以縣為主管理體制下教育治理現(xiàn)代化的困境與突破

張 旭

2013年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！?/p>

教育治理是指在關(guān)涉國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體及公民個(gè)體在內(nèi)的諸多利益群體，通過(guò)一定的制度安排、政策制定而開(kāi)展的多元主體參與式的合作來(lái)共同管理教育公共事務(wù)的過(guò)程。教育治理現(xiàn)代化作為對(duì)傳統(tǒng)教育管理方式的超越，最鮮明的特征便是通過(guò)不同利益群體參與公共事務(wù)的管理，逐步消除人治顯性或隱性存在的可能，最終真正實(shí)現(xiàn)教育“共治”的目標(biāo)。教育治理現(xiàn)代化具有鮮明的民主性、法治性、科學(xué)性等特征。［1］我國(guó)自2001年頒發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》確定“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制”以來(lái)，雖不斷在倡導(dǎo)“省級(jí)統(tǒng)籌”，但我國(guó)基礎(chǔ)教育階段以縣為主的教育管理體制并沒(méi)有發(fā)生根本性改變。為此，實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)提出的全面深化教育領(lǐng)域內(nèi)綜合改革，進(jìn)一步解放解放思想，進(jìn)一步解放教育生產(chǎn)力，進(jìn)一步解放和增強(qiáng)社會(huì)活力的艱巨任務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化都離不開(kāi)縣域?qū)用娴呐??？梢哉f(shuō)，實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)、難點(diǎn)都在縣域一級(jí)。為此，在以縣為主的教育管理體制視閾下探討教育治理現(xiàn)代化的難點(diǎn)與突破口成為教育治理現(xiàn)代化的題中之意。

一、縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)分析

分析在以縣為主的教育管理體制下教育治理現(xiàn)代化的難點(diǎn)與突破，第一個(gè)需要明晰的便是教育治理現(xiàn)代化是基于什么理論而作出的判斷。要將教育治理現(xiàn)代化貫徹到各級(jí)各類(lèi)復(fù)雜化、多樣化的學(xué)校組織之中，沒(méi)有科學(xué)的治理辦法，沒(méi)有完善的法治建設(shè)，26億學(xué)生、1600萬(wàn)教師、52萬(wàn)所學(xué)校實(shí)現(xiàn)從“管理”走向“治理”，達(dá)到教育民主共治的目標(biāo)是不可想象的。［2］為此，亟待明晰教育治理現(xiàn)代化的理論始基。筆者認(rèn)為，在以縣為主的教育管理體制下，實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化離不開(kāi)教育公平、弱勢(shì)群體補(bǔ)償、平衡正義觀、相關(guān)利益群體、扎根等理論的支持。

(一)教育公平

在以縣為主的教育管理體制下，學(xué)生跨區(qū)縣擇校存在較大難度，所以在區(qū)縣范圍內(nèi)尋求教育公平的實(shí)現(xiàn)成為最為關(guān)切老百姓利益的事件之一。在區(qū)縣范圍內(nèi)，教育不公平集中體現(xiàn)為只有少部分人才能享受到優(yōu)質(zhì)教育資源，而絕大多數(shù)人都無(wú)緣優(yōu)質(zhì)教育資源。教育個(gè)體有感于教育不公平，為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體的利益最大化，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的爭(zhēng)奪無(wú)疑成趨勢(shì)。同時(shí)，教育主管部門(mén)為尋求“教育政績(jī)”不斷加大對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的再投入，使其逐漸成為一定區(qū)域范圍內(nèi)的教育寡頭。［3］為此，在區(qū)縣范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化，必須首先消除區(qū)縣范圍內(nèi)的教育寡頭，擺脫“集中力量辦大事”的傳統(tǒng)定向思維束縛，對(duì)區(qū)縣范圍內(nèi)教育做“揚(yáng)峰抑谷式”發(fā)展，逐步擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面，逐步縮小城鄉(xiāng)、校際、班際之間的差距，力促教育公平。

(二)弱勢(shì)群體補(bǔ)償理論

羅爾斯在《正義論》中提出正義的兩個(gè)原則，在思想上為現(xiàn)代社會(huì)的弱勢(shì)群體利益優(yōu)先原則明確了方向。第一個(gè)原則，即每個(gè)人對(duì)與所有人擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類(lèi)似自由體系，都應(yīng)有一種平等的權(quán)利;第二個(gè)原則，即社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等的安排應(yīng)能使他們適合于最少受惠者的最大利益，且依系在機(jī)會(huì)公平平等的條件下向所有人開(kāi)放。［4］第一個(gè)正義原則要求平等分配基本權(quán)利和義務(wù);第二個(gè)正義原則要求對(duì)不平等現(xiàn)狀進(jìn)行補(bǔ)償，認(rèn)為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等只有能給最少受惠的社會(huì)成員帶來(lái)利益補(bǔ)償，這才是正義的或者說(shuō)是公平的。［5］在我國(guó)以縣為主的教育管理體制下，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)教育治理現(xiàn)代化面臨的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)便是城鄉(xiāng)之間差距日趨擴(kuò)大，農(nóng)村教育的不利地位愈演愈烈。為此，在我國(guó)特定的時(shí)期內(nèi)，在教育管理體制相對(duì)穩(wěn)定的前提下，吸收弱勢(shì)群體利益補(bǔ)償理論的養(yǎng)分，對(duì)于真實(shí)的、有效的推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化大有裨益。

(三)平衡正義觀

國(guó)家治理現(xiàn)代化是教育治理現(xiàn)代化的基本前提。審視改革開(kāi)放30余年的發(fā)展歷程，我國(guó)在國(guó)家治理領(lǐng)域形成并確立起來(lái)的“效率優(yōu)先、兼顧公平”的效率正義觀對(duì)我國(guó)教育事業(yè)也產(chǎn)生了深刻而廣泛的影響。在“效率優(yōu)先”的引領(lǐng)下，我國(guó)堅(jiān)持集中力量辦大事的基本準(zhǔn)則，在國(guó)內(nèi)、省域內(nèi)、縣域內(nèi)將資源相對(duì)集中的投入到一所或幾所學(xué)校中，使這一所或者幾所學(xué)校首先得以發(fā)展。該政策的實(shí)施對(duì)于改革開(kāi)放初期我國(guó)教育普遍凋敝，人才培養(yǎng)嚴(yán)重脫節(jié)的情況下具有積極作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展，教育事業(yè)的長(zhǎng)足進(jìn)步，“兼顧公平”逐漸被提出來(lái)且日益成為社會(huì)群體所關(guān)注的焦點(diǎn)?！凹骖櫣健痹诮逃卫矸矫嬷饕w現(xiàn)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間的差距保持在合理的范圍內(nèi)以維持社會(huì)的滿(mǎn)意度與教育發(fā)展之間的均衡;同時(shí)，“兼顧公平”還在于保障受教育者享有平等的受教育權(quán)與平等的就業(yè)權(quán)。［6］由此而衍生的平衡正義觀為教育治理現(xiàn)代化提供了又一重要理論基礎(chǔ)。

(四)利益相關(guān)者理論

教育治理現(xiàn)代化作為我國(guó)教育政策領(lǐng)域一項(xiàng)提綱挈領(lǐng)的頂層設(shè)計(jì)，是對(duì)我國(guó)教育問(wèn)題進(jìn)行深入研究之后作出的基本判斷。教育治理現(xiàn)代化在具體實(shí)施過(guò)程中必然要關(guān)涉到?jīng)Q策主體(國(guó)家或政府)、咨詢(xún)主體(專(zhuān)家與智囊)、執(zhí)行主體(行政機(jī)構(gòu)官員)及受用主體的統(tǒng)一。［7］他們之間所關(guān)涉利益的不同也使得原本單純的教育問(wèn)題演變?yōu)槿找鎻?fù)雜的利益問(wèn)題。教育問(wèn)題在我國(guó)本質(zhì)上依然是公平的教育機(jī)會(huì)問(wèn)題。因而，只有教育問(wèn)題的相關(guān)者之間達(dá)成利益平衡，才能有效的解決教育問(wèn)題。忽視相關(guān)利益群體的任何一方都將造成教育政策的執(zhí)行失真，影響教育治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。為此，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)、個(gè)人為核心的教育共治成為現(xiàn)實(shí)追求。

(五)扎根理論

扎根理論是通過(guò)對(duì)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行概括總結(jié)，并以此為基礎(chǔ)通過(guò)概念之間的聯(lián)系建構(gòu)而形成的社會(huì)理論。扎根理論追求的并不是對(duì)經(jīng)驗(yàn)的具象把握，而是通過(guò)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)而來(lái)的新的概念與思想。在我國(guó)以縣為主的教育管理體制下，縣一級(jí)作為教育管理體制的基層，可以稱(chēng)之為教育管理之“根”，加之以我國(guó)別具特色的地方教育制度創(chuàng)新井噴，也昭示出以縣為單位的教育管理體制的活力。但限于我國(guó)幅員遼闊，行政管理體制由省級(jí)統(tǒng)籌較有難度，所以在今后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，以縣為主的教育行政管理體制將長(zhǎng)期存在。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化無(wú)疑需要借助扎根理論體系，充分尊重地方教育經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行概括總結(jié)，推動(dòng)具象教育經(jīng)驗(yàn)向抽象經(jīng)驗(yàn)的轉(zhuǎn)變，并為在全國(guó)其他適宜地方再次轉(zhuǎn)變?yōu)榫呦蠼?jīng)驗(yàn)提供支持。這對(duì)于調(diào)動(dòng)地方教育活力，改善地方教育生態(tài)、推動(dòng)教育變革、重塑教育信念、推動(dòng)教育治理現(xiàn)代化內(nèi)涵式發(fā)展都大有裨益。

二、以縣為主管理體制下教育治理現(xiàn)代化的困境

區(qū)域教育問(wèn)題是我國(guó)當(dāng)前教育改革所面臨的核心問(wèn)題，對(duì)區(qū)域教育治理現(xiàn)代化問(wèn)題進(jìn)行探索是解決該問(wèn)題的關(guān)鍵。［8］從2010年《國(guó)家教育發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃》到2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的落實(shí)，國(guó)家對(duì)教育治理現(xiàn)代化提出了越來(lái)越高的要求，但是教育依然是人民群眾不太滿(mǎn)意的、問(wèn)題比較多的領(lǐng)域，辦讓人民滿(mǎn)意的教育依然困境重重。在我國(guó)以縣為主的教育管理體制之下，推動(dòng)區(qū)域教育治理現(xiàn)代化所面臨的難題主要表現(xiàn)在教育決策不科學(xué)、教育行政繁瑣、教育管理偏頗、教育評(píng)價(jià)體系不健全、教育局長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)化程度不高、中央層面改革力度不足等方面。

(一)教育政策制定不科學(xué)

教育政策制定不科學(xué)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化道路上面臨的最為突出的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)教育政策的科學(xué)化制定是我國(guó)推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的基本前提。教育政策制定不科學(xué)集中表現(xiàn)在政策制定與形成過(guò)程中——對(duì)政策制定擁有決策權(quán)的人簡(jiǎn)單的、片面的依據(jù)個(gè)人對(duì)政策的假象就貿(mào)然決策，而忽視依據(jù)一線(xiàn)的調(diào)研而作出的科學(xué)判斷。［9］在以縣為主的教育管理體制視閾下，在我國(guó)法制建設(shè)尚不完備的前提下，“人治”思維依然濃烈。這種方式不僅出現(xiàn)在教育落后縣，而且也出現(xiàn)在教育強(qiáng)縣。以江蘇省某縣為例，該縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展居于全國(guó)前列，其教育發(fā)展擁有充足的后續(xù)資金保障，但該縣教育局長(zhǎng)在推進(jìn)改革方面依靠的是教育局長(zhǎng)個(gè)人壯士斷臂的教育勇氣，而不是依靠科學(xué)民主的教育決策?！耙粚⒐Τ扇f(wàn)骨枯”式的英雄主義改革，沒(méi)有科學(xué)的法制設(shè)計(jì)，沒(méi)有教育發(fā)展規(guī)律做支撐，再轟轟烈烈的教育改革都是曇花一現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化更是無(wú)從談起。

(二)教育行政繁瑣

《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》以及《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》在推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)教育行政管理體制改革，尤其在規(guī)定教育管理權(quán)責(zé)，構(gòu)建督導(dǎo)體系等方面成效卓著。但我國(guó)現(xiàn)行的教育行政管理體制是按照韋伯的官僚制建立的，這在我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程初期具有積極作用，但等級(jí)森嚴(yán)的官僚制將大量的決策權(quán)集中于高層，無(wú)疑將中層與底層掏空，很難扎根于教育實(shí)際。在我國(guó)以縣為主的教育管理體制下，縣教育局作為縣域內(nèi)教育的最高決策部門(mén)審批繁瑣化、檢查白熾化、會(huì)議畸形化現(xiàn)象已屢見(jiàn)不鮮。以筆者調(diào)研過(guò)的Y縣為例，在Y縣教師招聘中，通常要由具體學(xué)校上報(bào)中心校，中心校再上報(bào)教育局，教育局與人事局、財(cái)政局、編制辦等機(jī)構(gòu)協(xié)商，審批繁瑣且審批后教師數(shù)量往往會(huì)大打折扣，主觀性的選擇使當(dāng)?shù)貛熧Y注入減少。該類(lèi)現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在Y縣，而是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。政府辦學(xué)取代教育家辦學(xué)，在教育的“管”、“辦”、“評(píng)”三者之間權(quán)責(zé)不明晰，都助長(zhǎng)了教育行政繁瑣化的氣焰，對(duì)于現(xiàn)時(shí)代所強(qiáng)調(diào)的教育治理現(xiàn)代化無(wú)異于釜底抽薪。

(三)教育管理偏頗

2014年，黑龍江、河南、江西等地發(fā)生了農(nóng)村教師因待遇過(guò)低而罷課的事件，突顯了農(nóng)村教育這一最短的短板。教師隊(duì)伍素質(zhì)不高、不夠穩(wěn)定，成為農(nóng)村教育落后的根本原因。多年來(lái)，我國(guó)實(shí)行的各項(xiàng)農(nóng)村教育項(xiàng)目都是以硬件改善為主。例如，2014年年初，教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部出臺(tái)《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“薄改計(jì)劃”)，提出的6項(xiàng)重要任務(wù)是:保障基本教學(xué)條件、改善學(xué)校生活設(shè)施、辦好必要的教學(xué)點(diǎn)、妥善解決縣鎮(zhèn)學(xué)校大班額問(wèn)題、推進(jìn)教育信息化、提高教師隊(duì)伍素質(zhì)?！氨「挠?jì)劃”對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校的教室、桌椅、教學(xué)儀器設(shè)備、圖書(shū)等，對(duì)寄宿學(xué)校中的生活設(shè)施，如床位、洗浴設(shè)施、食堂或伙房、廁位、取暖設(shè)施等都提出了明確要求，但這一次“薄改計(jì)劃”改善的仍然是辦學(xué)條件，沒(méi)有涉及農(nóng)村教師待遇。教育管理避重就輕，實(shí)質(zhì)上是在內(nèi)耗教育治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵。除此之外，學(xué)校安全問(wèn)題也極大地占用了教育主管部門(mén)的精力，以至于我國(guó)部分縣域出現(xiàn)學(xué)習(xí)不學(xué)習(xí)無(wú)所謂，絕對(duì)不能發(fā)生安全事故的傾向。如此下去，教育治理現(xiàn)代化前路渺茫。

(四)教育評(píng)價(jià)體系不健全

我國(guó)教育發(fā)展進(jìn)入了“新常態(tài)”?！靶鲁B(tài)”下我國(guó)教育面臨的新特征主要有:一是教育在整體上進(jìn)入了“后普及教育階段”。目前已基本普及九年義務(wù)教育、高等教育進(jìn)入大眾化階段，盡管仍然需要補(bǔ)缺，但主要問(wèn)題已經(jīng)從滿(mǎn)足基本需求轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠛玫慕逃⒂匈|(zhì)量的教育，提升教育質(zhì)量、改善教育品質(zhì)成為主要問(wèn)題。二是快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程導(dǎo)致的新情況、新問(wèn)題，突出表現(xiàn)為在大規(guī)模人口流動(dòng)中，出現(xiàn)了城市流動(dòng)兒童、農(nóng)村留守兒童這兩個(gè)新的邊緣化群體。他們的教育問(wèn)題解決仍然需要整體性的制度安排。如何處理新形勢(shì)下的城鄉(xiāng)關(guān)系，既滿(mǎn)足進(jìn)城上學(xué)人群的需要，又要改善難以進(jìn)城上學(xué)、沉淀在農(nóng)村的后20% ～30%弱勢(shì)家庭的教育需求，是對(duì)地方教育管理的重大挑戰(zhàn)。三是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代、學(xué)習(xí)型社會(huì)的教育需求。雖然學(xué)?？傮w上仍是“應(yīng)試教育”的傳統(tǒng)面貌，但教育多元化的格局已經(jīng)出現(xiàn)，以學(xué)習(xí)者為中心的理念開(kāi)始深入人心，在體制內(nèi)外，各種自下而上的教育創(chuàng)新、教育探索越來(lái)越多，“小微學(xué)?！焙陀變簣@越來(lái)越多，個(gè)性化、多樣化、終身化的學(xué)習(xí)型社會(huì)的特征正在出現(xiàn)。面對(duì)這一“新常態(tài)”，教育呈現(xiàn)理想與現(xiàn)實(shí)、城市和農(nóng)村、改善公平與促進(jìn)創(chuàng)新的強(qiáng)烈反差。雖然我們已經(jīng)進(jìn)入了教育普及和大眾化階段，進(jìn)入了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，但教育之體仍陷于應(yīng)試教育之中?！安荒茌斣谄鹋芫€(xiàn)上”的蠱惑使得起跑線(xiàn)不斷前移，損害著青少年的身心健康、想象力和創(chuàng)造力。被稱(chēng)為“教育工廠”、“考試集中營(yíng)”的“超級(jí)中學(xué)”仍然大行其道。現(xiàn)行的教育評(píng)價(jià)體制依然是以升學(xué)率作為唯一評(píng)價(jià)指標(biāo)，嚴(yán)重阻礙了教育治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

(五)教育局長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)化程度不高

2014年黑龍江哈爾濱市原畜牧局長(zhǎng)改任教育局長(zhǎng)引起了社會(huì)的不少爭(zhēng)議。前教育部發(fā)言人、語(yǔ)文出版社社長(zhǎng)王旭明發(fā)表評(píng)論說(shuō)“做教育局長(zhǎng)一個(gè)最大的特點(diǎn)應(yīng)該懂教育”;教育專(zhuān)家熊丙奇撰文稱(chēng)“該事件之所以能夠引起廣泛影響，在于大家普遍認(rèn)為教育局長(zhǎng)應(yīng)多少懂一點(diǎn)教育，不能外行管內(nèi)行?！钡覈?guó)地方政府在任命教育官員時(shí)，首先考慮的是官員行政級(jí)別，換言之，即一名行政官員行政級(jí)別達(dá)標(biāo)，就可以跨界擔(dān)任教育局長(zhǎng)。該事件折射出我國(guó)現(xiàn)時(shí)代教育局長(zhǎng)任用制度的諸多弊端，但是我國(guó)現(xiàn)在法制不健全、人治氛圍濃烈，推動(dòng)教育變革的教育局長(zhǎng)這個(gè)人的作用無(wú)疑被擴(kuò)大。在我國(guó)以縣為主的教育管理體制下，教育局長(zhǎng)作為一地的教育領(lǐng)導(dǎo)者，是實(shí)現(xiàn)教育家辦學(xué)必不可少的前提，在實(shí)現(xiàn)學(xué)校自主發(fā)展、構(gòu)建一支專(zhuān)業(yè)化、高水平的師資隊(duì)伍，從而推進(jìn)地方教育綜合改革方面都具有及其重要的作用。所以，教育局長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)化直接關(guān)涉到地方教育治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。然而現(xiàn)時(shí)代，教育局長(zhǎng)過(guò)分依靠行政辦學(xué)而非依據(jù)教育規(guī)律辦學(xué)，不少教育局長(zhǎng)官僚氣息濃烈而教育情懷淡薄。

(六)中央層面改革力度不足

2013年頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)在全國(guó)深化教育領(lǐng)域內(nèi)的綜合改革。但是通過(guò)調(diào)研得知，在2014年整整一年里，因國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)方面不足，導(dǎo)致深化教育領(lǐng)域內(nèi)綜合改革處在抽象的、空洞的宣傳階段，部分省、市教育廳、教育局大張旗鼓改革的更多的是出于官位的考慮而迎合上級(jí)作出的非真實(shí)的變革。例如某教育局局長(zhǎng)所說(shuō):“坦率的講三中全會(huì)開(kāi)了以后我感覺(jué)雷聲大雨點(diǎn)小，特別是落實(shí)到區(qū)域和學(xué)校的層次，我感覺(jué)不到綜合改革大面積給學(xué)校帶來(lái)的變化?！背酥猓瑖?guó)家層面并沒(méi)有做好準(zhǔn)備在國(guó)內(nèi)廢除應(yīng)試教育。這點(diǎn)集中表現(xiàn)為既要地方教育推行素質(zhì)教育又要地方教育出成績(jī)，其本質(zhì)上還是對(duì)成績(jī)的追求占據(jù)上風(fēng)。中央層面改革力度不足致使地方教育局看不到中央真實(shí)的教育態(tài)度，大部分教育局采取迎合式、觀望式改革，不僅對(duì)推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化無(wú)益，而且極大的破壞了教育生態(tài)。

三、啟示

推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化就是以構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)新型關(guān)系為核心，以達(dá)到教育共治的結(jié)果。［10］在我國(guó)以縣為主的教育管理體制視閾下，實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化，重點(diǎn)與難點(diǎn)均在縣域?qū)用妗７泊朔N種，都需要我們清晰的認(rèn)識(shí)到并且真實(shí)的貫徹落實(shí)中央提出的實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)教育家辦學(xué)、加強(qiáng)教育監(jiān)督等具體要求，還要在以縣為主的教育管理體制下，樹(shù)立正確的教育發(fā)展觀，力促教育局長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育長(zhǎng)足發(fā)展。

(一)簡(jiǎn)政放權(quán)

簡(jiǎn)政放權(quán)強(qiáng)調(diào)的是轉(zhuǎn)變政府職能，政府把該放的放掉，把該管的改好。在推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的總體要求下，簡(jiǎn)政放權(quán)主要體現(xiàn)在三方面:第一，放權(quán)給學(xué)校。政府向?qū)W校放權(quán)，使學(xué)校成為自主辦學(xué)的主體，實(shí)質(zhì)上是要求學(xué)校進(jìn)行校本管理，這是符合“以基層為本進(jìn)行管理”的大趨勢(shì)的。［11］第二，放權(quán)給市場(chǎng)。市場(chǎng)是不同于政府的，市場(chǎng)具有政府所不具有的獨(dú)特作用，政府向市場(chǎng)放權(quán)將有效的推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化。以廣東省順德區(qū)教育局針對(duì)校服管理的辦法為例，該教育局將屬于家長(zhǎng)與市場(chǎng)的權(quán)利還給家長(zhǎng)與市場(chǎng)，教育局只制定標(biāo)準(zhǔn)，教育局從該事件中剝離，對(duì)于防止教育腐敗、調(diào)動(dòng)教育市場(chǎng)都具有積極作用。第三，放權(quán)給社會(huì)組織。由于政府與市場(chǎng)都存在失靈的現(xiàn)象，社會(huì)組織作為政府與市場(chǎng)的中間調(diào)節(jié)機(jī)制，在一定程度上可以彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的缺陷，協(xié)調(diào)相關(guān)利益群體。

(二)教育家辦學(xué)

管辦評(píng)分離作為推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的基本要求，在“管”的方面即厘定政府職責(zé)，進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)?！肮堋钡淖兏锸腔A(chǔ)，推動(dòng)教育家辦學(xué)才是核心。學(xué)校作為教育的細(xì)胞，任何改革只有落實(shí)到學(xué)校層面，體現(xiàn)在學(xué)生和老師身上，這個(gè)改革才最終見(jiàn)到了實(shí)效。這就要求教育家第一要有政治勇氣。過(guò)去有很多領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)困難都繞著走，知道這是難題誰(shuí)都不愿意碰，敢擔(dān)當(dāng)，就是依法治教，依法治校，按照義務(wù)教育法和教育部各項(xiàng)要求規(guī)范教育秩序。第二要有行政能力。例如北京市2014年治理北京“小升初”擇校亂象，下決心厲行禁止，頒布《15條禁令》、構(gòu)建兩個(gè)電子平臺(tái)，用2014年一年的時(shí)間一舉扭轉(zhuǎn)了小升初擇校亂象。第三要有教育智慧。這要求辦教育的人懂教育。只有擁有教育智慧的人才能辦好教育，才能推動(dòng)教育的長(zhǎng)足發(fā)展。

(三)加強(qiáng)教育督導(dǎo)

教育督導(dǎo)肩負(fù)著督促政府辦人民滿(mǎn)意教育的使命。進(jìn)一步完善督學(xué)、督政、監(jiān)測(cè)三位一體的教育督導(dǎo)體系，進(jìn)一步完善教育督導(dǎo)制度，才能扎扎實(shí)實(shí)的推進(jìn)教育發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育治理的現(xiàn)代化。［12］在以縣為主的教育管理體制下，加強(qiáng)教育督導(dǎo)主要表現(xiàn)在:第一，重視社會(huì)公眾監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督是教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。社會(huì)組織以及對(duì)群眾對(duì)教育的評(píng)價(jià)，當(dāng)?shù)亟逃侄家匾?，避免出現(xiàn)“不識(shí)廬山真面，只緣身在此山中”的現(xiàn)象。第二，改變教育督導(dǎo)方式，由原來(lái)結(jié)果性的督導(dǎo)變成過(guò)程常態(tài)化督導(dǎo)，將每一次督導(dǎo)報(bào)告都要向社會(huì)公示，每一件教育大事都要出教育督導(dǎo)報(bào)告。第三，倡導(dǎo)學(xué)校開(kāi)放，對(duì)社會(huì)力量和社會(huì)組織進(jìn)行大力扶持并積極引進(jìn)到學(xué)校參與管理。這樣做首先有利于學(xué)校資源的引進(jìn)，促進(jìn)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的整體提升;其次可以促進(jìn)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重組;最后有利于建立學(xué)校自主發(fā)展的評(píng)價(jià)體系，通過(guò)學(xué)校變革推進(jìn)教育治理變革，最終實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化。

(四)樹(shù)立正確的教育觀

正確的教育觀對(duì)于推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化具有重要的作用。鑒于我國(guó)當(dāng)前教育界存在的應(yīng)試教育、校長(zhǎng)官本位等錯(cuò)誤的教育觀，我們應(yīng)積極倡導(dǎo)正確的教育觀:第一，擺脫功利化的教育追求。當(dāng)前教育唯分?jǐn)?shù)論等異化的教育觀使我們?cè)絹?lái)越遠(yuǎn)離教育產(chǎn)生之初的本質(zhì)?；貧w教育的育人本性，引領(lǐng)學(xué)校建立以人為本的價(jià)值觀成為必須。第二，擺脫校長(zhǎng)官本位理念的束縛。實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化歸根到底要落實(shí)到學(xué)校上，改革與教育治理現(xiàn)代化相悖的學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，重新定位校長(zhǎng)角色成為解放學(xué)校辦學(xué)思想，建立現(xiàn)代的學(xué)校教育的重要一環(huán)。第三，擺脫人治的不確定性，實(shí)現(xiàn)多元主體對(duì)學(xué)校的民主共治。學(xué)校的長(zhǎng)足發(fā)展除了需要優(yōu)秀的校長(zhǎng)做支撐外，更需要學(xué)校制定合理的頂層設(shè)計(jì)。這就需要一方面放權(quán)給校長(zhǎng)，充分尊重校長(zhǎng)自主辦學(xué)的權(quán)利，另一面也要加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范校長(zhǎng)的權(quán)利。第四，進(jìn)一步明晰決策執(zhí)行與監(jiān)督之間的關(guān)系，使得責(zé)、權(quán)、利三者之間關(guān)系明晰，形成更為科學(xué)的教育管理機(jī)制。［13］

(五)力促教育局長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)化

在我國(guó)以縣為主的教育管理體制下，地方教育局長(zhǎng)對(duì)于推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的作用不言而喻。因此，必須明晰教育局長(zhǎng)的角色。第一，教育局長(zhǎng)應(yīng)是學(xué)習(xí)型局長(zhǎng)。第二教育局長(zhǎng)應(yīng)是行政型局長(zhǎng)，一方面通過(guò)協(xié)調(diào)黨政部門(mén)，讓教育利益最大化;另一方面通過(guò)自己的努力和作用，在系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生一些影響，然后改變現(xiàn)行的行政形式和黨政部門(mén)對(duì)教育的態(tài)度、認(rèn)識(shí)。第三，教育局長(zhǎng)應(yīng)該是專(zhuān)家型局長(zhǎng)。專(zhuān)家型局長(zhǎng)應(yīng)改變一方教育的生態(tài)。第四，教育局長(zhǎng)應(yīng)是情感型局長(zhǎng)，要對(duì)國(guó)家未來(lái)有一種舍我其誰(shuí)的擔(dān)當(dāng)。第五，教育局長(zhǎng)要具有新思維，明白教育不是強(qiáng)迫而是引導(dǎo)，教育不是灌輸而是浸潤(rùn)，教育不是改造而是改變，教育不是損害而是成全，教育不是讓孩子必須成為社會(huì)上的人，而是讓他成為應(yīng)該成為的那個(gè)人。作為教育局長(zhǎng)應(yīng)該有這樣新常態(tài)的思維。

(六)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育長(zhǎng)足發(fā)展

在以縣為主的教育管理體制下，縣域?qū)用娼逃鞴懿块T(mén)不可避免地要面對(duì)農(nóng)村教育如何發(fā)展的問(wèn)題。教育部長(zhǎng)袁貴仁在提到農(nóng)村教育時(shí)提出兜底線(xiàn)、?；尽⑸纤降那袑?shí)要求。［14］為此，我們必須面對(duì)城鄉(xiāng)教育的巨大差距和斷層，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)教育公平的價(jià)值，保障農(nóng)村學(xué)生的基本教育需求，彌補(bǔ)農(nóng)村教育的短板;落實(shí)城市流動(dòng)兒童與農(nóng)村留守兒童的教育問(wèn)題。圍繞國(guó)家財(cái)政體系的改革，應(yīng)當(dāng)高屋建瓴，創(chuàng)新性地構(gòu)建新的教育財(cái)政制度，重新劃分中央和地方的教育事權(quán)、財(cái)權(quán)，加大中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)教育的投入，建立以中央和省級(jí)財(cái)政為主的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障制度，從根本上解決農(nóng)村教師待遇問(wèn)題。這既是重要的民生事業(yè)，也是縮小城鄉(xiāng)差距、改變農(nóng)村教育落后面貌的根本措施。

［1］［11］ 褚宏啟.教育治理:以共治求善治［J］.教育研究，2014(10):4－11.

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［6］ 高家偉.國(guó)家治理現(xiàn)代化的軟法之路［A］國(guó)家治理的現(xiàn)代化與軟法國(guó)際研討會(huì)論文集［C］.2014.47－56.

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［8］［13］ 甘璐.“基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化”專(zhuān)題座談會(huì)綜述［J］.基礎(chǔ)教育參考，2014(15):11－13.

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［10］［12］［14］ 袁貴仁.深化教育領(lǐng)域綜合改革 加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］.中國(guó)高等教育，2014(5):4－11.