區(qū)域合作行為、國家間信任與地區(qū)性國際公共產品供給——孟中印緬經濟走廊推進難點與化解*

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區(qū)域合作行為、國家間信任與地區(qū)性國際公共產品供給——孟中印緬經濟走廊推進難點與化解*

楊怡爽**◎

【內容提要】孟中印緬地區(qū)的區(qū)域公共產品供給嚴重不足，導致通過建立區(qū)域一體化制度來拓展合作空間的成本高昂且缺乏現實可行性。為此，BCIM經濟走廊建設的真正重點，應當是為該地區(qū)提供作為基礎制度環(huán)境的,亟需的區(qū)域公共產品。目前要在孟中印緬地區(qū)改善公共產品和基礎制度環(huán)境，也許可以將BCIM經濟走廊整體建設目標分解、細化為功能性合作，從而超越主導權競爭，同時能夠在每個領域更加清晰地界定參與國的權利與職責、成本與收益。為了實現共同發(fā)展的目標，BCIM經濟走廊必須超越新舊區(qū)域主義的框架，通過區(qū)域公共產品的供給改善，使制度創(chuàng)新成本降低，讓BCIM區(qū)域合作能夠成為長期的,有自我延續(xù)和運轉能力的國家間的集體行動。

【關鍵詞】孟中印緬經濟走廊區(qū)域合作區(qū)域公共產品

2014年5月29日，就在莫迪當選印度總理之后不久，李克強總理與他通電話時再度表達了“共同推進孟中印緬(BCIM)經濟走廊建設”的意愿。6月9日，就在南博會召開之際，孟中印緬區(qū)域經濟合作要素市場經濟峰會在昆明召開，BCIM各國的政府官員和金融界人士集聚一堂，探討彼此間的產融合作。這些都說明BCIM正在朝“一軌”推進的道路上前進。利用后金融危機時期世界經濟轉軌的機遇，以積極的區(qū)域一體化方式參與全球化并從中獲益，避免成為全球化進程的落伍者或失敗者，符合BCIM經濟走廊各參與方基本的共同利益取向，也是該地區(qū)以區(qū)域合作的集體行為應對全球化挑戰(zhàn)的積極響應。

然而，BCIM是世界上最不發(fā)達的地區(qū)之一，在該地區(qū)，單純依賴市場機制引發(fā)的區(qū)域合作難以自動發(fā)生，區(qū)位的戰(zhàn)略高度與發(fā)展?jié)摿χg形成明顯的反差，這對傳統(tǒng)的區(qū)域一體化模式形成了理論與現實方面的制約。顯然，在這樣的環(huán)境中，進行國家之間合作，不可能順應傳統(tǒng)區(qū)域一體化的模式，也很難實現發(fā)展中國家傳統(tǒng)市場一體化的途徑。在如此深度欠發(fā)達地區(qū)與局部增長級結合的廣袤區(qū)域，生存與發(fā)展的需求并存，援助與投資同樣重要，能力構建與基礎設施對增長具有同等作用，如果偏離這些基本點，經濟走廊的推進將由于缺乏響應機制而停滯不前。BCIM次區(qū)域合作需要超越一般次區(qū)域經濟一體化的傳統(tǒng)內容，增強各方的合作傾向，拓展各國的利益匯合點。這就使得BCIM應當選擇哪一種區(qū)域合作范式和BCIM區(qū)域公共產品的提供問題浮上了水面。

一、BCIM經濟走廊建設的區(qū)域合作困境

當前，學術界在BCIM經濟走廊建設方面提出的政策建議，通常都是以實現區(qū)域內的市場一體化和產業(yè)分工為導向的。主要的建議包括建設商貿物流走廊、產業(yè)合作走廊、工業(yè)園區(qū)、金融中心、跨境旅游集散地和電子商務中心等，并將推動孟中印緬地區(qū)自由貿易區(qū)建設作為遠景目標。這種政策建議是以一體化發(fā)展較為成功的區(qū)域作為模板的，其前提條件是商品、資本和人力的往來已經為區(qū)域合作機制創(chuàng)造了較好的前提條件。

然而，孟中印緬地區(qū)并不是“經濟上已經出現地區(qū)化，但政治上卻沒有相應匹配，使得經濟地區(qū)化仍然各自為政”的情況，而是正好相反。孟中印緬地區(qū)由于經濟發(fā)展滯后和基礎設施等硬件上的不足，并沒有達到自發(fā)性的、經濟的區(qū)域一體化制度性合作的條件。從需求的角度來說，以沃爾特·馬特利(Walter Mattli)為代表的學者認為，區(qū)域內部頻繁的貿易活動才會產生對國際制度的功能性需求, 經濟的相互依存是促發(fā)了東盟及歐盟國際機制的深化的基本動力，政治領導人只不過是在特定的條件下順應了這種需求。*Walter Mattli,TheLogicofRegionalIntegration, Cambridge University Press, 1999另外一種看法認為，行為體之間的經濟對稱性決定了機制有效性, 即只有當行為體之間經濟對稱性比較高時, 經濟貿易的不斷擴展才能促進國際制度的發(fā)展。*聶文娟：《對稱性與東盟的機制化發(fā)展》，載《世界經濟與政治》，2010年第2期，第35頁。而這兩點條件，即經濟上的相互依存和高度發(fā)達的貿易，以及經濟對稱性，在當前的孟中印緬地區(qū)都不具備。

孟中印緬地區(qū)依然還處在區(qū)域一體化的起步階段，該地區(qū)的對外貿易主要依賴于各國在世界市場出口初級產品或低附加值產品，經濟走廊內部的貿易只占其貿易總額一小部分，經濟結構上的互補性并不能成為內部貿易創(chuàng)造的充分條件，這并非是一個孤立的現象，即便在區(qū)域一體化發(fā)展條件相對成熟的東盟，其成員國之間的貿易增長也一直低于預期。*Kabir S, Salim R A. Regional Economic Integration in ASEAN: How Far Will It Go?,JournalofSoutheastAsianEconomies(JSEAE), 2014, 31(2)，pp.313-335.投資的大規(guī)模發(fā)生取決于BCIM經濟走廊是否有效地嵌入全球生產與經營的價值鏈，但要BCIM經濟走廊實現最理想的價值鏈分工協作，在當前的制度和硬件基礎上并不現實。理想的價值鏈分工應當是指一種產品增值的不同環(huán)節(jié)由不同企業(yè)單獨完成，而這些企業(yè)可分布在不同國家或者地區(qū)。但是，這要求在區(qū)域內的物流成本、資本和人力流動阻礙都降低到企業(yè)認為合意的地步，對于當前的孟中印緬地區(qū)而言，這是一個很難達成的條件。而另一方面，最近數十年發(fā)展中國家區(qū)域一體化的經驗與教訓表明，通過推進區(qū)域內產業(yè)專業(yè)化分工和生產結構合理化，使各方都獲得收益的國際生產模式成功率很低，通常的結果都是最終不得不放棄了協議的生產專業(yè)化，回歸到傳統(tǒng)的貿易自由化途徑。*[英]彼得.羅布森：《國際一體化經濟學》，上海：上海譯文出版社，2004年版，第279頁。實際上，除了老生常談的資源豐富和產業(yè)結構互補性之外，孟中印緬地區(qū)在經貿領域利益匯合點的基礎并不強。

此外，孟中印緬地區(qū)具有作為邊境地區(qū)的特殊屬性。學術界和決策者在論證BCIM經濟走廊的現實意義和未來增長前景時，往往以該地區(qū)的市場規(guī)模及其潛力作為重要的依據。毫無疑問，市場的規(guī)模經濟是與經濟空間性緊密相關的，地區(qū)間的成本差異、資源的稟賦等均成為其基礎。但是，BCIM經濟走廊所經過的區(qū)域，都是所涉國家的邊境地區(qū)。然而，邊境地區(qū)具有不同于其他非邊境地區(qū)的經濟結構。邊境地區(qū)作為政治屬地，與邊界息息相關，具有內部控制和防御外部威脅的功能，這意味著由于治理結構、文化、語言和種族產生的跨領土的一致性，在邊境地區(qū)突然被中斷；要素與商品的流動和市場網絡在邊境地區(qū)也被阻隔，于是沿邊境地帶變成地理上的邊緣區(qū)。*Lavallée E, Vicard V. National Borders Matter… Where One Draws the Lines too，CanadianJournalofEconomics/RevueCanadienneD’économique, 2013, 46(1),pp 135-153.語言、文化的差異, 加之信息傳輸的障礙,使其限制了跨邊界生產要素、 商品、 服務和資本的自由流動, 阻礙了國家間的經濟聯系, 降低了資源配置和市場利用的效率，貿易與投資(FDI)的增長很難自動產生，也并不會沿著帕累托改進的軌跡對各國經濟發(fā)展產生促進作用。

這些基礎條件使得孟中印緬地區(qū)各國面臨的地緣政治和地緣經濟的環(huán)境差距太大，各方都有完全不同的利益訴求，有些問題屬于全球治理的范疇，有些問題被限定在區(qū)域、次區(qū)域甚至雙邊的范疇之內。除了促進本地區(qū)的和平與經濟發(fā)展這兩個很高的概念之外，要尋求具體的共同利益，并且使之在國家、社會和市場層面都獲得認可，其實并不容易。同時，建立區(qū)域合作多邊機制是在機制的收益高于其交易成本和治理成本的基礎之上的。如果參與者不能確定其收益和成本，參與區(qū)域合作的動機就會嚴重削弱。而孟中印緬地區(qū)的現有制度存在以下幾個制約因素：

制約之一，BCIM區(qū)域合作機制存在顯著的不確定性。盡管相關的國家與地區(qū)對BCIM經濟走廊已經做出積極的反應，四方工作會議也經啟動，但是正式化、集中化和授權化程度均較低，還屬于國際制度安排中的非正式協議階段。要降低內在的不確定性，BCIM經濟走廊必須上升到自我實施階段，以及進一步上升到一般性國際組織階段，而這顯然這需要時間積累國家之間的信任的增進。

制約之二，孟中印緬地區(qū)存在由距離產生的空間成本劣勢?？臻g距離是影響要素流動和產業(yè)集聚最基本的因素。參與BCIM區(qū)域合作的地區(qū)基本上都是欠發(fā)達地區(qū)，基礎設施十分落后，合作區(qū)內部運輸成本以及區(qū)際運輸成本處于較高的水平。在這種情況下，雖然參與合作地區(qū)之間有一定的要素價格差距和收入差距，但空間距離產生的時間成本和運輸成本必然對貿易與投資的決策形成有效的制約，理想中的要素聚集與外資進入的局面很難出現。

制約之三，高度異質性妨礙了區(qū)域內的有效合作。這一異質性并非指經濟差距，而是指這一區(qū)域不僅是世界最貧困的地區(qū)，同時也是區(qū)域內差異分化極大的地區(qū)。這不僅是指孟中印緬地區(qū)各參與國之間存在很大的經濟差異，由于歷史、自然和地理方面的原因，該地區(qū)在社會形態(tài)、政治制度、民族、宗教、信仰、文化方面的差異性也十分顯著，很難形成統(tǒng)一的價值觀和共識。

制約之四，市場一體化機制形成的交易成本過高。發(fā)展中國家市場一體化主要通過以下路徑推進：一是全方位的貿易自由化，即通過市場的力量推動區(qū)域分工；二是參與方構建互補協議，在區(qū)域內實現產業(yè)專業(yè)化分工，以達到實現規(guī)模經濟和利用多余的生產能力；三是根據簽訂政府間協定建立規(guī)劃的工業(yè)和企業(yè)，并采取關稅或其他政策保證協定的執(zhí)行；四是為區(qū)內產品或者產業(yè)提供關稅優(yōu)惠，但不實行全面的自由貿易。然而，無論是哪一種方式，都需要有一個區(qū)域內部產業(yè)間或者產業(yè)內關聯的積累；另一方面，由于這些機制涉及到的是一體化的內部利益分配問題，推動起來還需要一個曠日持久的談判協商的過程。因此，對于當前的孟中印緬地區(qū)來說，追求通過這樣的機制建設來立即實現一體化收益并不現實，也缺乏政策上的可行性。

以孟中印緬地區(qū)的互聯互通問題為例，互聯互通是BCIM經濟走廊建設的重點，也是其真正瓶頸。該地區(qū)的貿易與投資發(fā)展深受交通通信不便和高昂的運輸成本制約之苦。但是，除了基礎設施投資資金的約束以外，缺乏信任與共識,以及由此基礎上產生的各國政府、社會與企業(yè)參與互動程度不夠，才是制約互聯互通的重要因素。推進孟中印緬地區(qū)的交通通信等基礎設施的改進，不僅要在技術經濟方面構建基礎設施的互聯互通機制，而且要在相關各方政府體制、人文社會方面也形成互聯互通機制。交通便利化、通信便利化的實現，才可能為貿易和投資大規(guī)模發(fā)生創(chuàng)造條件。然而，緬甸和印度都曾對參與區(qū)域合作的動機抱有一定疑慮，因為BCIM經濟走廊通過的印度東北部和緬北地區(qū)是在政治、安全和經濟上都比較敏感的地區(qū)，通道一旦開放，可能會使得印度和緬甸對華貿易逆差進一步擴大，反而損害本國的利益。而長期以來，中國也一直被懷疑企圖通過參與該地區(qū)的交通建設解決出海口的問題，或是把該地區(qū)當作是中國地緣政治環(huán)境 “緩沖區(qū)”。*楊思靈、高會平：《試論孟中印緬地區(qū)合作與中國的地緣政治環(huán)境塑造》，載《印度洋經濟體研究》，2014年第2期，第70-83頁這種顧慮削弱了該地區(qū)對交通基礎設施建設的投資。

孟中印緬地區(qū)次區(qū)域合作的概念早在20世紀就已經被提出，BCIM經濟合作論壇 ( 在第九次會議時更名為BCIM區(qū)域合作論壇) 也舉辦了十一次，但多年來，推進機制并未真正取得實質進展，原因在于單純談論“通過貿易和投資的便利化政策來匹配區(qū)域一體化需求”，可能忽略了BCIM經濟走廊推進機制的真正重點。這正是典型的不同層次的利益分享程度和潛在風險造成的不確定性會造成安全焦慮和信任缺失，區(qū)域合作的參與國如果無法確定自身參與合作的預期收益，合作傾向便會降低。由于這樣的顧慮和不確定性，可以說孟中印緬地區(qū)至今尚未決定好自己應該走哪一條區(qū)域主義的道路。傳統(tǒng)區(qū)域主義主張貿易發(fā)展對跨國區(qū)域一體化發(fā)展的重要意義，區(qū)域內部貿易創(chuàng)造是否發(fā)生成為衡量區(qū)域合作必要性的標志。而新區(qū)域主義則強調生產一體化和跨國投資創(chuàng)造與轉移對一體化產出的作用，引進國外直接投資是對一體化能否產生整體經濟績效與增長效應的測度。然而，BCIM的區(qū)域合作，是向內構建同一的市場，還是向外生產一體化？這正是BCIM面臨的最大困境：不知道自己應該做什么的區(qū)域合作。事實上，無論按傳統(tǒng)區(qū)域主義還是新區(qū)域主義的標準，孟中印緬地區(qū)發(fā)展的現階段與一般意義的次區(qū)域一體化還有較大的距離。如果前面這兩者都行不通，應該怎么辦？

二、孟中印緬地區(qū)性國際公共產品供給評估

毋庸置疑，無論是在孟中印緬地區(qū)實現市場一體化，還是區(qū)域內產業(yè)專業(yè)化分工，都必須首先從國家、企業(yè)與社會等多個維度來構建信任和協商制度，同時還需要在技術經濟層面上解決經濟走廊的規(guī)模經濟和距離成本問題。這就意味著，在當前的條件下推進自由合作區(qū)間的機制建設，任何一個參與的主體需要簽訂的多邊和雙邊契約都是數量驚人的，而且還要求大量的前期考察、談判和監(jiān)督實施執(zhí)行費用。這將是一個耗時費力的過程，并且建設推進機制的交易成本十分高昂。假如短期內交易成本難以下降，合作區(qū)間的擴展將十分有限。因此，應該說，在該地區(qū)，從上至下的制度推動和多維度、多層次的“合作”，并不是隨著經濟一體化而出現的結果，而是其達到經濟區(qū)域一體化的目標必然的前提。BCIM次區(qū)域合作需要超越一般次區(qū)域經濟一體化的傳統(tǒng)內容，以便增強各方的合作傾向，拓展各國的利益匯合點，為此，BCIM經濟走廊的推進機制，不應當是“擬定”一個完美的區(qū)域一體化圖景，并且按照該圖景來規(guī)劃區(qū)域合作的路徑和設計相關制度,而應當是為該地區(qū)提供作為基礎制度環(huán)境的、亟需的地區(qū)性國際公共產品。

推進區(qū)域合作，必須通過改善孟中印緬地區(qū)基礎制度環(huán)境這一區(qū)域公共產品供給不足的情況，在任何一種成熟的區(qū)域合作的推進機制中，穩(wěn)定、有效地解決區(qū)域公共產品供給的制度化問題都是一個基本的要求。而在這個基礎上探討B(tài)CIM次區(qū)域合作，實際上涉及到孟中印緬地區(qū)的基層制度環(huán)境供給不足的根源。制度環(huán)境是指一系列影響國際機制的正式或非正式規(guī)則構成的制度框架，區(qū)域合作的國際機制作為具體目標制度需要“嵌入”到這一框架中以發(fā)揮具體的作用，兩者之間的互動影響了推進機制的建設與維持成本，以及機制本身的有效性。

宏觀的制度環(huán)境，可以被視作是一種地區(qū)性國際公共產品。*區(qū)域性公共產品是從全球公共產品的概念衍生而來的，與全球公共產品一樣，區(qū)域性公共產品的收益擴展到區(qū)域內所有國家、人民和世代，在區(qū)域內不具有競爭性和排他性。若是某個多國家的區(qū)域中有共同的需求和共同的利益,但全球性國際公共產品供應嚴重不足或者無法滿足其個性化需求,則區(qū)域內國家或國家集團可以共同設計出一套安排、機制或制度, 并為之分攤成本，并稱為區(qū)域性國際公共產品。由于區(qū)域性的國際公共產品相對于全球公共產品而言，具有排他性的特征，因此或許也可以將其稱為區(qū)域俱樂部產品。以孟中印緬地區(qū)的具體情況而言，當前，該地區(qū)缺少的基層制度環(huán)境是指類似的理念和意識形態(tài)，以區(qū)域一體化為宗旨的區(qū)域制度，以及由區(qū)域制度產生的區(qū)域組織、團體和定期的協商、會談等有效的溝通協調方式或對話機制，區(qū)域安全和危機管理機制，基礎設施建設、知識傳播和分享等區(qū)域公共服務?？梢钥闯觯@些都是孟中印緬地區(qū)實現經濟發(fā)展和社會安定所必須的公共產品，但現在各方面的供給都存在不足的情況。

目前孟中印緬地區(qū)公共產品的供給不足的現狀可細分如下表：

表1　作為基層制度環(huán)境的孟中印緬地區(qū)性國際公共產品供給現狀評估

從上述的分析中我們可以發(fā)現，孟中印緬地區(qū)迫切需要而且可以由區(qū)內提供的公共產品，主要是區(qū)域對話機制、公共服務、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的管理，經濟領域以及推動經濟合作的機制和制度(具體來說就是地區(qū)市場以及推動區(qū)域經濟合作的制度安排)同樣有很高的需求，但必須要構建在這些產品充分提供的基礎上，這也是孟中印緬地區(qū)的區(qū)域合作與亞洲其他的區(qū)域合作有所不同的地方。作為區(qū)域公共產品的基層制度環(huán)境供給不足，導致了不確定性長期存在，但更重要的是，還會導致該地區(qū)維系和創(chuàng)建新秩序的交易成本居高不下。制度創(chuàng)新的成本高昂，限制了利益可能性邊界向外拓展的可能性，從而限制了對合作區(qū)間現狀的改變。

在缺乏公共產品供給和基層制度環(huán)境的條件下，BCIM經濟走廊的推進機制，如果是“擬定”一個完美的區(qū)域一體化圖景，并且按照該圖景來規(guī)劃區(qū)域合作的路徑和設計相關制度。不僅會在構建推進機制中產生過于高昂的交易成本，導致參與國喪失加入區(qū)域合作的動機，并且即便相關機制得以成功創(chuàng)立，在和大環(huán)境“摩擦”過大的情況下，其運行效率也不可能令人滿意。

而提高區(qū)域內公共產品的供給，主要能起到如下幾個作用：首先，減少區(qū)域內一體化經濟合作的交易成本；其次，減少不確定性，有利于合作國家之間尋找利益匯合點；再次，通過支持和援助，減少區(qū)域內部差距。因此，僅在區(qū)域公共產品供應匱乏的情況得到改善的情況下，區(qū)域合作進入自由合作區(qū)間，貿易和投資的增長才會自然地發(fā)生。

因此，BCIM經濟走廊的建設的真正重點，應當是為該地區(qū)提供作為基礎制度環(huán)境的、亟需的地區(qū)性國際公共產品。這種基礎制度環(huán)境和區(qū)域公共產品的穩(wěn)定提供才應當是BCIM區(qū)域內各國的共同目標和主要收益，使BCIM區(qū)域合作成為長期的，具有自我延續(xù)和運轉能力的國家間集體行動。

三、孟中印緬地區(qū)性國際公共產品提供的主導者

傳統(tǒng)上，區(qū)域性公共產品的來源主要有二個：第一，主導地區(qū)合作的國家行為體；第二，地區(qū)合作提供。前一種方式，指由某個國家或國家集團承擔決定性指導地位，決定區(qū)域內規(guī)則的能力和指導一體化發(fā)展方向和進程的作用。*Sandler T. Global and Regional Public Goods: a Prognosis for Collective Action.FiscalStudies, 1998, 19(3)，pp. 221-247.第二種方式，指制度建設成本通過所有參與者協商來分攤, 從而能夠比較有效地防止和排除該產品被“私物化”。*陳峰君、祁建華：《新地區(qū)主義與東亞合作》，北京：中國經濟出版社，2007年版，第234-235頁。

但是，盡管孟中印緬地區(qū)在地緣政治上的地位變得日益重要，它還并不是任何一個區(qū)域大國和全球大國的首要利益所在。這也就是為什么BCIM次區(qū)域合作提出多年來，中印為首的大國始終沒有動機在這個地區(qū)建設和供給一個成本高昂的多邊制度；另一方面，由地區(qū)合作組織來提供這些產品也存在難度。首先，孟中印緬地區(qū)目前還不存在有能力的地區(qū)合作組織和組織良好的國際社會。其次，盡管新自由制度主義認為只要存在相互依賴關系和共同利益, 區(qū)域內的秩序與合作便會應運而生，然而在合作過程中, 搭便車、囚徒困境等公共選擇難題很難克服。同時，由于孟中印緬地區(qū)機制建設必須滿足多層次需要，在缺乏總體規(guī)劃和協調的情況下，達成集體行動一致存在技術上的難度。這也是BCIM次區(qū)域合作推進機制建設面臨的最大難點。

因此，目前孟中印緬地區(qū)低度一體化的現狀，目前BCIM機制建設問題的核心是區(qū)域公共產品由誰來提供，基層制度環(huán)境建設由誰來主導的問題。

在目前的情況下，BCIM經濟走廊建設由中印來主導是比較可行的。一般認為，區(qū)域主導權的存在對于區(qū)域內國家間合作機制的形成具有正面影響，*高程：《區(qū)域公共產品供求關系與地區(qū)秩序及其變遷——以東亞秩序的演化路徑為案例》， 載《世界經濟與政治》, 2012年第11期，第4-30頁。但是，目前在孟中印緬地區(qū)中，無論是中國還是印度，都未能完全起到主導性的作用。

孟中印緬地區(qū)的區(qū)域合作雖然只涉及兩個國家，卻存在兩個可能的主導者與權力中心。中國經濟發(fā)展高于BCIM區(qū)域內的其他成員國，從客觀上來說，中國在孟中印緬地區(qū)建立基本秩序，推動基礎設施建設和建立區(qū)域市場的獲得的收益也較之其他國家更高，因此中國有動力，也有需求成為該地區(qū)區(qū)域公共產品的供給者。中國率先提出BCIM經濟走廊建設，就是一個基本的體現。然而，周邊國家卻長期對此抱有疑慮，擔心中國一旦成為該地區(qū)的國際機制提供者，則主導權失去利益傾向的中性，區(qū)域公共產品可能被中國私物化 ( privatization )。此外，正如前文所述，盡管孟中印緬地區(qū)在中國周邊地緣政治環(huán)境中的地位變得日益重要，但是，它還并不是中國首要利益所在，鑒于在國際機制和區(qū)域公共產品中“搭便車”現象的普遍存在，中國需要仔細衡量成為區(qū)域公共產品提供者的成本和收益，在前景不確定的情況下，投入過高的成本，承擔過高的義務卻得不償失的可能也降低了中國成為主導者的意愿。

另一方面，印度也有意愿為這一地區(qū)提供公共產品，并且在供給“地區(qū)共識”方面的能力可能比中國更具有優(yōu)勢。但是，更高水平的基礎制度環(huán)境，比如常規(guī)性安全保護和危機管理、多邊經濟合作等，印度可能心有余而力不足。出于地緣政治等方面的原因，印度也并不希望完全由中國來主導該地區(qū)的國際機制建設，讓該地區(qū)的區(qū)域合作推進機制成為增強中國權力的途徑，因此才會長期對BCIM經濟走廊建設反應較為消極。某種意義上，這種“保證他方不能獲得機制推進路徑主導權，但不保證己方獲得機制推進路徑主導權”的想法導致中印兩國供給能力和意愿的相互兼容性在之前相當長一段時間內是比較低的，這也是導致該地區(qū)一方面是各種合作機制和規(guī)則之間相互掣肘，一方面是國際機制有效性嚴重不足的怪象的一個原因。

但是，區(qū)域主要大國彼此競爭，卻沒有一個國家有意愿或能力獨立提供區(qū)域安全公共產品，導致了區(qū)域公共產品的供給能力和效率隨之下降，地區(qū)公共產品供給嚴重不足。這使得孟中印緬地區(qū)公共產品供求關系長期處于低水平供給無法滿足強需求的狀態(tài)。孟中印緬地區(qū)交通路網的建設受到參與國之間政治互信薄弱影響，正是這一現象的寫照。

中印兩國有沒有可能成為BCIM次區(qū)域合作的共同主導者呢？實際上，無論是中國選擇通過和印度聯合提出BCIM經濟走廊構想的方式，還是5月29日李克強總理在同印度新當選總理莫迪通電話時表達的“共同推進BCIM經濟走廊建設”意愿，都體現出中國目前希望超越主導權來解決國際機制構建和公共產品提供問題，即通過聯合提供公共物品或主導權力分割的方式來推進孟中印緬地區(qū)的區(qū)域合作。然而，合作意味著認同，這意味著雙方都必須將自己的行為納入到某種規(guī)則或制度安排之下，這樣的結果在未來有可能是在BCIM這個次區(qū)域安排中，又出現一個中印雙邊的核心安排。此外，這種聯合方式的前提是要對國際機制和區(qū)域公共產品的構成使用等問題都被明確界定，雙方都確信該機制沒有被對方私物化的可能，這就意味著在BCIM經濟走廊的建設過程中，對話機制、地區(qū)安全和地區(qū)市場規(guī)則方面，中印都將要做許多更加細致的工作，談判的交易成本可能會變得比預想中高昂。

同時，緬甸和孟加拉國在參與決策和公共產品提供方面的角色也必須加以考察。孟加拉國具有積極參與BCIM區(qū)域合作的動機和意愿，但受本國發(fā)展水平的制約，在技術條件、資金等方面受到限制，顯得心有余而力不足，這就制約了其推動區(qū)域內公共產品生產和國際機制構建的作用。而緬甸，目前則是BCIM區(qū)域合作中的“最薄弱的環(huán)節(jié)”?？傮w來說，緬甸在BCIM區(qū)域合作中對自己所能得到的收益目前依然抱很大的不確定性，同時也依然對安全方面持有顧慮，它參與到區(qū)域公共產品的提供和國際機制建設的動機可能是最為消極的，即在機制構建的過程通過參與討論避免不利于本國的建議。

BCIM經濟走廊建設作為一個提升公共產品供給的區(qū)域合作機制，有其特殊性質。BCIM區(qū)域合作只有四國參與，固然減少了談判成本和搭便車的可能，但另一方面，這也使得大量的區(qū)域公共產品(包括對話機制、互聯互通和安全問題)只有在每個國家都伸出援手的情況下才能得到完善的供給。哪怕任何一個國家抱有消極態(tài)度，都意味著其不愿負擔更高的區(qū)域性國際公共產品成本；而其他國家也不可能超越主權進行干涉，或是主動承擔被搭便車的成本。這就會導致該地區(qū)的公共產品供給始終徘徊在最低水平，也就成為了區(qū)域合作的木桶短板現象。如果這種現狀延續(xù)下去，也會導致推動區(qū)域合作走向深化和建立制度化的公共產品供給成為空談，合作區(qū)間的拓展更是無從談起。

四、結論：以地區(qū)性國際制度供給推進BCIM功能性合作

綜上，推進機制存在以下三方面的難度，一是確立主導權，二是必須滿足BCIM在區(qū)域合作上的多層次需要問題，同時又解決缺乏總體規(guī)劃和協調的現狀；三是必須避免任何一個國家成為“最薄弱的環(huán)節(jié)”。

要解決上述問題，將BCIM經濟走廊建設分解為功能性合作，可能是一種可行的路徑。具體來說，就是在設定BCIM經濟走廊整體建設目標的情況下，將目標分解、細化為功能性合作，從而超越主導權競爭，同時能夠在每個領域更加清晰地界定參與國的權利與職責、成本與收益。這在東亞的區(qū)域外匯儲備庫建設實踐中已經被證明是一種可行的方法。*王玉主：《區(qū)域公共產品供給與東亞合作主導權問題的超越》，載《當代亞太》，2011年第6期,第75-94頁。

第一，目前拓展BCIM區(qū)域合作空間所必須的區(qū)域公共產品是多層次的，而如果再進一步細分，就會發(fā)現需求也同樣具有多元性。這就意味著，BCIM經濟走廊對區(qū)域公共物品的提供方式也可以是多樣性的。這為將推進機制分解為功能性合作提供了基礎。從區(qū)域公共產品供給角度來說，就是改變過去從建設自貿區(qū)入手推進區(qū)域合作的做法，著重于提供對話機制、公共服務、跨境交通、邊境合作等關鍵領域的細分，并且在細分基礎上進行機制構建，例如針對跨境交通設立基礎設施建設的規(guī)劃協調委員會等。這種細分將會使區(qū)域主導權實現有效分割，避免競爭主導權阻礙合作深化。

第二，功能性合作便于總體規(guī)劃和協調，這有利于明確權責關系，避免“搭便車”現象，促使每個國家采取相應的行動參與到機制建設中來，在不同的領域中構建針對性的發(fā)展戰(zhàn)略和制定針對性的發(fā)展模式。同時，又由于在細分領域中每個參與國的成本和收益能夠相對容易確定，這就能改變參與國對參與區(qū)域合作的收益計算方式，減少成員國對“零和博弈”和區(qū)域合作機制被“私物化”的觀念，這便增強了激勵，避免了“最薄弱的一環(huán)”的出現。

第三，功能性合作有利于尋找各方合作中利益匯合點最多的地方，尋找帕累托改進的有效路徑，優(yōu)先為這些領域提供國際協議和強制機制，保證區(qū)域合作收益分配的公平性，也有利于尋找構建合作機制中交易成本最少的領域，通過從“小切口”入手的方式，為深入的區(qū)域合作鋪平道路。

第四，功能性合作有利于避開參與國之間差異過大導致無法形成一致意見的局面，建立漸進式的磋商機制。正如前文所述，孟中印緬地區(qū)的經濟發(fā)展水平、政治體制、社會形態(tài)、宗教文化等諸多方面都存在較大差異性，一蹴而就建立一個統(tǒng)一的一體化制度是很難做到的。因此，通過將目標細分為功能性合作的方式，降低了成員國在每個領域協商取得一致意見難度，同時也可以建立次級的對話機制和磋商機制，修改相關政策和合作模式，加強約束力和強制力。

第五，功能性合作不但切割了主導權，避免了過度競爭導致區(qū)域合作深化無法繼續(xù)的情況，也可以將爭議領域與其他無沖突領域切割開來，以有效避免部分區(qū)域內矛盾諸如邊境問題的激化影響到其他領域的合作推進。

第六，功能性合作，特別是公共服務方面的功能性合作，能夠針對性地生產有助于提升區(qū)域整體公共產品供給水平的產品，對癥下藥地加強對“心有余而力不足”地位的參與國的支持，針對提供更多的機遇與輔助，從而激起成員國對參與區(qū)域合作的熱情，使其在獲得額外援助后，有效地參與到次區(qū)域合作進程中，同時，也能加深參與國彼此信任和增強地區(qū)整合性。

整體而言，孟中印緬地區(qū)的區(qū)域公共產品供給嚴重不足，導致通過建立區(qū)域一體化制度來拓展合作空間的成本高昂且缺乏現實可行性。為此，本文提出，BCIM經濟走廊建設的真正重點，應當是為該地區(qū)提供作為基礎制度環(huán)境的、亟需的區(qū)域公共產品。這種基礎制度環(huán)境和區(qū)域公共產品的穩(wěn)定提供才應當是BCIM區(qū)域內各國的共同目標和主要收益，即通過區(qū)域公共產品的供給改善，使制度創(chuàng)新成本降低，讓BCIM區(qū)域合作能夠成為長期的，具有自我延續(xù)和運轉能力的國家間的集體行動。

目前要在孟中印緬地區(qū)改善公共產品和基礎制度環(huán)境，推進機制存在以下三方面的難度：一是確立主導權；二是必須在缺乏總體規(guī)劃和協調的情況下滿足多層次需要；三是必須避免任何一個國家成為“最薄弱的環(huán)節(jié)”。要解決上述問題，也許可以將BCIM經濟走廊建設分解為功能性合作，通過將BCIM經濟走廊整體建設目標分解、細化，超越主導權競爭，同時能夠在每個領域更加清晰地界定參與國的權利與職責、成本與收益。根據這一點，扶貧和發(fā)展援助等內容與發(fā)展貿易與投資對經濟走廊啟動和持續(xù)同等重要，而邊境經濟區(qū)的合作將成為推進經濟走廊建設的關鍵環(huán)節(jié)?？傊瑸榱藢崿F共同發(fā)展的目標，BCIM經濟走廊必須超越新舊區(qū)域主義的框架，在提升區(qū)域公共產品提供的基礎上，不斷拓展合作區(qū)間，在共同增長中促進國際區(qū)域經濟合作。

致歉聲明

本刊2015年第5期第92頁至105頁發(fā)表的許善品作者的論文《論澳大利亞地理與文化的沖突——以東帝汶危機為例》，原文未有課題資助事項，但由于我們工作失誤，課題資助一欄出現了“本文系2010年度教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目‘中國與中亞地區(qū)國家關系研究’(10JZD0050)”等字樣。就此我們向作者及讀者誠懇致歉。本刊已對此次事故的主要責任人進行了嚴肅處理。本刊將吸取教訓,采取切實有效的措施杜絕此類事故再次發(fā)生并全面提高編校質量。敬請廣大讀者作者繼續(xù)關心、支持、監(jiān)督我們的工作。

《印度洋經濟體研究》編輯部

【中圖分類號】F11

【文獻標識碼】A

【文章編號】53-1227(2015)06-0048-13

*本文系云南省哲學社會科學規(guī)劃項目“不確定環(huán)境下中國與周邊國家利益匯合點拓展機制研究”(項目編號:YB2014026)、國家自然科學基金項目"不確定環(huán)境下我國沿邊經濟區(qū)的企業(yè)行為與企業(yè)集聚研究"(項目編號:71362026)階段性成果。

**楊怡爽：云南財經大學印度洋研究中心副教授