設(shè)。一是建立有效培訓(xùn)和考核機(jī)制，全面提高審查員隊伍能力。包括審查員的能力標(biāo)準(zhǔn)、綜合素質(zhì)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、數(shù)量規(guī)模建設(shè)，激勵機(jī)制和獎懲機(jī)制建設(shè)，職業(yè)道德和職業(yè)規(guī)劃建設(shè)等，并將審查員制度與國家質(zhì)量管理體系審核員接軌。二是新的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)出臺后，將對所有裝備承制單位資格審查實習(xí)、中級和高級審查員進(jìn)行全員培訓(xùn)，使全部審查員掌握新的法規(guī)政策，適應(yīng)改革發(fā)展要求。三是放開對初級審查員數(shù)量限制要求，大規(guī)模培訓(xùn)具備審查員基本素質(zhì)的初級審查員，在軍事代表隊伍中廣泛開展審查知識培訓(xùn)，提高軍事代表在裝備市場準(zhǔn)入和對承制單位開展例行監(jiān)督中的能力。其中，要求駐地區(qū)軍事代表室人人具備審查員資格。

6.完善市場準(zhǔn)入相關(guān)政策法規(guī)

《關(guān)于加快吸納優(yōu)勢民營企業(yè)進(jìn)入武器裝備科研生產(chǎn)和維修領(lǐng)域的措施意見》對裝備市場準(zhǔn)入政策作出較大調(diào)整改革，但具體相關(guān)配套政策法規(guī)仍要繼續(xù)完善。應(yīng)在裝備承制單位資格審查相關(guān)法規(guī)與工作規(guī)范試行過程中，繼續(xù)完善裝備承制單位資格審查相關(guān)法規(guī)，明確工作規(guī)范等，力爭在2015年年底全面推行。同時，加強(qiáng)裝備市場準(zhǔn)入配套法規(guī)制度建設(shè)，如制（修）定《裝備承制單位資格審查申請受理表》《裝備承制單位保密資格認(rèn)證等級建議表》《裝備市場準(zhǔn)入“四證合一”審查實施細(xì)則》《武器裝備質(zhì)量管理體系強(qiáng)制性認(rèn)證目錄》《武器裝備質(zhì)量管理體系認(rèn)證工作程序》《裝備承制單位合同履約信譽(yù)等級評價辦法》等法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)管理規(guī)章，消除民營企業(yè)參與裝備建設(shè)的政策制度障礙，規(guī)范和完善裝備市場準(zhǔn)入工作。

（據(jù)《武器裝備建設(shè)軍民融合式發(fā)展研究報告》2014）