土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)踐發(fā)展和制度完善

桑晨辰

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土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)踐發(fā)展和制度完善

桑晨辰

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠 233030)

現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)制度已經(jīng)制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)展。十八屆三中全會(huì)已把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押制度列為改革的重點(diǎn)，然而如何制定一套合理有效的制度需要我們?nèi)ヌ接?。筆者著重對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的發(fā)展脈絡(luò)以及改革的必要性做說(shuō)明，并就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度實(shí)踐中遇到的問(wèn)題提出針對(duì)性的完善意見(jiàn)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押；土地權(quán)利；經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展

自改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著農(nóng)村土地制度改革的不斷深入，涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的法律、法規(guī)體系也逐步的建立起來(lái)。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律規(guī)定主要有《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等。可以說(shuō)從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始的中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)運(yùn)動(dòng)到后來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的確立再到關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律法規(guī)的完善，可以清晰的看到所取得的重大成績(jī)。然而，成績(jī)的背后還隱藏著眾多的問(wèn)題，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)議也一直沒(méi)有間斷過(guò)。隨著社會(huì)環(huán)境的改變，我們對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)討論的側(cè)重點(diǎn)也在悄然的發(fā)生著變化。以前我們更多的側(cè)重在于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否被法律確立，農(nóng)民是否真正的享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等等。但是隨著改革的不斷深入，以及現(xiàn)實(shí)的需要，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題開(kāi)始成為眾多法學(xué)家討論的話題。

其實(shí)早在2008 年，十七屆三中全會(huì)就指出：“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。 2009 年3 月中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)也明確提出了“有條件的地方可試行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款?！辈⑶以趯?shí)踐中也逐漸出現(xiàn)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)[1]。去年十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》中有這樣的內(nèi)容“堅(jiān)持農(nóng)村土地所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有，使用，收益，流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，擔(dān)保全能，容許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。”顯然，《決定》給出的農(nóng)村改革路線非常明確，就是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，更完善的賦予農(nóng)民法律上的地權(quán)——對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保全能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)[2]。

以上我們可以看出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)早已進(jìn)入改革的視眼，并且在實(shí)踐中也有所體現(xiàn)，只是時(shí)機(jī)尚未成熟以及相關(guān)制度的不健全，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的有限，人們觀點(diǎn)的局限等等原因致使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展緩慢。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛發(fā)展以及相應(yīng)的制度環(huán)境的建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有必要正式地推行下去以解決現(xiàn)實(shí)的矛盾，進(jìn)而盤(pán)活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的勢(shì)在必行

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)想要進(jìn)行流轉(zhuǎn)，那么首先必須要搞清楚土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)為何。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性的確定并不一帆風(fēng)順，很長(zhǎng)一段時(shí)間土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)模糊不清，造成了在流轉(zhuǎn)方面的障礙。有關(guān)學(xué)者也就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)持有不同的觀點(diǎn)。直到2007《物權(quán)法》的頒布，才以法律的形式確定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)的屬性?！段餀?quán)法》在第三編用益物權(quán)里單獨(dú)列了第十一章為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且《物權(quán)法》第一百二十八條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包，互換，轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”第一百三十三條規(guī)定“通過(guò)招標(biāo)，拍賣(mài)，公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，入股，抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！?/p>

但是反觀我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，似乎處分人的處分權(quán)利受到很大的限制。通過(guò)第一百二十八條與第一百三十三條的對(duì)比規(guī)定我們可以清楚的看到，通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有可以入股，抵押的規(guī)定。筆者注意到，不僅僅是《物權(quán)法》甚至《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》等，都沒(méi)有明確規(guī)定家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行抵押。其實(shí)《物權(quán)法（草案）》第五次審議稿第一百二十八條曾規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的，不得改變承包地的用途?！睂?duì)此全國(guó)人大法律委員會(huì)經(jīng)同國(guó)務(wù)院法制辦，國(guó)土資源部，農(nóng)業(yè)部等部門(mén)反復(fù)研究，一致認(rèn)為，從目前范圍看，放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的條件尚不成熟。據(jù)此有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押條款的規(guī)定就在物權(quán)法中被刪除了。由此可以看出2007年物權(quán)法出臺(tái)的時(shí)候基于當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押還持有謹(jǐn)慎的態(tài)度。但是七年過(guò)去了，農(nóng)村改革卓有成效，國(guó)民經(jīng)濟(jì)又有了更好更快的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步加深，社會(huì)環(huán)境也在悄然的發(fā)生著變化。這都為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)空間提供了強(qiáng)大的有利的條件。我們不能墨守成規(guī)，因循守舊，被歷史的腳步所碾軋。而應(yīng)緊跟時(shí)代的步伐，提出更有成效的改革思路?？上驳氖?，我們看到十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地的改革重點(diǎn)便是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題——特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。總體的改革思路很明確，也很好的迎合了社會(huì)發(fā)展的需求，那么我們需要做的便是如何做好改革的工作。

三、實(shí)踐中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的完善

（一）目前法律法規(guī)中關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度中是否包含抵押

怎么立法才能解決這一問(wèn)題？事實(shí)上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)想要作為抵押財(cái)產(chǎn)必須具備幾個(gè)條件：財(cái)產(chǎn)性，特定性，可轉(zhuǎn)讓性，可公示性。對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可抵押性，最大的爭(zhēng)議就在于其是否具有可轉(zhuǎn)讓性，是否具有交換價(jià)值。當(dāng)前，不管是《物權(quán)法》還是《土地承包法》都沒(méi)有再禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，當(dāng)然這種轉(zhuǎn)讓具有某種限制（基于當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景的考量，關(guān)于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不可以抵押），但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然具有了可流通性，并且打破了身份的限制，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。所以說(shuō)，本身土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押在現(xiàn)行法律上是沒(méi)有障礙的。既然我國(guó)法律在實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押上沒(méi)有障礙，只是在家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押?jiǎn)栴}上做了限制性規(guī)定，所以我們應(yīng)該將精力集中于如何制定和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度上?！皩?shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，就像當(dāng)年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立一樣，現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需求必然導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的建立?，F(xiàn)有的法律法規(guī)不僅需要調(diào)整修改，新的相關(guān)配套法律法規(guī)也有必要建立起來(lái)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的順暢運(yùn)行創(chuàng)造必要條件。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押應(yīng)當(dāng)適用現(xiàn)行法律法規(guī)有關(guān)抵押的一般規(guī)定，同時(shí)結(jié)合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特點(diǎn)，從我國(guó)農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，改變現(xiàn)行法律中不合理的規(guī)定，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，內(nèi)容，設(shè)立，期限，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)，抵押關(guān)系的法律保護(hù)，抵押的消滅等作出規(guī)范。具體的規(guī)定例如：（1）明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押期限。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余期限應(yīng)該為抵押期限的最大范圍，超出抵押期限最大范圍訂立的合同無(wú)效。因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)人所擁有的只是這剩余的期限。抵押也只能在這剩余期限內(nèi)抵押。（2）抵押需要公示，所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押同樣需要辦理抵押登記，而且登記也是宣示權(quán)利占有，變動(dòng)的最佳方式。辦理登記也是明確權(quán)利歸屬防止糾紛的最好途徑。（3）當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被抵押的土地被征收的，債權(quán)人有權(quán)就土地征收補(bǔ)償金優(yōu)先受償。這就類似于被抵押的財(cái)產(chǎn)毀損后，抵押權(quán)人有權(quán)就毀損后所得的補(bǔ)償款優(yōu)先受償?shù)牡览硎且粯拥?，都是基于保障債?quán)人的利益考慮，減輕債權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)。（4）在抵押的過(guò)程中經(jīng)常會(huì)發(fā)生的可能就是抵押人在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押期間由于某種原因喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況，在這種情況下我們可以參考抵押物毀損時(shí)抵押權(quán)人可以要求抵押人提供其他等值的擔(dān)保物進(jìn)行替代。抵押人如果不提供替代物的，抵押權(quán)人可以要求提前清償。（5）畢竟農(nóng)民與土地有著緊密的聯(lián)系，所以當(dāng)?shù)盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)候，農(nóng)民就喪失了土地的使用權(quán)，對(duì)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)或許是災(zāi)難性的打擊，因此，為了更好的維護(hù)農(nóng)民的切身利益，可以規(guī)定如此——當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓人由于自身不愿意耕種土地，而將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步流轉(zhuǎn)的，原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在同等條件下享有優(yōu)先受償權(quán)。諸如此類的相關(guān)細(xì)節(jié)可以參考我國(guó)的《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)加以細(xì)化以便構(gòu)建一個(gè)完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度。

（二）盡快培育專門(mén)的農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估系統(tǒng)和評(píng)估機(jī)構(gòu)

通過(guò)建立專門(mén)的土地價(jià)值評(píng)估系統(tǒng)和評(píng)估機(jī)構(gòu)，克服和杜絕土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格過(guò)高或者過(guò)低的不公平流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的發(fā)生，減少或者避免土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，切實(shí)維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。具體做法有：（1）確定評(píng)估機(jī)構(gòu)——縣農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估委員會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)本轄區(qū)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估工作。（2）制定評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循的規(guī)則以及評(píng)估機(jī)構(gòu)人員應(yīng)具備的相應(yīng)資質(zhì)。（3）制定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估的主要方法——例如收益法（根據(jù)過(guò)去土地收益以及對(duì)未來(lái)土地收益的預(yù)測(cè)來(lái)估算出土地當(dāng)年可能的年收益情況）、現(xiàn)行市價(jià)法（在對(duì)土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格進(jìn)行評(píng)估時(shí)候，必要的參考市場(chǎng)相類似的同等質(zhì)量或者收益的土地的交易價(jià)格進(jìn)行綜合評(píng)估）、競(jìng)標(biāo)法（通過(guò)推出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，參標(biāo)人員競(jìng)標(biāo)，最后定價(jià)）、政府定價(jià)法（為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益，防止有些商家與評(píng)估機(jī)構(gòu)串通損害農(nóng)民的利益，可以制定政府指導(dǎo)價(jià)，市場(chǎng)價(jià)則在指導(dǎo)價(jià)的基礎(chǔ)上上下波動(dòng)）、其他評(píng)估方法（各地可根據(jù)自己的具體情況制定適合本地區(qū)發(fā)展的方法，例如：可以采取詢價(jià)，測(cè)評(píng)和專家評(píng)估等其他有利于評(píng)估的方法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估）[5]。（4）土地流轉(zhuǎn)要想穩(wěn)定有步驟的發(fā)展，必須建立起一套行之有效的基本程序——評(píng)估委托、受理委托、實(shí)地調(diào)查、價(jià)格評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制作評(píng)估報(bào)告、建立評(píng)估檔案等等。（5）評(píng)估價(jià)格的使用——評(píng)估價(jià)格只是一個(gè)參考價(jià)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的交易價(jià)還因遵循平等自愿原則。評(píng)估的價(jià)格應(yīng)該歸檔，歸檔后的評(píng)估價(jià)格可以作為以后土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估的重要依據(jù)，節(jié)約了成本。

（三）在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度中，可以考慮設(shè)立國(guó)家土地銀行

土地銀行的最主要的職能就是為農(nóng)民辦理貸款問(wèn)題，特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等使用權(quán)的抵押貸款。目前國(guó)內(nèi)有關(guān)為農(nóng)民提供貸款的機(jī)構(gòu)不足以解決存在的問(wèn)題，貸款資金小，貸款程序復(fù)雜，貸款難度很大，而且沒(méi)有抵押的貸款對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)也存在著潛在的風(fēng)險(xiǎn)[6]。通過(guò)專門(mén)的土地銀行，農(nóng)民可以根據(jù)土地使用權(quán)的價(jià)值去貸款，在確保資金充足的前提下才能夠發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。目前，就全球范圍看，許多實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家都普遍建立起了方便土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的農(nóng)地金融制度，政府一般都采取設(shè)立土地銀行的形式，土地銀行作為抵押權(quán)人，農(nóng)業(yè)土地作為抵押標(biāo)的物，貸放長(zhǎng)期低息。如，德國(guó)的土地抵押信用合作社，美國(guó)的聯(lián)邦土地銀行，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土地銀行，印度土地發(fā)展銀行等[7]。國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們研究，取其精華，結(jié)合實(shí)際，加以利用。當(dāng)然，在目前情況下，創(chuàng)設(shè)土地銀行系統(tǒng)可能不能快速的解決現(xiàn)實(shí)中迫切需要解決的問(wèn)題以及土地銀行系統(tǒng)的建立需要繁瑣的過(guò)程，所以我們可以借用其他的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展試點(diǎn)工作，待條件以及制度成熟后再建立土地銀行，反觀我國(guó)目前金融體系中農(nóng)村信用合作社可以作為試點(diǎn)開(kāi)展此項(xiàng)工作，農(nóng)村信用合作社有向農(nóng)民提供貸款的經(jīng)驗(yàn)以及由一套完整的向農(nóng)民提供貸款的系統(tǒng)，并且農(nóng)村信用合作社開(kāi)設(shè)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)也方便農(nóng)民辦理抵押。

（四）建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身就面臨著較大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，因此，就目前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還屬于高危險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的加快以及流轉(zhuǎn)形式的多變，相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步的加大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)大，但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，受到自然影響較大致使農(nóng)業(yè)本身抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力又比較弱，所以建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度就顯得十分的必要。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也一直都是很重視。那么如何建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度呢？筆者有以下幾點(diǎn)思考：（1）可以依靠財(cái)政的支持，建立起由政府經(jīng)營(yíng)的政策性保險(xiǎn)制度，這一點(diǎn)可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法。（2）基于農(nóng)業(yè)的特殊性，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可能不太愿意進(jìn)入此市場(chǎng)，國(guó)家可以通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)扶持給予補(bǔ)貼等方式引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)拓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。（3）有市場(chǎng)還要有需求，基于習(xí)慣或者對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的不完全了解可能制約了農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求，政府可以通過(guò)加大宣傳力度，或者初期與農(nóng)民共同承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)用的辦法幫助農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行投保，建立起良性的發(fā)展循環(huán)。（4）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同樣需要立法規(guī)范，目前《保險(xiǎn)法》對(duì)此沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定，所以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法活動(dòng)也迫在眉睫。

（五）設(shè)置對(duì)農(nóng)地抵押的必要管制

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，農(nóng)用地可能更容易被轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地，不利于耕地的保護(hù)。為了切實(shí)保護(hù)有限的耕地資源，我國(guó)已經(jīng)將耕地保護(hù)上升為一項(xiàng)基本國(guó)策，并且在《土地管理法》中予以法定化，并在修訂的《土地管理法》中特別將耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度及土地用途管制制度等上升為法律的高度[8]。要想更有效的保護(hù)有限的耕地資源進(jìn)而推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)更好的實(shí)施，我們要加強(qiáng)監(jiān)管力度，建立一套合理的監(jiān)管、舉報(bào)、懲戒制度。具體的做法可以是——賦予原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的監(jiān)督權(quán)，有權(quán)監(jiān)督抵押權(quán)人對(duì)于土地的利用。土地的所有權(quán)屬于集體所有，集體有權(quán)保證土地的用途，所以集體可成立督察小組，對(duì)于抵押權(quán)人改變土地用途的可以給予相應(yīng)的補(bǔ)償收回土地。對(duì)于違反土地用途管制的抵押權(quán)人由相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)給予懲戒，并剝奪其接受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的權(quán)利[9]。

（六）農(nóng)村社會(huì)保障制度

在以往土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)負(fù)的不僅僅是生產(chǎn)職能，更重要的是農(nóng)民的社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)職能。農(nóng)民的生產(chǎn)生活都依附在土地之上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民安身立命之本[10]。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民越來(lái)越多的開(kāi)始脫離農(nóng)村，另外土地所能提供的社會(huì)保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到農(nóng)民的需求。如果繼續(xù)把農(nóng)民束縛在土地之上，勢(shì)必不是解決問(wèn)題的根本之策，反而制約了“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。所以現(xiàn)實(shí)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押提供了基礎(chǔ)。如果容許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，就必須解決好農(nóng)民的社會(huì)保障以及就業(yè)問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)建立了農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)等，也在一定程度上使得農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度降低了。我們需要做的是建立起更加完善的社會(huì)保障體系。

發(fā)展推動(dòng)改革，現(xiàn)實(shí)的發(fā)展已經(jīng)迫不及待的需要改革，就目前的形勢(shì)來(lái)看，發(fā)展已經(jīng)到了一個(gè)瓶頸期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的小農(nóng)模式能夠創(chuàng)造的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求。再不通過(guò)改革盤(pán)活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，“三農(nóng)”問(wèn)題的解決將更加困難?？上驳氖牵瑹o(wú)論是改革者或者是學(xué)者們都清晰的看到了問(wèn)題的所在。都努力致力于制定改革措施，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開(kāi)辟一條新的道路。而農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革則是重中之重，特別是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的改革問(wèn)題。那么如何制定一套合理有效的改革措施以及制定怎樣的改革措施則是當(dāng)下我們最需要討論的區(qū)域。一套行之有效的改革也必然推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，在改革的道路上切勿急功近利，追求改革進(jìn)度的同時(shí)忽視了改革質(zhì)量，欲速則不達(dá)。我們必須大膽探索，小心求證，務(wù)必保證改革能夠推行下去以及改革帶來(lái)的后果是良性的。

[1]蔣翠萍,蘭慶高,于麗紅,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的研究綜述[J].時(shí)代金融,2013,(5).

[2]策劃人語(yǔ)——地權(quán)改革[J].南風(fēng)窗,2013,(25封面報(bào)道).

[3]物權(quán)法——第184條；擔(dān)保法——第37條[Z].

[4]王利明.物權(quán)法研究(修訂版下)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007.411-412.

[5]蘇曉鵬,馮文麗.論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估問(wèn)題[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2010,(5).

[6]吳春岐.中國(guó)土地法體系構(gòu)建與制度創(chuàng)新研究[M].經(jīng)濟(jì)管理出版社,2012.55.

[7]李延敏,羅劍朝.國(guó)外農(nóng)地金融制度的比較與啟示[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究,2005,(2).

[8]郭家虎,余愛(ài)芝.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度創(chuàng)新的約束條件及破解[J].財(cái)經(jīng)研究,2010,(5).

[9]唐薇,吳越.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度“瓶頸與制度創(chuàng)新”[J].河北法學(xué),2012,30(2).

[10]史衛(wèi)民.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的現(xiàn)實(shí)困境與法律完善[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討,2009,(5).

2014-11-15

桑晨辰（1988-）,女,安徽滁州人,安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法研究生,研究方向:經(jīng)濟(jì)法.

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