中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義、困境及路徑探究

張明

（首都師范大學(xué)，北京 100048）

中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義、困境及路徑探究

張明

（首都師范大學(xué)，北京 100048）

土地是“三農(nóng)”問題的核心，是農(nóng)民生存、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)保障。為順應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的潮流，促進(jìn)農(nóng)民增收，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，我國鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。由于農(nóng)民知行、政府管理、社會(huì)導(dǎo)向等問題,我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)困難重重，解決這些問題，推動(dòng)土地有序流轉(zhuǎn)成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要課題。

土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；困境；對策

土地常被農(nóng)民比作哺育自己的母親，是農(nóng)民的命根子，尤其對于經(jīng)歷了土地從無到有，經(jīng)歷了自己從饑寒到溫飽再到富裕的老農(nóng)民們，更是對土地有著一份特殊的感情。土地不僅養(yǎng)育了農(nóng)民，而是養(yǎng)育了所有的人，所以從古到今，土地一直在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中扮演著重要的角色。但是，近年來隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，現(xiàn)代化潮流的推進(jìn)，土地的小規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營已是大勢所趨。

一、土地流轉(zhuǎn)概況

1.政策背景

建國初土地改革實(shí)現(xiàn)了封建土地所有制向農(nóng)民土地所有制的轉(zhuǎn)化，農(nóng)民擺脫了封建束縛，有了自己的土地，成了國家的主人；隨后，進(jìn)行農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，農(nóng)民土地所有制改造為集體土地所有制，平均分配，鞏固了我國的社會(huì)主義性質(zhì)，但是，隨著后來的大躍進(jìn)、人民公社運(yùn)動(dòng)，大規(guī)模集體所有制嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的勞動(dòng)積極性；1978年實(shí)行家庭聯(lián)成承包責(zé)任制，把大規(guī)模集體所有制改為社會(huì)主義公有制，包產(chǎn)到戶，按勞分配，重新調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的積極性；21世紀(jì)以來，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展趨勢的形成，農(nóng)民對增收要求的日益迫切，土地經(jīng)營的零散化成為重要的阻礙，推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為當(dāng)前土地改革的重要內(nèi)容。

2.土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

所謂“土地流轉(zhuǎn)”是指土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。可以通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營權(quán),鼓勵(lì)農(nóng)民將承包地向?qū)I(yè)大戶、合作社等流轉(zhuǎn),發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”最早是1995年提出的，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部〈關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見〉的通知》中明確提出“建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制”。2004年國務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，其中關(guān)于農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！?014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，要求各地區(qū)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行?！兑庖姟繁砻饕罅Πl(fā)展土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，5年內(nèi)完成承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)。三條底線為：堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。

3.土地流轉(zhuǎn)的意義

第一，促使農(nóng)民增收。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本高、收益低，只依靠農(nóng)業(yè)種植很難提高收入，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民可以得到經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)報(bào)酬，如果土地入股還可以定期收取紅利，除此之外，農(nóng)民有多余的精力從事創(chuàng)業(yè)或其他工作，增加農(nóng)民非農(nóng)收入，使農(nóng)民收入多元化。第二，激活農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。土地流轉(zhuǎn)以后由專人統(tǒng)一管理，廣大閑置農(nóng)民就可以自由的投身到勞動(dòng)力市場中，向城市轉(zhuǎn)移。第三，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營本身有利于豐富農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。此外，無地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)有利于推動(dòng)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第四，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。隨著土地規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)；同時(shí)，農(nóng)村宅基地和耕地轉(zhuǎn)化成城市發(fā)展用地，農(nóng)民享有城市社保，有利于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化成城市人口，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)， 截至2014年6月底，全國農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%。近年來全國承包耕地流轉(zhuǎn)比例提高幅度逐年擴(kuò)大，去年流轉(zhuǎn)比例提高了4.8個(gè)百分點(diǎn)，今年上半年又提高了2.8個(gè)百分點(diǎn)。另據(jù)介紹，目前農(nóng)村各類專業(yè)大戶達(dá)到317萬戶、家庭農(nóng)場87萬個(gè)、農(nóng)民合作社124萬家、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)12萬家。近幾年，我國的土地流轉(zhuǎn)取得了很大的成就，但是也存在很多問題。

問題一：個(gè)人思想行為不規(guī)范

一方面從農(nóng)民的認(rèn)識層面分析，過度樂觀的農(nóng)民看到了土地更大的潛在價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益，過度悲觀的農(nóng)民對政策不了解，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)之后會(huì)利益受損，所以他們都不愿意放棄土地經(jīng)營權(quán)。有的農(nóng)民缺乏市場經(jīng)濟(jì)意識，甚至不知道土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，更不會(huì)用國家的土地政策獲利。另一方面從農(nóng)民的行為層面分析，存在很多不規(guī)范的問題：流轉(zhuǎn)范圍主要限于村內(nèi)或親戚之間自行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)過程不正式，很少人到鄉(xiāng)政府報(bào)批或申請變更登記，只是口頭約定，缺少書面協(xié)議，而且約定內(nèi)容不夠明確。[1]

問題二：政府管理不完善

首先，存在強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，剝奪農(nóng)民的自主權(quán)的問題。為了利用大面積土地招商引資，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包，假借少數(shù)服從多數(shù)，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營；有的村干部為謀取私利，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地，或村干部直接代簽租地，引發(fā)村民不滿或上訪；有的地方片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模、比例，強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，侵害了農(nóng)民合法權(quán)益。

《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中明確表示“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮，避免走彎路。村級組織只能在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。嚴(yán)禁通過定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績效考核等方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)?！彼曰鶎拥胤秸谶@方面嚴(yán)重違反了政策規(guī)定。

案例庫建設(shè)中，采用了“選”、“整”、“合”、“飾”的方式，逐步完善了整個(gè)案例庫：“選”就是在大量信息中，選擇適合我校教學(xué)實(shí)際的案例；“整”就是將選擇的案例按照工藝特點(diǎn)分類整理；“合”就是將案例的背景、分析、適合領(lǐng)域、教學(xué)建議整合在一起；“飾”就是給案例做好標(biāo)記，添加名稱編號等，便于輸入到案例庫框架中。

其次，法律機(jī)制、地方規(guī)章仍不夠健全，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中帶有自發(fā)性、盲目性、隨意性，土地糾紛、侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生。[2]另外，諸多法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，有關(guān)內(nèi)容和程序缺乏可操作性，導(dǎo)致問題糾紛難以解決。例如《農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營糾紛的當(dāng)事人都可以申請仲裁，沒有明確區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的土地承包，還是集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人的土地承包。目前，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的仲裁國家還沒有統(tǒng)一的立法?！彼裕苿?dòng)土地有序流轉(zhuǎn)，首先要有充分的法律依據(jù)和保障。

最后，政府參與度不高，服務(wù)不到位。政府缺乏協(xié)調(diào)服務(wù)，農(nóng)村土地主要是自發(fā)流轉(zhuǎn)，信息來源渠道和數(shù)量不足，信息滯后，農(nóng)戶與市場聯(lián)系不緊密，限制了土地使用流向市場。此外，惠農(nóng)政策與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營未得到有效結(jié)合和充分發(fā)揮，影響土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場的機(jī)會(huì)和成效。

問題三：市場導(dǎo)向“非農(nóng)化”

一些地方土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”傾向明顯，不種莊稼種綠樹，有的甚至用來搞休閑度假村、建觀光園、房地產(chǎn)開發(fā)等“非農(nóng)”建設(shè)。

有的工商企業(yè)長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，“非糧化”、“非農(nóng)化”問題比較突出?！兑庖姟访鞔_提出“嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)。嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會(huì)所等。嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。堅(jiān)決查處通過‘以租代征’違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為，堅(jiān)決禁止擅自將耕地‘非農(nóng)化’?！?/p>

問題四：農(nóng)村金融服務(wù)滯后

土地規(guī)模經(jīng)營需要大量資金投入，但是農(nóng)村的金融服務(wù)并不完善，尤其對于農(nóng)民來說很難貸款，資金短缺影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模化經(jīng)營進(jìn)度，融資困難既影響了農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)大規(guī)模、高質(zhì)量、高度集約化經(jīng)營，也阻礙了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

三、推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

1.完善政府管理

加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)宣傳力度，提高農(nóng)民及基層干部對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識，消除誤解，營造良好的土地流轉(zhuǎn)發(fā)展環(huán)境；建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，規(guī)范農(nóng)民及基層干部的土地流轉(zhuǎn)行為，完善政府對土地流轉(zhuǎn)信息的規(guī)范化管理；尊重農(nóng)民的主體地位，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則；完善土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁、調(diào)節(jié)機(jī)制。

2.培育和扶持多元化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

一方面，實(shí)現(xiàn)主體多元化，促使村委會(huì)、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、科技人員共同合作，以保障農(nóng)民合法權(quán)益為核心，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為目標(biāo)，推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營。另一方面，引進(jìn)培養(yǎng)土地經(jīng)營管理復(fù)合型人才，培育精通農(nóng)業(yè)技能、經(jīng)營管理的新型職業(yè)農(nóng)民，建立新型職業(yè)農(nóng)民制度，培育新的種地人。包括實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，積極培養(yǎng)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場經(jīng)營者、農(nóng)民合作社帶頭人。

引導(dǎo)土地資源流向新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，使愿意種地的人能獲得更多的土地經(jīng)營權(quán)，鼓勵(lì)優(yōu)先流向農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織。

3.鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)土地用于糧食生產(chǎn)

首先，政府加強(qiáng)政策補(bǔ)貼，如糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)、營銷貸款試點(diǎn)等，為農(nóng)民提供更多的優(yōu)惠和便利，鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

此外，要禁止土地“非農(nóng)化”利用。堅(jiān)持18億畝耕地的紅線不動(dòng)搖，鼓勵(lì)工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，如良種種苗繁育、規(guī)?；B(yǎng)殖、開發(fā)“四荒”資源等。對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地加強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，對工商企業(yè)承包土地的時(shí)間、面積設(shè)置上限控制，加強(qiáng)審核和監(jiān)督，嚴(yán)格查處糾正違法違規(guī)行為。

4.加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)

加大政府扶持，完善市場服務(wù)，主要從財(cái)政、金融、稅收等方面提出一系列有針對性的扶持政策。新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立健全針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信貸、保險(xiǎn)支持機(jī)制.建立和完善土地流轉(zhuǎn)中介組織，為其運(yùn)作提供法律保障，減少政府部門的行政干預(yù)，鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)組織成立新型的內(nèi)生中介組織。[3]完善土地流轉(zhuǎn)市場的運(yùn)作機(jī)制，建立一個(gè)組織健全、運(yùn)作高效、服務(wù)周到的土地流轉(zhuǎn)中介體系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為土地流轉(zhuǎn)提供信息，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的有序化、市場化、中介化，為土地的規(guī)模經(jīng)營奠定基礎(chǔ)。[4]

5.創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式

發(fā)展土地股份合作社，組織農(nóng)民經(jīng)營權(quán)入股，統(tǒng)一生產(chǎn)、管理、營銷程序，與龍頭企業(yè)合作，聘請技術(shù)人員指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，年終收入按股分紅，打造規(guī)?；?、集約化、品牌化的經(jīng)營模式；土地銀行也是一種新穎的流轉(zhuǎn)模式，農(nóng)民存地，有穩(wěn)定的利息收入，銀行把土地整體貸給規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)組織，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置，農(nóng)民也參與銀行年終二次分紅，這樣也有利于促進(jìn)農(nóng)民增收。促使農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營需要不斷創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，根據(jù)實(shí)際情況，調(diào)動(dòng)各方資源，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效整合。

總之，土地流轉(zhuǎn)問題關(guān)系到糧食安全、農(nóng)民增收、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等諸多重要問題，所以了解土地流轉(zhuǎn)重要性、存在問題及相關(guān)對策，對促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營具有重要的意義。

[1]馮振東,霍麗,邵傳林.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究評述[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào).2010,(2):24.

[2]盧澤羽,陳曉萍.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及對策[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版.2015,(4):116.

[3]鐘漲寶,狄金華.中介組織在土地流轉(zhuǎn)中的地位[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì).2005,(3):35.

[4]黃祖輝,王朋.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：現(xiàn)狀、問題及對策——兼論土地流轉(zhuǎn)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào):人文社科版.2008,(3):38.

F301.0

A

1672-4658(2015)04-0037-03

2015-07-06

張 明(1990-)，女，山東省鄒平縣，首都師范大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院在讀碩士，研究方向：社會(huì)發(fā)展理論.