對(duì)新常態(tài)背景下我國(guó)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的思考

王啟元

（中共江西省委黨校，江西南昌 330003）

對(duì)新常態(tài)背景下我國(guó)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的思考

王啟元

（中共江西省委黨校，江西南昌 330003）

我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給體系滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于新常態(tài)的背景下，構(gòu)建公共服務(wù)體系，政府職能的轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵。這就要求對(duì)政府職責(zé)進(jìn)行正確的定位，明確政府和市場(chǎng)責(zé)任；引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給主體多元化；大力加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，完善公共服務(wù)供給領(lǐng)域監(jiān)督機(jī)制，以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平。

公共產(chǎn)品；公共服務(wù)；政府職能轉(zhuǎn)變；新常態(tài)

一、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給現(xiàn)狀及其原因分析

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于新常態(tài)的背景下，隨著國(guó)民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的快速增長(zhǎng)，呈現(xiàn)層次化、多樣化的特征，我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要成為諸多焦點(diǎn)問(wèn)題之一。整體上看，我國(guó)公共服務(wù)處于供不應(yīng)求的局面，面臨著巨大的發(fā)展壓力，政府的一元化供給模式面臨挑戰(zhàn)。造成這種情況原因是多方面的，但政府職能轉(zhuǎn)變不到位、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給主體嚴(yán)重不足、公共服務(wù)保障和監(jiān)督機(jī)制不完善是重要方面。

（一）政府和市場(chǎng)責(zé)任不明確，政府角色定位不清

我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變、政府的行政體制改革，自上世紀(jì)80年代初提出開(kāi)始，就一直不斷進(jìn)行，但是總體來(lái)說(shuō)仍然滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府扮演著“全能型政府”的角色，出現(xiàn)對(duì)整個(gè)社會(huì)實(shí)行大包大攬的局面。雖然近幾年來(lái)，隨著政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變，行政部門(mén)管理水平和工作效率有所提高，但是政府部門(mén)缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象仍然存在，政府職能遠(yuǎn)沒(méi)有轉(zhuǎn)變到位，政府承擔(dān)了許多本應(yīng)該交給社會(huì)、市場(chǎng)的事務(wù)，而有些需要政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)卻沒(méi)有很好地提供，甚至沒(méi)有去提供。同時(shí)政府部門(mén)公務(wù)人員對(duì)公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)不到位，政府部門(mén)已經(jīng)習(xí)慣強(qiáng)調(diào)政府的公共權(quán)利，而如何更好的實(shí)現(xiàn)以人為本的政府職能轉(zhuǎn)變卻不太重視，阻礙了公共服務(wù)供給主體多元化的形成，造成了公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。隨著改革、發(fā)展的深入，我國(guó)公共服務(wù)體系暴露出的弊端越來(lái)越顯現(xiàn)，公共服務(wù)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生巨大改變，公共服務(wù)供給水平有待進(jìn)一步的提高。

（二）公共服務(wù)供給領(lǐng)域監(jiān)督機(jī)制不完善

目前，我國(guó)公共服務(wù)供給領(lǐng)域的改革遠(yuǎn)未到位，保障和監(jiān)督機(jī)制不完善。其表現(xiàn)為：

政府對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)的監(jiān)管不到位，沒(méi)有形成規(guī)范化的管理體制，大多數(shù)壟斷行業(yè)沒(méi)有獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，多部門(mén)多頭監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重，政府監(jiān)管部門(mén)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于沒(méi)有形成有效的監(jiān)督機(jī)制，政府各部門(mén)的監(jiān)督權(quán)限界定不夠清晰，分工不夠明確，各自為政的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，老百姓對(duì)提供效率低、質(zhì)量差的公共產(chǎn)品和服務(wù)問(wèn)題無(wú)法行使監(jiān)督權(quán)，無(wú)法向政府有關(guān)職能部門(mén)反映，準(zhǔn)確的講應(yīng)該是不知道找哪一政府公共部門(mén)反映，從而導(dǎo)致了社會(huì)監(jiān)督的失效，使人民大眾的公共利益無(wú)法得到有效實(shí)現(xiàn)。

（三）供給主體嚴(yán)重不足，社會(huì)組織發(fā)展不合理

社會(huì)組織發(fā)展程度如何，直接影響到公共產(chǎn)品和服務(wù)供給水平的發(fā)揮，這也是衡量一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的關(guān)鍵指標(biāo)之一。現(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展既表現(xiàn)為數(shù)量上嚴(yán)重不足，也表現(xiàn)為服務(wù)結(jié)構(gòu)的不合理。主要體現(xiàn)在：第一，功能結(jié)構(gòu)不合理，且發(fā)展相對(duì)來(lái)說(shuō)比較緩慢。第二，服務(wù)對(duì)象結(jié)構(gòu)不均衡。從服務(wù)對(duì)象來(lái)看，為社會(huì)優(yōu)勢(shì)群體提供公共服務(wù)的社會(huì)組織數(shù)量較多，而為基層民眾、企業(yè)普通職工等提供公共服務(wù)的偏少。第三，服務(wù)領(lǐng)域的分布失衡。大部分的社會(huì)組織分布在易于得到政策優(yōu)惠和資源等進(jìn)入門(mén)檻相對(duì)較低的領(lǐng)域，且目前已處于飽和甚至低水平重復(fù)的狀態(tài)。但是，在迫切需要社會(huì)組織集中參與的公共服務(wù)領(lǐng)域，諸如福利救濟(jì)、社會(huì)保障、勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等卻供給嚴(yán)重不足。此外，社會(huì)組織提供服務(wù)的區(qū)域之間的發(fā)展也是十分不均衡的。我國(guó)社會(huì)組織在鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)地區(qū)之間、西部地區(qū)與中東部之間、其發(fā)展差距是非常明顯的。

二、公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要

人們通常把公共產(chǎn)品分成兩類(lèi)，即核心公共產(chǎn)品和混合公共產(chǎn)品，前者如外交、國(guó)防、警察等，后者則包括市政建設(shè)、交通能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，前者必須由政府提供，后者則往往可由政府、社會(huì)和市場(chǎng)共同提供。打破公共服務(wù)供給的一元化體制，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以提高公共服務(wù)質(zhì)量和行政效率，更好地滿足國(guó)民多樣化公共服務(wù)需求。

（一）社會(huì)和市場(chǎng)參與公共服務(wù)供給有助于轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共服務(wù)水平

有別于政府供給，由市場(chǎng)和社會(huì)提供公共服務(wù)，其效率和質(zhì)量顯著提高，這是因?yàn)樵谑袌?chǎng)機(jī)制的作用下，企業(yè)和社會(huì)要追求利益最大化，就不得不降低其生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，提高其質(zhì)量。其次，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)和社會(huì)的力量，能打破公共產(chǎn)品和服務(wù)政府一元化供給模式，更好地發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)公共需求反映迅速和靈敏的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮好市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制的作用，以利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量，降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格。因此，日益發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織，在公共服務(wù)的許多領(lǐng)域往往比政府做得更好、更有效，填補(bǔ)了政府在公共服務(wù)領(lǐng)域留下的空白，逐漸成為社會(huì)不可或缺的一部分?？傊?，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，能充分發(fā)揮政府，社會(huì)、市場(chǎng)的多元化主體的優(yōu)勢(shì)，形成相互合作與競(jìng)爭(zhēng)的局面，以滿足國(guó)民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要。這將促使政府明確其在公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任，轉(zhuǎn)變其職能定位，創(chuàng)新行政管理體制，減少行政辦事機(jī)構(gòu)和行政人員，把工作重點(diǎn)放在職能轉(zhuǎn)變和提高辦事效率上。有效實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的生產(chǎn)供給者、監(jiān)督者、決策者相互分離，使政府工作重點(diǎn)由生產(chǎn)供給轉(zhuǎn)移到公共決策和監(jiān)督上來(lái)。

（二）公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是建設(shè)服務(wù)型政府的需要

當(dāng)前我國(guó)所推進(jìn)的行政體制改革，其目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)服務(wù)型政府，把公共服務(wù)職能作為政府的核心職能，以滿足國(guó)民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需要。政府如果仍然充當(dāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的角色，那么，必然忽略或弱化政府的公共服務(wù)職能，導(dǎo)致政府職能的扭曲，降低政府在公眾中的公信力，引發(fā)政府行為的紊亂。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)的是要正確處理好市場(chǎng)與政府、社會(huì)與政府以及企業(yè)與政府的關(guān)系。突破傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供模式，有效解決政府一元化供給模式下的公共服務(wù)生產(chǎn)效率低、服務(wù)質(zhì)量不佳的問(wèn)題。這就意味著，在公共服務(wù)的供給中消除壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)從公共服務(wù)的單一供給模式到復(fù)合供給模式的轉(zhuǎn)變，為社會(huì)和企業(yè)參與公共事務(wù)治理提供制度性通道。

（三）有利于減輕政府的公共財(cái)政壓力

公共財(cái)政是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府為了滿足國(guó)民的公共需要而建立的一種新財(cái)政收支體制，這種財(cái)政體制既體現(xiàn)了公共財(cái)政的法制性、公共性，又能充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。在這種財(cái)政體制下，政府既是公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)主體、供給主體，同時(shí)又能發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)多元主體在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的作用，從而減輕政府公共財(cái)政支出的壓力。這也有利于建立更加科學(xué)、合理的公共財(cái)政管理體制，完善財(cái)政管理手段和方法，加強(qiáng)政府的公共財(cái)政管理，調(diào)動(dòng)整個(gè)社會(huì)資源的積極性，達(dá)到合理、有效地配置全社會(huì)資源的目的。

三、放管結(jié)合、加大簡(jiǎn)政放權(quán)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平

（一）放管結(jié)合，對(duì)政府職責(zé)進(jìn)行正確的定位

目前我國(guó)的市場(chǎng)規(guī)制不但沒(méi)有彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷，反而在一些公共服務(wù)領(lǐng)域制定了過(guò)高的進(jìn)入門(mén)檻，限制了市場(chǎng)多元主體的有效競(jìng)爭(zhēng)和參與，抑制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，要實(shí)行公共服務(wù)體系改革，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，政府必須放松市場(chǎng)規(guī)制。首先，對(duì)一些根本不需要政府部門(mén)進(jìn)行層層審批的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，則只需進(jìn)行相關(guān)的登記和備案即可進(jìn)行。其次，逐步減少公共服務(wù)的各種價(jià)格、投資等的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制，政府把有限的財(cái)力和精力放在制定公共政策和推動(dòng)民營(yíng)部門(mén)健康發(fā)展上，為民營(yíng)部門(mén)的有效競(jìng)爭(zhēng)提供一個(gè)良好的環(huán)境。再次，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家只采取放松市場(chǎng)規(guī)制的政策不同，我國(guó)應(yīng)在一部分領(lǐng)域強(qiáng)化市場(chǎng)規(guī)制，做到放管結(jié)合。

（二）引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體多元化

公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)和政府供給各有所短，也各有所長(zhǎng)，政府供給能充分體現(xiàn)公平、公正，但經(jīng)濟(jì)效益太差；而市場(chǎng)供給則恰恰相反，能做到有效配置資源，卻難以保證社會(huì)公平。發(fā)揮政府和市場(chǎng)各自的作用，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)進(jìn)行資源配置的均衡，這是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域改革的關(guān)鍵。因此，要明確在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)實(shí)行有限的市場(chǎng)化改革，更好的發(fā)揮政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，結(jié)合中國(guó)公共服務(wù)的自身特點(diǎn)，綜合運(yùn)用多種方式來(lái)進(jìn)行分類(lèi)改革和管理，對(duì)于一部分公共服務(wù)，如垃圾回收、社區(qū)衛(wèi)生等可簡(jiǎn)化為價(jià)格問(wèn)題的公共服務(wù)可以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和民營(yíng)部門(mén)的管理方式引入到政府公共服務(wù)，形成一個(gè)有效競(jìng)爭(zhēng)性的政府。大量實(shí)踐顯示，政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的多元化的公共服務(wù)供給模式已經(jīng)顯示出越來(lái)越多的優(yōu)勢(shì)。無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，越來(lái)越多的人都主張，只要是市場(chǎng)和社會(huì)能夠做到和完成的事情，政府就不要介入。但是，從整體上來(lái)看，我國(guó)的公共服務(wù)供給沒(méi)有形成多元化的供給模式，缺乏多元化的供給機(jī)制。為此，在公共服務(wù)領(lǐng)域，我們應(yīng)進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，完善政府與企業(yè)、社會(huì)的合作，擴(kuò)大社會(huì)組織的參與。將適合由社會(huì)和市場(chǎng)來(lái)生產(chǎn)和供給的公共產(chǎn)品和服務(wù)分別交給相應(yīng)的主體，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化，擴(kuò)大公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，滿足社會(huì)不同層次的公共服務(wù)需求。

（三）完善公共服務(wù)供給的監(jiān)管機(jī)制

為適應(yīng)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的發(fā)展，應(yīng)堅(jiān)持放管結(jié)合，不斷改進(jìn)監(jiān)督和管理體制機(jī)制，提升監(jiān)督管理能力和效率。首先，政府應(yīng)不斷加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)供給的公平性及質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)督。成立專門(mén)的監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)，完善公共服務(wù)供給的價(jià)格機(jī)制，積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，制定符合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的價(jià)格體系，建立健全公共服務(wù)供給主體的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，有效維護(hù)市場(chǎng)主體的既得利益和公民的公共利益。不斷完善公民權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制，擴(kuò)大公共服務(wù)供給質(zhì)量問(wèn)題的救濟(jì)途徑和方式，不斷規(guī)范公共服務(wù)供給主體。其次，完善監(jiān)督管理方式，明確監(jiān)督管理重點(diǎn)，提高監(jiān)督程序的透明度。政府部門(mén)必須采取強(qiáng)制性的手段加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)公共資源的合理利用。同時(shí)在監(jiān)督管理過(guò)程中要擴(kuò)大政府監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的透明度，把公民作為監(jiān)督管理規(guī)則的制定者和執(zhí)行者，克服公共部門(mén)信息不對(duì)稱，政務(wù)不公開(kāi)的弊端。再次，加強(qiáng)社會(huì)公眾和新聞?shì)浾摫O(jiān)督。新聞媒體作為社會(huì)監(jiān)督的一種方式，可通過(guò)報(bào)紙、雜志、廣播、電視、傳媒等媒介對(duì)市場(chǎng)化供給過(guò)程中出現(xiàn)的食品安全、環(huán)境污染、尋租腐敗等違法違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行及時(shí)追蹤、調(diào)查和報(bào)道?？傊?，單一的政府根本沒(méi)有能力對(duì)每一公共服務(wù)供給主體進(jìn)行認(rèn)真、全面的審查和監(jiān)督，這就需要借助各方的力量進(jìn)行監(jiān)管，以提高整個(gè)公共服務(wù)的供給水平。

[1]習(xí)近平.科學(xué)統(tǒng)籌突出重點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)焦距,讓人民對(duì)改革有更多獲得感[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2015-02-28.

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C913

A

1672-4658(2015)04-0040-03

2015-07-08

王啟元（1963-），男，江西南昌人，副教授，管理學(xué)博士，研究方向：投融資管理、政府管理.