試論平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革對農(nóng)村發(fā)展的影響

肖濤

（河北省委黨校，河北石家莊 050061）

試論平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革對農(nóng)村發(fā)展的影響

肖濤

（河北省委黨校，河北石家莊 050061）

平鄉(xiāng)縣隸屬河北省邢臺市，位于邢臺市中南部，是國家級扶貧開發(fā)重點縣，農(nóng)業(yè)人口28萬，農(nóng)村土地面積約42萬畝。隨著近年來城市化進程逐步加快，農(nóng)村土地、人力資源不能充分利用，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。2012年10月,平鄉(xiāng)縣被確定為河北省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點縣。通過調(diào)查平鄉(xiāng)縣在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的做法，反映平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革取得成果、改革對平鄉(xiāng)農(nóng)村發(fā)展帶來的影響及改革中產(chǎn)生的問題。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革；發(fā)展；平鄉(xiāng)縣

作為全省首批14個農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點縣之一，平鄉(xiāng)縣緊緊抓住千載難逢的機遇，積極探索推進。在平鄉(xiāng)縣農(nóng)村一場以確權(quán)頒證為基礎(chǔ)、產(chǎn)權(quán)交易為核心、配套為保障的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革正在緊張有序地鋪開。經(jīng)過兩年多的改革探索，平鄉(xiāng)農(nóng)村嘗到了改革帶來的紅利，農(nóng)民不僅被賦予更多財產(chǎn)權(quán)利，相信不久的將來，大量的資源要素也將在一個更大的市場中進行多種方式的平等交換，使改革的成果惠及千家萬戶。

一、平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革做法

通過訪談、查看資料和實地查看方式，平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革主要按照“試點村先行先試，帶動整縣推進”的模式，通過“四個探索”，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革上取得階段性成效。

（一）探索以農(nóng)村土地確權(quán)為突破口的改革路徑。土地確權(quán)是改革的基礎(chǔ)，只有把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)界定清楚，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記造冊頒證，才能進行下一步流轉(zhuǎn)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是改革的核心，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效途徑，符合現(xiàn)代發(fā)展要求，符合農(nóng)民的現(xiàn)實愿望，便于實施和操作。由于幾十年來國家沒有提供普遍、連續(xù)、權(quán)威的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與頒證服務(wù)，再加上村組一級的人口、土地和房屋等財產(chǎn)關(guān)系變動頗多，并沒有系統(tǒng)、連續(xù)、可靠的財產(chǎn)變動的文本記錄，造成大量歷史遺留問題，因此通過試點先行，找到樣本。平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革首先從確權(quán)入手，把確權(quán)的重點放在了土地承包經(jīng)營權(quán)上。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記要求以圖的形式明確地理空間位置，確權(quán)登記要求實地踏勘，要動用大量人力、物力和財力，需要相當(dāng)多的一次性成本投入。作為欠發(fā)達經(jīng)濟地區(qū)，平鄉(xiāng)縣探索了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)低成本路徑，以降低確權(quán)的費用，為農(nóng)村其他產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易積累經(jīng)驗，探索了方法。

（二）探索形成“三個更高一層”工作機制。一是在工作推進機構(gòu)設(shè)置上規(guī)格更高一層，成立了由縣委書記任組長、縣直34個部門為成員，人大、政協(xié)全面參與的全縣深化農(nóng)村制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組（簡稱農(nóng)改領(lǐng)導(dǎo)小組）。二是在政策宣傳上更細(xì)一步，由縣政府先行對干部進行政策培訓(xùn)，然后按照網(wǎng)格化模式將全縣253個村的宣傳任務(wù)落實到人，確保做到改革政策宣傳到村、知曉到戶。三是在工作推進機制上更強一度，建立了聯(lián)席、指導(dǎo)、調(diào)度、督導(dǎo)、矛盾糾紛調(diào)處和考核驗收六項制度，確保改革順利推進。

（三）探索建立了確權(quán)登記技術(shù)人員隊伍。圍繞低成本確權(quán)目標(biāo)，平鄉(xiāng)縣培訓(xùn)建立了自己的確權(quán)登記技術(shù)人員隊伍，使用利用“二調(diào)數(shù)據(jù)”和采用高精度實測設(shè)備進行現(xiàn)場測量兩種技術(shù)開展外業(yè)測量工作。成熟的模式、清晰的規(guī)范、較高的效率使確權(quán)成本已降至25元左右/畝，其中村級7元/畝，鄉(xiāng)級5元/畝，縣級13元/畝。

（四）探索完善平鄉(xiāng)縣配套政策，助力土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。一是在平臺建設(shè)上，該縣按照“政府搭臺、群眾唱戲”的要求，印發(fā)了《關(guān)于加強完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心建設(shè)的實施意見》，投資20余萬元對縣級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站、村流轉(zhuǎn)服務(wù)點等“三個平臺”進行了重新完善規(guī)范。二是推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資?？h農(nóng)村改革工作辦公室牽頭組織邢臺銀行積極探索，制發(fā)了《平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點工作的意見》，成立了國有獨資的平鄉(xiāng)縣強農(nóng)投資有限責(zé)任公司，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵貸風(fēng)險補償基金，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供服務(wù)。三是建立健全規(guī)避抵貸風(fēng)險再流轉(zhuǎn)機制。由平鄉(xiāng)縣京秋農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司作為中介服務(wù)公司，與有信用協(xié)議產(chǎn)業(yè)鏈接的家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體和農(nóng)戶提供擔(dān)保并對農(nóng)交中心處置的產(chǎn)權(quán)及時進行再流轉(zhuǎn)（或托管），確保抵貸出現(xiàn)風(fēng)險農(nóng)村產(chǎn)權(quán)能夠及時再流轉(zhuǎn)、及時變現(xiàn)，消除金融部門顧慮。

二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革給平鄉(xiāng)縣農(nóng)村帶來的影響

平鄉(xiāng)的農(nóng)村改革，取得了顯著成效，邁開了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新步伐。

一是土地確權(quán)取得較大進展。到2013年7月，平鄉(xiāng)全縣有37個村完成或基本完成確權(quán)，登記畝數(shù)71045畝，戶數(shù)10242戶，頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證910本。

二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展強勁。平鄉(xiāng)縣已基本建成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，2013年新增土地流轉(zhuǎn)面積2萬余畝，流轉(zhuǎn)面積達到8.42萬畝，占耕地總面積的19.9%。

三是經(jīng)營主體發(fā)展快速。目前，平鄉(xiāng)縣注冊家庭農(nóng)場4家，注冊登記的合作社總數(shù)達到310家。四是探索形成了操作性和指導(dǎo)性較強的“平鄉(xiāng)模式”。共出臺制定了《土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記4階段9步驟工作法》、《土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作30問》、《土地承包經(jīng)營權(quán)4大類24小類具體問題處理指導(dǎo)意見》及“土地信息摸底先公示，登記簿、地籍圖同公示同簽字”等。

四是得到社會各界關(guān)注和各級領(lǐng)導(dǎo)的支持。2013年7月，全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點座談會在平鄉(xiāng)召開，與會領(lǐng)導(dǎo)對平鄉(xiāng)縣的工作給予了高度評價，平鄉(xiāng)縣的改革經(jīng)驗為全省工作提供了借鑒。2014年，平鄉(xiāng)縣又被確定為全省唯一的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記全縣推進試點。

五是改革得到群眾認(rèn)可。群眾對土地承包經(jīng)營權(quán)改革工作的內(nèi)容、目的有了比較清楚的認(rèn)識，在如今整縣推進的過程中，工作推進較順利。尤其是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的村，群眾思想比較解放，改革工作推進較快。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)到群眾手中，群眾對土地的傳統(tǒng)想法有了很大改變，以前錯誤地認(rèn)為改革就是國家在收回土地不讓耕種了，現(xiàn)在明白這項改革其實是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，推廣大規(guī)模種植，進一步提高農(nóng)民收入，豐富群眾的財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民在收取租金的基礎(chǔ)上，還可以受雇于承包人下地干活或者進城務(wù)工，但土地承包經(jīng)營權(quán)卻一直是自己的。

三、平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革存在問題

（一）改革面臨現(xiàn)行政策和法律法規(guī)的制約

比如，我國擔(dān)保法第37條明確規(guī)定，耕地、宅基地的土地使用權(quán)不得抵押。金融機構(gòu)也沒有把土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋、土地附屬設(shè)施、高效農(nóng)作物等納入擔(dān)保物范圍。而國務(wù)院辦公廳文件（國辦發(fā)〔2014〕17號開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點）中提到，要創(chuàng)新農(nóng)村抵（質(zhì)）押擔(dān)保方式，制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點管理辦法，在經(jīng)批準(zhǔn)的地區(qū)開展試點。這些政策與現(xiàn)行法律法規(guī)存在矛盾，能否落到實處，群眾心存疑慮，導(dǎo)致試點地區(qū)在開展農(nóng)村抵貸工作時底氣不足，開創(chuàng)性不大。

（二）改革中的難點問題缺乏明確政策依據(jù)

在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)過程中，有的二輪承包土地信息確認(rèn)困難。比如，二輪承包土地信息缺失和小地名等信息不一致、現(xiàn)有承包戶主與二輪承包戶主變化較大均無權(quán)威書面依據(jù)、五保戶死后的土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)、耕地上已有自住房、自開荒地等確認(rèn)難點問題如何解決，沒有法律政策可供遵循。建議國家認(rèn)真研究成功試點地區(qū)經(jīng)驗做法，適時出臺相關(guān)政策。

（三）上級給予改革的資金不夠

平鄉(xiāng)縣作為國家級貧困縣，由于縣財政收入少，無論組織發(fā)動、實地勘界、登記，還是確權(quán)發(fā)證，改革資金明顯不足，制約了改革進程。

（四）土地流轉(zhuǎn)管理缺位

土地流轉(zhuǎn)是新生事物，平鄉(xiāng)縣政府雖然完善了土地流轉(zhuǎn)縣、鄉(xiāng)、村三級平臺，但土地流轉(zhuǎn)市場不完善，存在自行流轉(zhuǎn)多、報批備案少，口頭協(xié)議多、書面協(xié)議少，約定不明多、約定明確少，書面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多、規(guī)范的少等現(xiàn)象，很可能導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益得不到有效保障，極易引發(fā)土地糾紛。

四、對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

一是建議國家層面或省政府層面及時出臺相關(guān)政策助力農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。結(jié)合試點地區(qū)成功的經(jīng)驗做法，充分考慮改革的實用性，對農(nóng)村改革中涉及的法律和政策問題進行系統(tǒng)的研究，將改革中行之有效的做法上升為法律政策層面全面推行，對改革中的疑難問題明確政策依據(jù)，掃除改革政策障礙。比如出臺有關(guān)惠農(nóng)融資保險政策，將農(nóng)村土地承包、高效農(nóng)作物、農(nóng)業(yè)設(shè)施納入抵押擔(dān)保范圍，出臺新的涉農(nóng)險種。

二是建議加大改革專項資金補貼力度。尤其對于國家級貧困縣應(yīng)給予縣級獎補資金支持。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革涉及到千千萬萬農(nóng)戶，需要投入大量的人力、物力、財力，沒有可靠的資金保障，工作難以進展。上級應(yīng)加大對試點縣財政投入，確保改革順利開展。

三是建議加大規(guī)范農(nóng)村土地市場力度。加大對非法農(nóng)民專業(yè)合作社的整治力度，凈化農(nóng)村金融環(huán)境；規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，正確引導(dǎo)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村要素活起來。

四是建議國家、省市政府加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)宣傳力度。國家層面的宣傳政策比縣級政府的宣傳政策效果要好得多，也最權(quán)威。群眾是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要參與群體，群眾參與的主動性高低關(guān)系著改革的進度和難度。只有群眾真正了解了土地流轉(zhuǎn)的政策和好處，群眾才會愿意參與土地流轉(zhuǎn)，才會放心讓土地流轉(zhuǎn)，土地交易市場才會“紅火”。

五是加大省市專業(yè)培訓(xùn)支持力度。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革工作涉及政策、法律、制度等多種層面，試點縣對省市領(lǐng)導(dǎo)及專家在人員培訓(xùn)等方面的支持幫助是十分渴求的。在平鄉(xiāng)縣改革過程中，省市各有關(guān)部門也多次調(diào)研指導(dǎo)，幫助解決了很多實際問題和難題。這種“上面拉車，下面推車”的方式，也為這項工作的順利推進注入了新的動力。

六是創(chuàng)新思維，眾志成城。只有想的大，才能干的大。改革工作任務(wù)重、難度高、壓力大，必須解放思想，創(chuàng)新工作機制。既要學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)的先進經(jīng)驗和做法，拿來為我所用；又要結(jié)合自身實際，對改革中遇到的各類新情況、新問題，用創(chuàng)新的方式方法“對癥下藥”方能“藥到病除”。只有解放了思想，才能在農(nóng)村改革這條大路上闊步前行。

F301.2

A

1672-4658(2015)04-0010-03

2015-09-11

肖 濤（1973-），男，河北平鄉(xiāng)縣人.平鄉(xiāng)縣中華路街道辦事處黨工委書記，中共河北省委黨校在職研究生.