我國(guó)行政訴訟管轄制度改革探究

李文發(fā)

( 信陽師范學(xué)院 政法學(xué)院，河南 信陽464000)

我國(guó)《行政訴訟法》自1990 年頒布實(shí)施20 多年來，為人民法院審理行政案件，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，促進(jìn)行政主體依法行政，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是，由于目前我國(guó)行政訴訟制度、體制不完善，特別是改革過程中群眾利益訴求的自主化和多元化趨勢(shì)加劇，行政糾紛不斷涌現(xiàn)，行政主體與行政相對(duì)人的矛盾時(shí)有發(fā)生。而與此同時(shí)，人民法院在受理同級(jí)政府及部門為被告的案件時(shí)，由于在人、財(cái)、物等方面受制于當(dāng)?shù)卣?，行政審判面臨來自地方行政機(jī)關(guān)的許多不當(dāng)干預(yù)，“審理難”“執(zhí)行難”等問題突出。對(duì)如何破解行政訴訟困境，法學(xué)界、法律實(shí)務(wù)部門都做了許多有益的探討。其中，提出行政訴訟管轄制度改革，實(shí)行異地交叉管轄是解決這些問題的重要舉措。本文主要圍繞行政訴訟異地交叉管轄的必要性、依據(jù)、法律價(jià)值、社會(huì)價(jià)值等方面進(jìn)行探討。

一、我國(guó)行政訴訟管轄制度及存在的主要問題

行政訴訟的管轄是法院系統(tǒng)內(nèi)部各法院之間受理第一審行政案件的權(quán)限分工。對(duì)于法院來說，管轄解決的是哪個(gè)行政案件或申請(qǐng)執(zhí)行具體行政行為案件應(yīng)由哪個(gè)法院受理與審判或?qū)彶榕c執(zhí)行的問題；對(duì)于公民、法人或其他組織以及行政機(jī)關(guān)來說，管轄解決的是他們應(yīng)該向哪個(gè)法院起訴或申請(qǐng)執(zhí)行具體行政行為的問題。我國(guó)行政訴訟管轄有地域管轄、級(jí)別管轄和裁定管轄等幾種類型。

地域管轄一般是根據(jù)法院的轄區(qū)和當(dāng)事人所在地、訴訟標(biāo)的所在地等關(guān)系來確定行政案件管轄，它是在級(jí)別管轄的基礎(chǔ)上解決同級(jí)人民法院之間受理第一審行政案件的權(quán)限分工，由于同一審級(jí)存在著若干法院，因而在解決了哪一審級(jí)的法院管轄之后，進(jìn)一步要確定同一審級(jí)的不同法院之間的權(quán)限分工。地域管轄又分為一般地域管轄和特殊地域管轄。一般地域管轄是指適用于一般行政案件、按照一般標(biāo)準(zhǔn)確定的管轄。地域管轄的一般標(biāo)準(zhǔn)是： 行政案件原則上應(yīng)該由最初做出具體行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。該標(biāo)準(zhǔn)包含著兩層含義： 首先，行政訴訟中地域管轄的確定一般遵循“原告就被告”的原則，公民、法人或其他組織應(yīng)該向被告行政機(jī)關(guān)所在地人民法院起訴； 其次，公民、法人或其他組織應(yīng)該向最初做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院起訴，之所以加“最初”這一限定，是因?yàn)橛行┬姓讣墙?jīng)過行政復(fù)議的，這時(shí)客觀上存在兩個(gè)行政機(jī)關(guān)，需要予以明確。據(jù)此，一般地域管轄遵循的是“具體行政行為最初做出機(jī)關(guān)所在地”原則。

級(jí)別管轄是不同審級(jí)的人民法院之間審理第一審行政案件的權(quán)限劃分。我國(guó)人民法院的設(shè)置分為基層人民法院、中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院和最高人民法院四個(gè)審級(jí)，一個(gè)案件訴到法院，首先要確定應(yīng)該由哪一審級(jí)的法院管轄。行政訴訟法則分別確定了他們各自審理第一審行政案件的權(quán)限范圍。

裁定管轄是指根據(jù)人民法院做出裁定或決定來確定行政案件的管轄。訴訟活動(dòng)是十分復(fù)雜的，有時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)某些情況，以致無法確定管轄。對(duì)此只能依靠人民法院的裁定來確定管轄。因此，裁定管轄是人民法院內(nèi)部靈活調(diào)整的權(quán)力。

行政訴訟管轄制度對(duì)保障人民法院審理行政案件，維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。但是，目前我國(guó)行政訴訟管轄制度也暴露出一些突出問題，主要表現(xiàn)在：一是“不愿管”。不積極受理行政訴訟案件，一些法院和法官有顧慮，害怕得罪政府領(lǐng)導(dǎo)或被訴行政機(jī)關(guān)，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的案件不受理，造成當(dāng)事人到領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和上級(jí)法院信訪增多。二是受理后“審理難”。審理時(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一般不愿出庭，庭審質(zhì)證困難，案件審判質(zhì)量和效率不高，審理時(shí)間長(zhǎng)、一審服判息訴率不高，造成大量行政糾紛向二審、再審環(huán)節(jié)集中，行政審判績(jī)效考核成績(jī)較差；同時(shí)還存在著上下級(jí)法院監(jiān)督指導(dǎo)不暢，基層法院對(duì)審理指定管轄的案件有畏難情緒，不愿接受中級(jí)人民法院指定管轄的案件，相互推諉，群眾意見很大。三是“執(zhí)行難”。由于法院與當(dāng)?shù)卣?、法官與政府官員之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定現(xiàn)象，往往無可奈何，造成原告被迫上訪。四是當(dāng)事人信訪不信法。被告行政機(jī)關(guān)不積極出庭應(yīng)訴、不履行法院行政判決，群眾對(duì)通過行政訴訟維權(quán)喪失信心，不愿意到法院打官司，信訪不信法。五是行政審判工作有邊緣化趨勢(shì)。行政審判庭力量薄弱，行政審判工作職能萎縮。尤其是關(guān)于征地、拆遷等在當(dāng)?shù)赜绊戄^大、涉及當(dāng)?shù)卣行墓ぷ鞯陌讣?，協(xié)調(diào)多，判決少，審理時(shí)間過長(zhǎng)，對(duì)政府工作過分遷就。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007 年—2012 年，河南省行政案件中直接判決原、被告勝訴或敗訴的實(shí)體判決率平均為25.49%，撤訴率平均為52.35%，也就是說，過半數(shù)以上的案件法院并沒有給出對(duì)錯(cuò)或勝負(fù)的結(jié)論，而是調(diào)解解決，最高人民法院明確提出這是不正常現(xiàn)象［1］。上述現(xiàn)象及問題，與行政審判作為法院三大訴訟的地位極不相符，與中央提出的深化司法改革，切實(shí)規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行，努力提高監(jiān)督制約實(shí)效，完善和發(fā)展公正高效權(quán)威的中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度要求極不相符，與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)要求極不相符。改革勢(shì)在必行，實(shí)行行政訴訟案件異地交叉管轄，是解決行政審判諸多問題的一把鑰匙，可以破解審判難、執(zhí)行難問題。

二、行政訴訟管轄制度改革的主要原因及依據(jù)

目前我國(guó)行政訴訟制度存在的問題究其原因是多方面的，主要是由于我國(guó)法院系統(tǒng)與行政區(qū)劃對(duì)應(yīng)設(shè)置，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)合一，司法權(quán)地方化特征明顯。法院的人事任免和財(cái)政供給分別受同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的控制。換言之，司法機(jī)關(guān)賴于運(yùn)轉(zhuǎn)的人、財(cái)、物受制于同級(jí)黨委、人大和政府。這樣，在局部利益之間、局部利益與整體利益之間產(chǎn)生矛盾和沖突時(shí)，極易形成地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義現(xiàn)象。行政訴訟是法治國(guó)家解決行政爭(zhēng)議的司法手段，作為被告的行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)其行政行為的權(quán)威，避免在司法程序中敗訴，往往通過上述機(jī)關(guān)利用工作指導(dǎo)、人事任免、經(jīng)濟(jì)控制等權(quán)力來貫徹自己的意志，對(duì)法院、法官施加壓力，從而干預(yù)審判權(quán)的獨(dú)立行使［2］472。因此，按行政機(jī)關(guān)所在地原則設(shè)置司法管轄權(quán)，不便于人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)［3］89-91。行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)，使人民法院特別是基層法院難以獨(dú)立公正行使審判職能，嚴(yán)重影響了司法的權(quán)威性和公信力。因此，改革和完善行政訴訟管轄制度，是在現(xiàn)行司法體制和制度下，建立和完善公正、高效、權(quán)威行政審判制度的必然選擇。近年來，各地法院對(duì)行政案件管轄制度改革進(jìn)行了積極探索，在探索異地管轄方面積累了不少有益經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。在司法改革的背景之下，浙江、河南、江蘇、山東等省積極探索行政案件管轄制度改革，摸索出一些成功經(jīng)驗(yàn)。其中浙江省高級(jí)人民法院嘗試著進(jìn)行了行政訴訟管轄制度的改革實(shí)踐，在全省范圍內(nèi)提高行政案件審級(jí)；山東省濟(jì)寧市中級(jí)人民法院進(jìn)行了異地管轄制度改革，大幅度地提升了行政審判的權(quán)威性，2004 年濟(jì)寧市法院一審行政訴訟案件突破3 000 件，2005 年收案3 827 件，2007 年收案3 423 件［2］473，數(shù)量在全國(guó)領(lǐng)先；浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院推行異地管轄，成功地創(chuàng)造了“臺(tái)州經(jīng)驗(yàn)”并在全國(guó)進(jìn)行推廣。實(shí)踐表明，行政案件管轄制度的改革，可以使法院和法官能夠在沒有直接干預(yù)和壓力的條件下依法公正地審理行政案件，以較小的代價(jià)解決長(zhǎng)期困擾行政審判中的突出問題，對(duì)于保證人民法院依法獨(dú)立公正審判，并以此推進(jìn)我國(guó)司法體制改革，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史影響。

行政訴訟實(shí)行異地交叉管轄符合我國(guó)憲法、行政訴訟法主旨要求，同時(shí)符合中央關(guān)于司法改革精神。從我國(guó)根本大法憲法看，憲法賦予了公民通過各種渠道監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)利?！稇椃ā返?1 條規(guī)定： “中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)?！边@一規(guī)定為人民法院審理行政案件奠定了憲法基礎(chǔ)。依據(jù)憲法制定的行政訴訟法規(guī)定了行政訴訟的范圍、原則、程序等內(nèi)容。我國(guó)行政訴訟管轄的原則內(nèi)容有兩個(gè)方面：一是直接確定了地域管轄、級(jí)別管轄等具體規(guī)則，當(dāng)事人可以根據(jù)這些規(guī)定到相應(yīng)的法院起訴；二是根據(jù)《行政訴訟法》第22 條、23條的規(guī)定，中級(jí)以上人民法院可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)上述法定管轄規(guī)則進(jìn)行變通，這主要因?yàn)樾姓V訟管轄有一定的特殊性。在地域管轄上，適用“原告就被告”的原則。實(shí)際上，我國(guó)現(xiàn)行體制下縣以上的每一個(gè)行政區(qū)域都是既有一級(jí)政府又有一個(gè)相應(yīng)級(jí)別的法院，政府和法院都對(duì)人大負(fù)責(zé)。在這種體制下，縣一級(jí)的基層法院審理的行政案件基本都是以本行政區(qū)域內(nèi)的行政機(jī)關(guān)作被告的案件，包括一些縣級(jí)政府作被告的案件。這就產(chǎn)生了老百姓所說的“縣法院審不了縣政府”的問題。在級(jí)別管轄上，行政訴訟法和最高法院的司法解釋規(guī)定了兩個(gè)原則：一是一般行政案件由基層法院作為一審管轄法院；二是重大復(fù)雜的案件和部分以縣級(jí)政府為被告的案件由中級(jí)或高級(jí)人民法院作為一審管轄法院。原則已經(jīng)適當(dāng)考慮了縣級(jí)基層法院審理以同級(jí)政府為被告的案件可能存在的一些困難。這一規(guī)定是行政訴訟管轄改革的法律依據(jù)。

行政訴訟異地交叉管轄也是符合黨的十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于深化司法改革的精神。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》提出： “改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施?！蔽覈?guó)現(xiàn)行的司法管轄區(qū)域與行政區(qū)域完全統(tǒng)一的體制，長(zhǎng)期以來對(duì)于推動(dòng)我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)發(fā)揮了十分重要的作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法治的不斷完善，其中的某些制度已經(jīng)與新的形勢(shì)要求不相適應(yīng)。司法與行政區(qū)劃的分離問題是一個(gè)重大體制問題，中央明確提出了這個(gè)改革方向，是高瞻遠(yuǎn)矚。同時(shí)還要看到，從實(shí)踐看，司法轄區(qū)與行政區(qū)劃的統(tǒng)一問題對(duì)審判工作的影響，首先和主要的是體現(xiàn)在行政審判工作中，行政區(qū)劃與行政審判管轄區(qū)域一致，容易產(chǎn)生審判工作受到當(dāng)?shù)卣牟划?dāng)干預(yù)，這是一個(gè)突出問題，人們熱切希望盡快解決這一難題。

行政訴訟異地交叉管轄與最高人民法院部署的在基層法院開展行政審判集中管轄改革試點(diǎn)本質(zhì)上也是一致的。異地管轄與集中管轄有共性。最高人民法院早在2008 年就制定了《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》： “有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第十四條第( 三) 項(xiàng)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件： ( 一) 被告為縣級(jí)以上人民政府的案件，但以縣級(jí)人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外； ( 二) 社會(huì)影響重大的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件； ( 三) 重大涉外或涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)的案件；( 四) 其他重大、復(fù)雜的案件。”

2013 年最高人民法院又下發(fā)通知，《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》( 法〔2013〕3 號(hào)) ，提出以行政案件管轄制度改革為突破口，通過提級(jí)管轄、指定管轄、交叉管轄和相對(duì)集中管轄等方式，在現(xiàn)行法律框架下實(shí)現(xiàn)司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的有限分離，使行政審判制度及時(shí)有效化解行政爭(zhēng)議、妥善處理人民內(nèi)部矛盾的功能得以正常發(fā)揮。實(shí)踐證明中央和最高人民法院的決策是完全正確的。部分法院的這些改革探索和做法，有利于回應(yīng)和保障人民群眾的司法訴求，有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)，也有利于改善行政審判司法環(huán)境、統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)司法公正。

三、行政訴訟異地交叉管轄的法律價(jià)值

( 一) 異地交叉管轄是人民法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)的內(nèi)在要求

馬克思早年曾指出： “要執(zhí)行法律就需要法官。法官除了法律就沒有別的上司。法官有義務(wù)在把法律運(yùn)用于個(gè)別事件時(shí)，根據(jù)他在認(rèn)真考察后的理解來執(zhí)行法律?！保?］180-181美國(guó)法理學(xué)者德沃·金也有類似的論述：“法院是法律帝國(guó)的首都，法官是帝國(guó)的王侯?！保?］3從最初的政治思想，到近代的憲政原則，再到程序法中的審判制度，審判獨(dú)立確立了其在現(xiàn)代程序法中的基本原則和地位。我國(guó)憲法和三大訴訟法均將其作為一項(xiàng)基本原則寫入法條。與西方的法官個(gè)體獨(dú)立不同，我國(guó)的審判獨(dú)立所指的是人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。這是我國(guó)行政訴訟法的一項(xiàng)基本原則，這一原則是對(duì)行政訴訟活動(dòng)起主導(dǎo)、支配作用的行為規(guī)則，體現(xiàn)著行政訴訟的基本精神和價(jià)值取向。但是，由于我國(guó)目前行政訴訟體制、機(jī)制等方面的原因，法院不能完全獨(dú)立審理行政案件是不爭(zhēng)的事實(shí)，特別是“縣法院審不了縣政府”的問題一直影響著行政審判的公信力和行政審判的發(fā)展。為了解決這一問題，法學(xué)界、法律實(shí)務(wù)部門等社會(huì)各界近幾年進(jìn)行了積極的探索。2014 年5 月，河南省高級(jí)人民法院印發(fā)《關(guān)于行政案件異地管轄問題的規(guī)定( 試行) 》( 以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》) ，省高級(jí)人民法院施行行政訴訟案件異地交叉管轄改革，《規(guī)定》明確規(guī)定，以下案件實(shí)行異地管轄：以縣級(jí)人民政府為被告的案件，除依法應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄的以外，由被告所在地之外的基層人民法院管轄；中級(jí)人民法院管轄的以同級(jí)人民政府為被告的案件，由被告所在地之外的中級(jí)人民法院管轄；環(huán)境保護(hù)行政案件。關(guān)于異地管轄的方法，河南省高級(jí)人民法院決定混合使用“結(jié)對(duì)”和“推磨”兩種辦法： 一是“結(jié)對(duì)”，即兩個(gè)法院相互審理以對(duì)方地區(qū)的政府機(jī)關(guān)為被告的案件；二是“推磨”，即在三個(gè)或三個(gè)以上的法院中，由A 法院審理B 行政區(qū)的案件，B 法院審理C行政區(qū)的案件，C 法院審理A 行政區(qū)的案件，依此類推?！兑?guī)定》直接確定了全省各中級(jí)人民法院的異地管轄分工方案［6］。河南省法院在市、縣兩級(jí)推行行政訴訟異地交叉管轄取得了顯著效果，據(jù)河南省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)張立勇2014 年3 月在河南省十二屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上所作法院工作報(bào)告顯示：2013年6 月份以來，按異地管轄方式受理“民告官”案件3 134 件，審結(jié)2 762 件，收案數(shù)同比增加61%，原告勝訴率由原來的10%上升至31%，上訴率由原來的53%下降至31%，赴省進(jìn)京訪由原來的3.4%下降至1.9%［7］。事實(shí)證明異地管轄實(shí)現(xiàn)了地域的相對(duì)超脫、人財(cái)物的相對(duì)超脫、權(quán)力的相對(duì)超脫、人情的相對(duì)超脫。其最重要意義在于，人民法院的行政審判權(quán)由此免受因“司法轄區(qū)和行政轄區(qū)同一體制”造成的來自被告行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)，也就是說異地交叉管轄使作為被告和控制者的行政機(jī)關(guān)喪失對(duì)司法機(jī)關(guān)的影響力，這實(shí)際上是在排除司法者的后顧之憂，為其獨(dú)立行使審判權(quán)提供了可能空間。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)“要確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，確保司法不受權(quán)力干擾，不受金錢、人情、關(guān)系干擾”［8］83。

( 二) 異地交叉管轄是當(dāng)事人平等參與行政訴訟的內(nèi)在要求

當(dāng)事人平等參與訴訟要求當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等，享有同等( 或?qū)Φ? 的權(quán)利，以及裁判者要以超然中立的角色平等無偏地對(duì)待雙方當(dāng)事人。然而在行政法律關(guān)系中，行政主體與公民、法人或其他組織的法律地位是不平等的，行政主體作為行政權(quán)力的享有者具有優(yōu)越于公民、法人或其他組織的法律地位，因?yàn)樾姓黧w是手操權(quán)力并掌握公共資源的國(guó)家機(jī)關(guān)，這一事實(shí)的不平等給在行政訴訟中的不平等埋下種子，造成在行政訴訟中，原被告雙方先天的處于強(qiáng)弱失衡狀態(tài)。如果作為裁判者的審判機(jī)關(guān)主動(dòng)或被動(dòng)偏向作為被告的行政機(jī)關(guān)，則原被告的地位天平將更加傾斜。異地交叉審判隔離了本地機(jī)關(guān)對(duì)司法審判權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，能有效避免審判機(jī)關(guān)與作為被告的行政機(jī)關(guān)“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手”對(duì)原告訴訟地位和權(quán)利的侵害，維護(hù)了當(dāng)事人平等參與訴訟的原則和利益。

( 三) 異地交叉管轄有利于人民法院公正審判行政案件

美國(guó)政治學(xué)者約翰·羅爾斯在其《正義論》中論述到，公正是人們所追求的崇高理想、價(jià)值和目標(biāo)，是社會(huì)制度的首要價(jià)值［9］。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)決定也指出：“公正是法治的生命線。司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用?！保?0］20英國(guó)著名思想家培根在其《論司法》一書中曾明確指出：“一次不公平的裁判比多次不公平的舉動(dòng)為禍尤烈。因?yàn)?，這些不公的舉動(dòng)不過弄臟了水流，而不公的裁判則把水源破壞了?！保?1］193司法公正的重要性和司法不公的危害性從中可見一斑。司法公正既體現(xiàn)為程序的公正，還體現(xiàn)為實(shí)體的公正。司法公正從法官層面講必須是能以社會(huì)公斷人的地位而存在，裁決時(shí)擁有自由裁決所必需的充分的活動(dòng)空間。而行政案件異地交叉管轄，不僅是結(jié)對(duì)子法院的空間換位、法官的換位，而且是一種社會(huì)關(guān)系的換位，可以使異地管轄法院免受來自被告行政機(jī)關(guān)施加的壓力和來自其他方面的干擾，保障法官獨(dú)立地直接地主持庭審活動(dòng)，聽取當(dāng)事人的陳述、質(zhì)證和辯論，能夠本著“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的原則，對(duì)于行政案件做出公平公正的判決。

( 四) 異地交叉管轄有利于提升司法判決的權(quán)威性和公信力

司法權(quán)既包含外在的效力屬性，又有內(nèi)在的效力屬性。前者表現(xiàn)為司法權(quán)對(duì)個(gè)體的鮮明的強(qiáng)制性，后者體現(xiàn)出個(gè)體從內(nèi)心接受司法裁判的自覺性。前者體現(xiàn)了司法的權(quán)威性，后者體現(xiàn)了司法的公信力。從一定意義上講，后者更有助于司法權(quán)威的長(zhǎng)久保持。正如德國(guó)學(xué)者馬丁·路德所言，在一個(gè)秩序良好的國(guó)家中，司法部門應(yīng)得到人民的信任和支持。從這個(gè)意義出發(fā)，公信力的喪失就意味著司法權(quán)的喪失。目前不少行政涉訴案件上訪折射出的“信訪不信法”的意識(shí)，表明公眾對(duì)司法權(quán)威和司法公信力還有質(zhì)疑。行政審判異地交叉管轄的確立，使行政訴訟的裁判者由受當(dāng)事一方不當(dāng)干預(yù)的原地法院，變更為相對(duì)超然獨(dú)立的異地法院，為程序公正和實(shí)體公正提供了保證，更有助于提升司法公信力，使公眾重拾對(duì)司法權(quán)威的內(nèi)心認(rèn)同。

四、行政訴訟異地交叉管轄的社會(huì)價(jià)值

( 一) 異地交叉管轄能有力地保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，貫徹司法為民精神

司法為民是人民法院長(zhǎng)期貫徹的根本宗旨，更是當(dāng)前群眾路線在法院工作中的具體體現(xiàn)，它是社會(huì)主義司法的顯著特征。司法為民要求每級(jí)法院要形成濃厚的為民作風(fēng)，每位法官要養(yǎng)成有強(qiáng)烈的為民意識(shí)，每項(xiàng)制度設(shè)計(jì)要體現(xiàn)鮮明的為民情懷。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情，損害人民群眾權(quán)益”［8］83。而行政訴訟異地交叉管轄的改革正是對(duì)司法為民精神的有力踐行。行政訴訟與刑事訴訟和民事訴訟不同，其中的原被告雙方地位和權(quán)利相差懸殊，原告以個(gè)體身份對(duì)抗以政府為被告的行政機(jī)關(guān)，其合法訴訟權(quán)益往往難以得到保障，實(shí)體權(quán)益的實(shí)現(xiàn)更無從談起。河南省各級(jí)法院正視這一實(shí)際，本著為民、便民的精神，將基層法院一審行政案件實(shí)行異地交叉管轄，排除了群眾訴訟時(shí)的后顧之憂。同時(shí)采取“結(jié)對(duì)子”的管轄機(jī)制，將方便群眾就近起訴，減少訟累，降低訴訟成本。這些舉措，切實(shí)維護(hù)了群眾合法的訴訟和實(shí)體權(quán)益，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。

( 二) 異地交叉管轄能有效引導(dǎo)涉訴上訪回歸司法途徑，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局

司法是解決法律糾紛的最終方式，是社會(huì)穩(wěn)定的調(diào)節(jié)器和安全閥，這種方式可以將糾紛控制在社會(huì)可承受的正常范圍之內(nèi)，體現(xiàn)其穩(wěn)定社會(huì)秩序的功能。而反觀現(xiàn)實(shí)，與大量行政案件涉法涉訴上訪形成鮮明對(duì)比的是，當(dāng)事人選擇行政訴訟方式平息糾紛的案件數(shù)量卻相對(duì)有限。究其原因，除了與司法本身的被動(dòng)性和效率的有限性有關(guān)，還與行政審判被告一方的強(qiáng)勢(shì)地位對(duì)裁判結(jié)果的不利影響相關(guān)。行政訴訟管轄權(quán)的異地交叉改革，通過促進(jìn)獨(dú)立公正審判，強(qiáng)化司法在解決糾紛中的權(quán)威，可以很好地引導(dǎo)民眾通過訴訟理性化解矛盾，維護(hù)社會(huì)大局的穩(wěn)定。這一改革舉動(dòng)也體現(xiàn)了中央把涉法涉訴信訪問題納入法制軌道的思想。

( 三) 異地交叉管轄能有序地規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法行政，推動(dòng)依法治國(guó)方略

黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出“建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”一體建設(shè)的明確要求。筆者認(rèn)為，這是對(duì)“依法治國(guó)”的全面科學(xué)的闡釋。在這“三位一體”的法治進(jìn)程中，“法治政府”建設(shè)尤為重要，司法機(jī)關(guān)在其中應(yīng)發(fā)揮更大作用。異地交叉審判管轄改革，通過使司法管轄權(quán)與行政管轄權(quán)相對(duì)分離，割裂地方行政權(quán)力對(duì)審判權(quán)的過度干預(yù)，使前者能夠獨(dú)立對(duì)行政權(quán)的合法行使進(jìn)行有效監(jiān)督和制約。而權(quán)力行使者明白，任何權(quán)力的行使必須被置于法律的框架之下，并將這種觀念從一種外在的強(qiáng)制要求內(nèi)化為一種思維方式和習(xí)慣，依法行政將從應(yīng)然狀態(tài)變成實(shí)然狀態(tài)，終將極大推進(jìn)法治政府的培育和依法治國(guó)的構(gòu)建進(jìn)程。

行政訴訟異地交叉管轄探索取得的積極成效，昭示了行政訴訟異地管轄強(qiáng)大的生命力，為該制度全面推行提供了實(shí)踐樣本。當(dāng)然，這種探索僅僅是一個(gè)開始，在很多細(xì)節(jié)問題上還有不成熟的地方，需要在未來的行政訴訟改革和司法體制改革中進(jìn)一步完善，以推動(dòng)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)。

［1］ 韓景瑋.河南全面推行行政案件異地審理 鄭州許昌對(duì)調(diào)［EB/OL］. ( 2014-05-28) ［2015-06-09］. http： //www.ha.xinhuanet.com/zfzx/2014-05/28/c_1110890508.htm.

［2］ 蔡小雪.行政審判與行政執(zhí)法實(shí)務(wù)指引［M］.北京：人民法院出版社，2009.

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［4］ 馬克思. 關(guān)于新聞出版自由和公布省等級(jí)會(huì)議辯論情況的辯論［M］//馬克思恩格斯全集( 第1 卷) . 北京：人民出版社，1995.

［5］ 聶長(zhǎng)建.司法判決的有效性研究［D］.武漢：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，2010.

［6］ 河南新聞法制網(wǎng).河南省高級(jí)人民法院關(guān)于行政案件異地管轄問題的規(guī)定( 試行) ［EB/OL］.(2014-05-27)［2015-06-09］. http： //www. hncourt. gov. cn/public/detail.php? id=146744.

［7］ 河南新聞法制網(wǎng).河南省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)張立勇作法院工作報(bào)告［EB/OL］. ( 2015-01-30) ［2015-06-09］.http： //www. legaldaily. com. cn/locality/content/2015-01/30/content_5952447.htm? node=30428.

［8］ 習(xí)近平.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本［M］.北京：學(xué)習(xí)出版社，人民出版社，2014.

［9］ 沈橋林. 法律公正： 社會(huì)規(guī)范有序運(yùn)行的根本保障［J］.江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)( 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) ，2008，(3) ：37-39.

［10］ 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定( 輔導(dǎo)讀本) ［M］.北京：人民出版社，2014.

［11］ 培根.論說文集( 中譯本) ［M］. 北京： 商務(wù)印書館，1983.