基于治理理念的大學(xué)章程建設(shè)

張笑濤

(許昌學(xué)院高教所，河南 許昌461000)

近年來(lái)，為貫徹落實(shí)《高等教育法》，建立中國(guó)的現(xiàn)代大學(xué)制度，大學(xué)章程的制定已被提上議事日程，教育部全面推動(dòng)大學(xué)章程建設(shè)，明確要求高等學(xué)校在2015年年底前要實(shí)現(xiàn)“一校一章程”的目標(biāo)。大學(xué)章程作為大學(xué)精神的集中體現(xiàn)和大學(xué)行為的總規(guī)范，實(shí)際上是法的治理模式、法的精神和法律條規(guī)在一所大學(xué)的進(jìn)一步延伸和具體化、個(gè)性化。大學(xué)章程建設(shè)的重大意義在于，它不僅是促進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的建立與創(chuàng)新的重要載體，更是明確高等學(xué)校與政府管理部門與社會(huì)的關(guān)系，健全和完善學(xué)校內(nèi)部管理制度，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)與管理行為，落實(shí)學(xué)校的法人地位和辦學(xué)自主權(quán)的重要保障。質(zhì)言之，大學(xué)章程建設(shè)是推進(jìn)依法治校的前提和基礎(chǔ)，依法治校主要是依章程治理學(xué)校?？梢?jiàn)，大學(xué)章程與大學(xué)治理、現(xiàn)代大學(xué)制度等存在密切聯(lián)系，從現(xiàn)代治理理念觀照和評(píng)價(jià)我國(guó)現(xiàn)在的大學(xué)章程制定及隨后的執(zhí)行、監(jiān)督工作，可以提高大學(xué)章程建設(shè)的有效性和長(zhǎng)效性。

一、治理與大學(xué)治理理念

(一)大學(xué)治理的內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)

一般認(rèn)為，治理有狹義和廣義兩種概念界定。狹義的如英語(yǔ)中的治理(governance)，可以追溯到古拉丁語(yǔ)和古希臘語(yǔ)中的“操舵”一詞，原意是控制、指導(dǎo)或操縱，與統(tǒng)治(government)的含義交叉使用?！爸卫怼币辉~在英語(yǔ)國(guó)家作為日常用語(yǔ)已有數(shù)百年，指的是在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威，常用作對(duì)范圍廣泛的組織或活動(dòng)——從現(xiàn)代公司到大學(xué)再到海洋的經(jīng)營(yíng)等——進(jìn)行有效安排的同義語(yǔ)。“治理”是在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃。《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》(商務(wù)印書(shū)館，1986)中治理有兩種含義:一是統(tǒng)治、管理，使之安定有序，如治理國(guó)家、治理家務(wù);二是處理、整修，使之不發(fā)生危害并起作用，如環(huán)境治理、污水治理、綜合治理，等等。治理的廣義概念，即現(xiàn)代意義上的治理是一個(gè)現(xiàn)代現(xiàn)象，誕生于20世紀(jì)80年代末。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙在其代表作《沒(méi)有政府的治理》一書(shū)中把治理定義為:“一系列活動(dòng)領(lǐng)域的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用”。他認(rèn)為與統(tǒng)治不同，治理指的是一種有共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn);治理既包括政府機(jī)制，但同時(shí)也包括非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人和各類組織等得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要，并實(shí)現(xiàn)各自的愿望。全球治理委員會(huì)1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，對(duì)“治理”進(jìn)行了較為詳細(xì)的界定:治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。治理既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。治理有四個(gè)特征:第一，治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程;第二，治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);第三，治理既涉及公共部門，又包括私人部門;第四，治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。

總之，對(duì)現(xiàn)代意義上的治理概念學(xué)界目前達(dá)成的基本共識(shí)有:(1)強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的合作，強(qiáng)調(diào)自上而下的管理和自下而上的參與相結(jié)合;(2)強(qiáng)調(diào)管理主體的多樣性;(3)在管理性質(zhì)上，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公民的服務(wù);(4)在管理技術(shù)上，強(qiáng)調(diào)引入市場(chǎng)機(jī)制。［1］簡(jiǎn)言之，治理是指組織內(nèi)外利益相關(guān)者參與重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過(guò)程。治理結(jié)構(gòu)是一種基本制度安排，所有決策活動(dòng)都在一個(gè)基本的治理結(jié)構(gòu)中展開(kāi)，必須考慮權(quán)力的制約，以保證利益相關(guān)者的權(quán)利。治理過(guò)程具有復(fù)雜性、不可控性和不確定性，始終處于變化之中，更需要權(quán)力的制約。［2］

現(xiàn)代大學(xué)作為一種獨(dú)特的社會(huì)組織，不同的利益主體對(duì)大學(xué)的理解和所求是不同的。如博克所言:“對(duì)于有的學(xué)生和家長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，它是青年人獲得教育、體驗(yàn)愉快而輕松學(xué)習(xí)生活的‘圣地’;對(duì)于有學(xué)問(wèn)的職業(yè)者而言，大學(xué)是引導(dǎo)專業(yè)學(xué)院選擇才華出眾的學(xué)生，并將之訓(xùn)練成為勝任實(shí)踐工作人員的‘加工廠’;對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，大學(xué)是實(shí)現(xiàn)賦予少數(shù)民族的平等權(quán)利以及國(guó)防、外交、醫(yī)療、科技等社會(huì)目的所必備知識(shí)的重要源泉和工具;對(duì)于社會(huì)基金組織以及公眾部門來(lái)說(shuō)，大學(xué)也是解決復(fù)雜問(wèn)題的‘知識(shí)寶庫(kù)’?！保?］201所以，現(xiàn)代大學(xué)也需要治理才能維持其運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。大學(xué)治理是指大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)與過(guò)程，是指大學(xué)內(nèi)部和外部決策權(quán)力在各個(gè)利益相關(guān)者之間的分配以及權(quán)力行使問(wèn)題。從治理結(jié)構(gòu)或制度層面而言，大學(xué)治理規(guī)定了具有法定決策權(quán)力的機(jī)構(gòu)和職位、這些機(jī)構(gòu)和職位的職責(zé)范圍以及各機(jī)構(gòu)和職位之間的權(quán)力關(guān)系。大學(xué)治理是聯(lián)系大學(xué)內(nèi)部以及外部各利害關(guān)系人的正式的和非正式關(guān)系的制度安排，以便使各利害關(guān)系人在權(quán)利、責(zé)任和利益上相互制衡，實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)外部效率和公平的合理統(tǒng)一。大學(xué)治理涉及學(xué)?？v向和橫向關(guān)系各種權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任的界定，各種利益關(guān)系的格局，其構(gòu)架包括兩個(gè)層面:宏觀層面和微觀層面。宏觀層面是指學(xué)校與外部的關(guān)系，包括政府宏觀管理、市場(chǎng)適度調(diào)節(jié)、社會(huì)廣泛參與學(xué)校依法自主辦學(xué);微觀層面是指學(xué)校內(nèi)部關(guān)系，包括黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理。就其核心而言，“大學(xué)治理就是在政府的宏觀調(diào)控下，通過(guò)制定大學(xué)章程，明確大學(xué)與政府的關(guān)系，使大學(xué)成為具有一定辦學(xué)自主權(quán)的真正獨(dú)立法人，獨(dú)立面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”。［4］從治理過(guò)程來(lái)看，大學(xué)治理既包括靜態(tài)的一面——相對(duì)穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)，還包括動(dòng)態(tài)的一面——治理過(guò)程。

(二)現(xiàn)代大學(xué)治理的特點(diǎn)和問(wèn)題

現(xiàn)代大學(xué)是典型的利益相關(guān)者組織，眾多的利益相關(guān)者存在“沖突而多元利益”的訴求。大學(xué)在所有權(quán)與管理權(quán)分離的情況下，形成委托——代理關(guān)系，由于信息不對(duì)稱可能帶來(lái)代理風(fēng)險(xiǎn)，又由于大學(xué)組織的學(xué)術(shù)性具有學(xué)術(shù)和效益雙重目標(biāo)，具有學(xué)術(shù)和行政雙重權(quán)力，導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，增加了治理的難度。與政府、企業(yè)等組織相比，大學(xué)權(quán)力具有復(fù)雜性、多中心性，治理更為復(fù)雜。只有形成強(qiáng)有力的制約機(jī)制，理順權(quán)力關(guān)系，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的關(guān)系，才能激發(fā)師生員工的積極性，提高辦學(xué)效益，促進(jìn)學(xué)校健康發(fā)展。對(duì)于治理理念滯后的我國(guó)大學(xué)尤其如此。

有學(xué)者總結(jié)了目前我國(guó)大學(xué)治理存在三方面的問(wèn)題。其一，大學(xué)正在成為追求自身利益的主體，思想與行為日益與企業(yè)趨同，大學(xué)管理者正在演化為企業(yè)的經(jīng)理人員。其二，高等教育資源由政府職能部門以行政化的方式配置，導(dǎo)致大學(xué)以行政化的方式獲取資源，強(qiáng)化了大學(xué)從屬于政府的地位與邏輯。大學(xué)成為政府的下屬部門，成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家即時(shí)目標(biāo)的工具。其三，大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力不斷膨脹，學(xué)術(shù)權(quán)力不斷被擠壓。大學(xué)主要負(fù)責(zé)人日益成為管理者的代表，而非學(xué)術(shù)領(lǐng)袖。大學(xué)管理機(jī)構(gòu)在大學(xué)的運(yùn)轉(zhuǎn)中成為主體，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)不斷被邊緣化。大學(xué)管理者數(shù)量不斷增多，成為大學(xué)中重要的利益相關(guān)者，許多重大決策或者是為了管理者的利益或者是為了管理者的方便。［5］

二、大學(xué)章程與大學(xué)治理、現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)系

第一，大學(xué)治理是大學(xué)章程制定和建設(shè)的核心內(nèi)容之一。如根據(jù)《教育法》、《高等教育法》以及相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件的有關(guān)規(guī)定，大學(xué)章程應(yīng)該規(guī)定學(xué)校的辦學(xué)理念和特色、學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略、校內(nèi)各種關(guān)系、學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制、治理結(jié)構(gòu)、管理模式、教職員工的權(quán)利和義務(wù)、學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)等重要內(nèi)容。根據(jù)2011年教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，大學(xué)章程通常應(yīng)該包含三個(gè)方面的要素:一是大學(xué)作為教育組織法人所必須具備的基本條款，包括學(xué)校名稱、校址、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)規(guī)模、學(xué)科門類的設(shè)置、教育形式、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等;二是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和基本制度，包括內(nèi)部管理體制、內(nèi)部各組織的職權(quán)和人事、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等方面基本制度;三是大學(xué)各成員及利益相關(guān)方的權(quán)利、義務(wù)，包括教職工、學(xué)生等權(quán)利與義務(wù)，舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)等等。尤其是，從大學(xué)章程的普遍理念來(lái)看，盡管不同國(guó)家和不同高校的大學(xué)章程的制定是基于不同的國(guó)情及校情的具體要求，但在內(nèi)容上它們存在共同之處。比如規(guī)定大學(xué)的發(fā)展理念、主要目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)等基本事項(xiàng);規(guī)定了大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)制和大學(xué)與外部的關(guān)系;規(guī)定了對(duì)學(xué)生及校友的權(quán)益;規(guī)定了章程的制定及修訂程序，等等。總之，“關(guān)系”、“權(quán)利與職責(zé)”、“依法治?！?、“治理結(jié)構(gòu)”、“管理模式”、“人事、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等基本制度”等大學(xué)治理的基本構(gòu)建，在世界各國(guó)大學(xué)章程文本中隨處可見(jiàn)。如果抽取了大學(xué)治理的基本內(nèi)容，大學(xué)章程就會(huì)蛻變?yōu)橐话愕拇髮W(xué)校史簡(jiǎn)介和行政文件匯編。大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)制和大學(xué)與外部的關(guān)系，對(duì)大學(xué)教職工、學(xué)生及校友的權(quán)益規(guī)定等才是大學(xué)治理的核心含義。如有學(xué)者所言，一部完善的大學(xué)章程應(yīng)該包含兩方面內(nèi)容:一是大學(xué)與外部的關(guān)系;二是大學(xué)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)。在大學(xué)與外部的關(guān)系方面，對(duì)于公立大學(xué)來(lái)說(shuō)，政府是大學(xué)的舉辦者，從法理上講，政府的授權(quán)是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的來(lái)源。對(duì)于大學(xué)來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵是知道有哪些辦學(xué)自主權(quán)以及哪些權(quán)力可以從政府那里得到讓渡和授權(quán)。在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，重點(diǎn)是落實(shí)民主監(jiān)督，關(guān)鍵在于規(guī)則和程序的設(shè)計(jì)上。［6］8-9

第二，大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的主要載體和大學(xué)建設(shè)的有力抓手。何謂現(xiàn)代大學(xué)制度?有學(xué)者從歷史的、國(guó)際的、制度本身等多側(cè)面進(jìn)行了詳細(xì)探究，指出“現(xiàn)代大學(xué)制度”是一個(gè)中國(guó)化的命題，也是一個(gè)實(shí)踐的命題。它是國(guó)人針對(duì)我國(guó)當(dāng)前高等教育管理體制的弊端，承載著國(guó)人對(duì)“好的”大學(xué)制度的憧憬和企盼而提出來(lái)的。而國(guó)外學(xué)者在使用與“現(xiàn)代大學(xué)制度”相近的概念時(shí)，基本上都不是特指而是泛指的?？偨Y(jié)“國(guó)際慣例”，構(gòu)成現(xiàn)代大學(xué)制度的共同要素就是“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”。在國(guó)外的語(yǔ)境中，現(xiàn)代大學(xué)制度不外乎“中立”、“自治”、“分權(quán)”、“民主”、“制約”而已?，F(xiàn)代大學(xué)制度不是某種單一、具體的制度，而是多種制度的總和及體系。因此，我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的改革是制度體系改革的一個(gè)系統(tǒng)工程，不是簡(jiǎn)單地下放幾項(xiàng)權(quán)力(盡管放權(quán)是重要的一步)，也不是簡(jiǎn)單地取消大學(xué)的行政級(jí)別所能解決的。在這個(gè)系統(tǒng)的制度體系改革中，有“一個(gè)核心、兩個(gè)關(guān)系維度”是我們始終必須把握住的。一個(gè)核心就是權(quán)力，是高等教育管理權(quán)力的產(chǎn)生、授予、行使和制約的問(wèn)題。兩個(gè)關(guān)系維度:一是大學(xué)與其舉辦者、管理者的關(guān)系，對(duì)我國(guó)公辦大學(xué)來(lái)說(shuō)是大學(xué)與政府的關(guān)系維度，這是高等教育宏觀管理體制的維度;二是大學(xué)內(nèi)部的關(guān)系維度，主要是校、院、系(或校屬科研機(jī)構(gòu))的權(quán)力關(guān)系。［7］

一般認(rèn)為，“大學(xué)章程是指大學(xué)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)、尊重大學(xué)組織特性、遵守行政法規(guī)制定程序，制定出來(lái)的上承國(guó)家法律法規(guī)下啟內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度的大學(xué)最高綱領(lǐng)?！保?］其必須在對(duì)大學(xué)使命和宗旨做出陳述的前提下，對(duì)大學(xué)組織及權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織及管理者的職責(zé)與權(quán)力、組織設(shè)置及人員聘用任命、權(quán)力行使及組織運(yùn)行的程序規(guī)則等做出明確的操作性規(guī)定和解釋。大學(xué)章程必須窮盡學(xué)校所有管理涉及的事物，一冊(cè)在手盡覽大學(xué)管理操作的原則及程序。大學(xué)章程充分體現(xiàn)了大學(xué)善治的法規(guī)性原則而絕非是朝令夕改的產(chǎn)物，其一旦制定并依法通過(guò)就有法規(guī)性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性。作為大學(xué)的“憲章”或“憲法”，一個(gè)完整的大學(xué)章程應(yīng)該包括:特許狀(Charter)、決策機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則(By law)、大學(xué)管理規(guī)則(Statue)，這些奠定了一個(gè)大學(xué)的基本秩序構(gòu)架。根據(jù)世界通例，大學(xué)章程具有兩點(diǎn)共同特質(zhì):一是公立大學(xué)一般是在國(guó)家的法律框架內(nèi)甚至由立法機(jī)關(guān)制定章程;二是大學(xué)章程的主要功用是規(guī)制大學(xué)權(quán)力運(yùn)行。大學(xué)章程的主要內(nèi)容是關(guān)于大學(xué)權(quán)力的分配和制約，主要包括規(guī)范大學(xué)與政府之間的權(quán)力關(guān)系、規(guī)范大學(xué)內(nèi)部各群體間的權(quán)力關(guān)系、規(guī)范大學(xué)與院系之間的權(quán)力關(guān)系等。大學(xué)章程文本對(duì)事關(guān)大學(xué)發(fā)展的各利益相關(guān)者的權(quán)利和職責(zé)，進(jìn)行了系統(tǒng)、簡(jiǎn)約的規(guī)定，可以看作是對(duì)我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的具體執(zhí)行和落實(shí)。尤其是，中國(guó)當(dāng)前的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”，雖然基本上反映了大學(xué)組織的學(xué)術(shù)性和資源依賴性，但是這一治理結(jié)構(gòu)只是提供了一個(gè)沒(méi)有具體運(yùn)作規(guī)定體系的制度框架，大學(xué)章程則為其提供了翔實(shí)的運(yùn)作機(jī)制和落實(shí)規(guī)劃，可以保障和促進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度落到實(shí)處，大學(xué)章程是顯示和完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的有力抓手。

三、以治理理念為根據(jù)助推我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)

第一，需要明確制定大學(xué)章程的主體。這是制定大學(xué)章程的首要問(wèn)題，不在制度設(shè)計(jì)上明確解決這一問(wèn)題，就不可能科學(xué)合理地設(shè)計(jì)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，或者即使設(shè)計(jì)出來(lái)，也會(huì)導(dǎo)致實(shí)際權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的無(wú)序和失衡，導(dǎo)致大學(xué)章程難以獲得實(shí)效。可是，目前我國(guó)大學(xué)章程的制定主體不甚明確，表現(xiàn)出多樣化特征。有些大學(xué)章程由其學(xué)校黨委制定，例如廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)、重慶文理學(xué)院;有些大學(xué)章程由學(xué)校黨委會(huì)和校長(zhǎng)共同制定，例如上海交通大學(xué);有些大學(xué)章程由校長(zhǎng)辦公會(huì)制定，例如華北電力大學(xué);有些大學(xué)章程由教學(xué)委員會(huì)制定，例如陜西兵器工業(yè)職工大學(xué);有些大學(xué)章程由其理事會(huì)或董事會(huì)制定，例如黑龍江東方學(xué)院、武漢大學(xué)東湖分校等。另外還有一些大學(xué)章程，甚至無(wú)法判斷出誰(shuí)是明確的制定主體。［9］

通過(guò)分析《教育法》和《高等教育法》有關(guān)“章程”的法律條款，我國(guó)大學(xué)章程制定主體的確立面臨著“合法性”與“合理性”并存的困境。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的推斷，政府是法律意義上大學(xué)章程的“應(yīng)然制定主體”?？涩F(xiàn)實(shí)中大學(xué)章程的制定主體主要是大學(xué)，這種由大學(xué)“閉門造車”來(lái)制定的章程基本是“一紙空文”，難以發(fā)揮大學(xué)章程應(yīng)有的作用。所以，根據(jù)“依法治教”、“自主管理”的需要，政府或大學(xué)都不能單獨(dú)作為章程的制定主體。由高校起草《章程》核準(zhǔn)稿，報(bào)送上級(jí)教育主管部門核準(zhǔn)和教育部備案，不失為一種可行的策略。此外，有學(xué)者指出可借鑒美國(guó)確立大學(xué)章程制定主體——“董事會(huì)”的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，大學(xué)章程的制定主體應(yīng)當(dāng)是由多方利益主體共同構(gòu)成的中國(guó)式“董事會(huì)”。［10］中國(guó)高校的董事會(huì)需經(jīng)立法程序獲得法律地位，其成員應(yīng)當(dāng)包括政府、社會(huì)各界人士和高校內(nèi)部各利益相關(guān)主體。所有成員通過(guò)參與制定大學(xué)章程，明晰各自在大學(xué)管理中的權(quán)力與責(zé)任。在實(shí)踐中，我國(guó)大學(xué)章程的制定和起草工作組，分別有教師代表、學(xué)生代表、相關(guān)專家、教育主管部門代表、社會(huì)相關(guān)方面的代表、退休教職工代表、校友代表等成員組成，我們認(rèn)為僅此還不夠，高校作為大學(xué)章程制定的主要責(zé)任主體，要嚴(yán)格遵循《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定的基本程序，堅(jiān)持“民主、科學(xué)、公開(kāi)”的原則，采取開(kāi)門“立法”的方式，廣泛聽(tīng)取各有關(guān)部門、學(xué)校內(nèi)部組織、廣大師生員工的意見(jiàn)，全面反映學(xué)校舉辦者、管理者、辦學(xué)者以及教職員工、學(xué)生的要求與意愿，使章程制定的過(guò)程成為“學(xué)校凝聚共識(shí)、促進(jìn)管理、增進(jìn)和諧”的過(guò)程。涉及到與舉辦者權(quán)利相關(guān)的內(nèi)容，高校要積極主動(dòng)地與相關(guān)部門充分溝通、協(xié)商，主動(dòng)匯報(bào)工作，努力爭(zhēng)取支持。章程草案形成后，要采取多種形式在全體師生員工、主管部門、合作單位、專家學(xué)者、畢業(yè)校友中反復(fù)征求意見(jiàn)，必要時(shí)應(yīng)引入聽(tīng)證、論證、協(xié)商、告知和公開(kāi)程序，使章程草案盡可能地體現(xiàn)出大學(xué)的辦學(xué)理念和發(fā)展特色，并最大限度地保障大學(xué)各利益相關(guān)者參與大學(xué)治理的權(quán)力，為各利益相關(guān)主體間權(quán)力的規(guī)范行使和監(jiān)督制衡進(jìn)行科學(xué)合理的安排?？傊?，章程的組織起草和制定過(guò)程要充分體現(xiàn)代表的廣泛性、程序的正義性和權(quán)利訴求表達(dá)機(jī)制的均衡性。

第二，需要不斷擴(kuò)大和落實(shí)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，厘清政府管理和大學(xué)自主的權(quán)利邊界。一般認(rèn)為，公立高等學(xué)校在學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教育教學(xué)、科學(xué)研究、學(xué)生管理、社會(huì)服務(wù)、國(guó)際合作、內(nèi)部管理、財(cái)產(chǎn)管理與使用等方面依法享有辦學(xué)自主權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。如國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2014年7月頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》指出，根據(jù)《高等教育法》規(guī)定，立足現(xiàn)階段我國(guó)高等教育改革發(fā)展的實(shí)際，當(dāng)前落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)著重從以下七個(gè)方面推進(jìn)。一是支持高?？茖W(xué)選拔學(xué)生，深化考試招生制度改革。二是支持高校調(diào)整優(yōu)化學(xué)科專業(yè)，鼓勵(lì)高校辦出特色。三是支持高校自主開(kāi)展教育教學(xué)活動(dòng)，深化人才培養(yǎng)模式改革。四是支持高校自主選聘教職工，發(fā)揮各類人才的積極性創(chuàng)造性。五是支持高校自主開(kāi)展科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和社會(huì)服務(wù)，為提升創(chuàng)新能力創(chuàng)造條件。六是支持高校自主管理使用學(xué)校財(cái)產(chǎn)經(jīng)費(fèi)，提高經(jīng)費(fèi)使用效益。七是支持高校擴(kuò)大國(guó)際交流合作，提高高等教育國(guó)際化水平。有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，大學(xué)組織的基本權(quán)力或稱大學(xué)必須有的辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)包括四個(gè)方面:一是校長(zhǎng)選擇權(quán);二是學(xué)生選擇權(quán)，三是自主理財(cái)權(quán)，四是教員聘任權(quán)。而其他權(quán)力像學(xué)科規(guī)劃?rùn)?quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)等，都是衍生性的權(quán)力。［11］

應(yīng)該說(shuō)，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的范圍和人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等重點(diǎn)權(quán)力已經(jīng)明確，大學(xué)內(nèi)部的政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力等，也被認(rèn)為必須各司其職，相互制約和平衡。需要強(qiáng)調(diào)的是，落實(shí)大學(xué)自主權(quán)不在于要給大學(xué)多少權(quán)力，而是應(yīng)該明晰政府和大學(xué)的權(quán)力邊界，讓大學(xué)享有本該擁有的辦學(xué)、育人自主權(quán)，借鑒“負(fù)面清單”概念，就是政府在管理過(guò)程中以“非禁即入”為原則，僅規(guī)定禁止或限制進(jìn)入的領(lǐng)域。討論大學(xué)自主權(quán)方面，也應(yīng)從規(guī)定“大學(xué)可以做什么”到明確“大學(xué)不能做什么”。政府不再給大學(xué)畫(huà)圈，而是先把自身權(quán)力的邊界劃好，把辦學(xué)的空間留給大學(xué)。但是，政府在放權(quán)的同時(shí)要加強(qiáng)考核和評(píng)估。政府簡(jiǎn)政放權(quán)是手段，根本目的是促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，從管制型向監(jiān)管型轉(zhuǎn)變，把該放的權(quán)力放掉，同時(shí)把該管的事務(wù)管好，實(shí)現(xiàn)政府強(qiáng)制命令的行政理念到授權(quán)指導(dǎo)的市場(chǎng)理念轉(zhuǎn)變，政府主要通過(guò)教育立法、財(cái)政撥款、政策指導(dǎo)、評(píng)估監(jiān)督和司法仲裁等方式，維護(hù)大學(xué)學(xué)術(shù)事業(yè)的正常秩序和自組織可持續(xù)發(fā)展。

第三，大學(xué)要自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)自主管理。社會(huì)監(jiān)督包括新聞媒體、專家同行等的監(jiān)督和批評(píng)、問(wèn)責(zé)。有學(xué)者分析道，如今的巨型大學(xué)，動(dòng)輒師生數(shù)萬(wàn)，加上學(xué)科文化的復(fù)雜性，其是非曲直，不是外行人一眼就能看得懂的。有人抄襲作弊，有人貪污受賄，這些都好辦，依法處置就是了。但涉及辦學(xué)思路、專業(yè)設(shè)置、科研方向、人事制度、學(xué)校風(fēng)氣等，必須是專家才能讀得懂、看得出、說(shuō)得清。所以，高校要設(shè)立“顧問(wèn)董事會(huì)”或董事會(huì)，為學(xué)校制訂整體戰(zhàn)略與政策提供咨詢、監(jiān)督和協(xié)商作用?！疤亓ⅹ?dú)行”的理事們，因與學(xué)校沒(méi)有隸屬關(guān)系，也不存在利益沖突，被賦予一定的權(quán)力，可以幫助高校開(kāi)闊視野、堵塞漏洞、完善機(jī)制。高校的董事會(huì)或理事會(huì)成員主要由政府、學(xué)校、合作企業(yè)、校友、社會(huì)知名人士及教師學(xué)生代表等，尤其是校外關(guān)心支持學(xué)校發(fā)展的社會(huì)各界人士組成。而且，考慮到大學(xué)運(yùn)作的復(fù)雜性和內(nèi)向性，僅僅依據(jù)高校信息公開(kāi)，接受校外社會(huì)人士監(jiān)督，并不能解決所有問(wèn)題。盡管理事會(huì)有其存在的必要，但是大學(xué)的自我評(píng)價(jià)和自我管理還是必需的。不管怎樣談大學(xué)的外部關(guān)系必須兼及大學(xué)自身的自覺(jué)和監(jiān)督。因此，大學(xué)要精心選聘校內(nèi)的專業(yè)理事。需要具備的條件，第一是長(zhǎng)期關(guān)注學(xué)校改革與發(fā)展，與學(xué)校榮辱與共。第二是愿意投入精力，而不是沽名釣譽(yù)。第三是敢于直言，而不只是說(shuō)好話，怕得罪領(lǐng)導(dǎo)。第四超越學(xué)科的限制，有專業(yè)但不限于專業(yè)，不為小群體或部門利益所左右。

總之，根據(jù)現(xiàn)代治理理念指導(dǎo)我國(guó)大學(xué)章程的制定和建設(shè)，可以有效貫徹落實(shí)政校分開(kāi)、教育管辦評(píng)分離及聯(lián)動(dòng)，從而通過(guò)多元參與和權(quán)力制衡等，促進(jìn)我國(guó)大學(xué)和現(xiàn)代大學(xué)制度可持續(xù)健康發(fā)展。

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