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    黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的推進(jìn)路向與制度構(gòu)建

    2015-02-27 01:22:00鄒慶國(guó)
    新視野 2015年2期
    關(guān)鍵詞:依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)法治

    文/鄒慶國(guó)

    黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的推進(jìn)路向與制度構(gòu)建

    文/鄒慶國(guó)

    黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系是中國(guó)法治建設(shè)的核心問題。黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位確認(rèn),需從中國(guó)政治發(fā)展邏輯、政治文明建設(shè)規(guī)律、法治道路理性選擇的宏觀視野中去考察。思維變革先行、系統(tǒng)性整體性、能力本位、重心下移是黨領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)依法治國(guó)的宏觀戰(zhàn)略導(dǎo)向。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過程和各方面,關(guān)鍵在于制度,主要包括:黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)制度,核心是對(duì)立法介入的方式選擇和程度控制問題;執(zhí)法保證制度,核心是處理好黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系;司法支持制度,核心是如何確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán);從嚴(yán)治黨制度,核心是如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接與高度協(xié)調(diào)。

    黨的領(lǐng)導(dǎo);依法治國(guó);依規(guī)治黨;推進(jìn)路向;制度建設(shè)

    黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系是中國(guó)法治建設(shè)的核心問題,也是加強(qiáng)執(zhí)政黨自身建設(shè)的題中之義。客觀來看,現(xiàn)實(shí)生活中存在的把二者割裂或?qū)α⑵饋淼腻e(cuò)誤觀點(diǎn),既反映出對(duì)中國(guó)法治建設(shè)基本規(guī)律的認(rèn)知模糊,也折射出領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計(jì)與制度安排中的某些不足。正確處理二者之間的關(guān)系,不僅需要理論上的縝密論證,更需要明確的戰(zhàn)略導(dǎo)向指引和健全的制度體系保障。

    一 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)法治建設(shè)邏輯的必然結(jié)論

    正確認(rèn)識(shí)和把握黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系,是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵命題,也是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知基礎(chǔ)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出:“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征,是社會(huì)主義法治最根本的保證?!边@一論斷,不是應(yīng)然性的政治倡導(dǎo),而是中國(guó)法治建設(shè)邏輯的必然結(jié)論。

    (一)堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的內(nèi)在要求

    從傳統(tǒng)的人治形態(tài)的統(tǒng)治形式到現(xiàn)代的法治形態(tài)的治理模式,是人類社會(huì)政治發(fā)展的重要成果。法治從價(jià)值理念和工具手段雙重意義上為政治發(fā)展注入科學(xué)進(jìn)步的元素,是趨向一致性與形式多樣性的統(tǒng)一。也就是說,作為政治發(fā)展重要內(nèi)容的法治如何融入并塑造一個(gè)民族國(guó)家的政治制度,要依據(jù)具體的時(shí)空條件。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)有著2000多年人治傳統(tǒng)、人口眾多、多民族雜居的發(fā)展中大國(guó)來說,構(gòu)建體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神的政治體系注定要具有更多的特殊性考量。中國(guó)共產(chǎn)黨提出把依法治國(guó)作為治國(guó)理政的基本方略,是對(duì)政治發(fā)展一般規(guī)律的自覺遵循;把堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的全面領(lǐng)導(dǎo)作為構(gòu)建和表述中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展模式的根本原則,是基于國(guó)情差異而進(jìn)行的理性選擇,是法治建設(shè)之路的中國(guó)式書寫。

    在很多學(xué)者眼中,政治發(fā)展與政治現(xiàn)代化是同義語(yǔ)。以完備的法治體系為主要標(biāo)志的政治現(xiàn)代化,既是一種程度化認(rèn)定,更是一種過程化描述。區(qū)別于發(fā)達(dá)國(guó)家的政治現(xiàn)代化進(jìn)程,發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)代化有其特殊規(guī)律。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言,強(qiáng)大的政黨在現(xiàn)代化進(jìn)程中的權(quán)威性主導(dǎo)地位是保持穩(wěn)定與秩序的重要條件。缺失秩序與穩(wěn)定的國(guó)家,法治進(jìn)程也必然會(huì)遭遇挫折甚至中斷。反觀21世紀(jì)以來在所謂“顏色革命”中復(fù)制或移植西方民主法治制度模式的一些發(fā)展中國(guó)家,很多因缺乏以政黨為核心的權(quán)威政治力量的主導(dǎo)而陷入長(zhǎng)期混亂的困境,隨之又對(duì)法律本身產(chǎn)生系統(tǒng)性的侵蝕和破壞。汲取這些教訓(xùn),我們更應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守自己的現(xiàn)代化邏輯,誠(chéng)如我國(guó)學(xué)者所概括的:“中國(guó)形態(tài)現(xiàn)代化內(nèi)含的發(fā)展機(jī)理是:以國(guó)家主導(dǎo)、集社會(huì)資源、基穩(wěn)定秩序、借后發(fā)優(yōu)勢(shì)、籍持續(xù)發(fā)展、行跨越戰(zhàn)略?!盵1]這一邏輯所演繹出的結(jié)論就是:黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征,是社會(huì)主義法治最根本的保證。

    (二)堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)中國(guó)政治文明建設(shè)基本規(guī)律的自覺遵循

    政黨、國(guó)家和社會(huì)是現(xiàn)代政治文明的三個(gè)主體要素。其中,國(guó)家是公權(quán)力的主體代表;政黨是聯(lián)系社會(huì)的橋梁和紐帶,并通過法治途徑成為運(yùn)行公權(quán)力的主要力量;社會(huì)是公權(quán)力的所有者和授予者,是推動(dòng)政治文明進(jìn)程的最終決定力量。這三個(gè)要素在政治系統(tǒng)中的功能界定和內(nèi)在關(guān)聯(lián),體現(xiàn)出政治文明建設(shè)的一般規(guī)律。由此,政黨、國(guó)家和社會(huì)之間的關(guān)系,就具體化為中國(guó)政治語(yǔ)境中黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是指在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中政黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位,發(fā)揮對(duì)社會(huì)的主導(dǎo)、引領(lǐng)、動(dòng)員和整合功能;人民當(dāng)家作主,是指國(guó)家政治結(jié)構(gòu)的制度性質(zhì)、政黨的執(zhí)政地位、公權(quán)力的歸屬與運(yùn)行,最終由人民意愿為主體的社會(huì)意志所決定;依法治國(guó),是指政治系統(tǒng)中公權(quán)力的運(yùn)行及公共事務(wù)的管理應(yīng)以憲法和法律為根本依據(jù)。上述三者之間的功能認(rèn)定與有機(jī)互動(dòng),揭示出中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明建設(shè)的基本規(guī)律——堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)是前提和保證,人民當(dāng)家作主這一社會(huì)主義制度的本質(zhì)特性要落實(shí)到政治實(shí)踐的實(shí)然狀態(tài)上,離不開代表自己利益、反映自己意愿的中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和組織動(dòng)員;依法治國(guó)方略的落實(shí),也不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)。

    堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo),絕不是自說自話式的主觀認(rèn)定,而是不斷被實(shí)踐所驗(yàn)證的,符合中國(guó)政治文明建設(shè)規(guī)律的正確選擇。曾在1989年斷稱西方民主制度是“歷史終結(jié)”的美國(guó)著名學(xué)者福山,根據(jù)20多年的觀察思考,在其新著《政治秩序和政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》中幾乎顛覆了原來的判斷,提出“秩序良好的社會(huì)離不開三塊基石:強(qiáng)大的政府、法治和民主問責(zé)制?!彼麖?qiáng)調(diào),三者的順序至關(guān)重要,民主并不是第一位的,強(qiáng)政府才是。他對(duì)比評(píng)價(jià)了印度和中國(guó),認(rèn)為“印度有(效率低下的)法治和(混亂的)民主問責(zé),但中央政府的權(quán)威相對(duì)較弱”,“中國(guó)擁有強(qiáng)大的中央政府,但法治和民主問責(zé)較弱,滿足了3個(gè)條件的‘1個(gè)半’,但中國(guó)的順序是正確的”。[2]筆者認(rèn)為,福山評(píng)價(jià)的客觀公正性還有待考證,但他作出的強(qiáng)政府、法治、民主的排序卻是對(duì)全球政治經(jīng)驗(yàn)的理性總結(jié)。這與我們關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的順序安排,絕不是穿越時(shí)空的“偶遇”,而是對(duì)這三者之間關(guān)系的再確認(rèn);是在全球政治景觀考察的宏觀視野中,對(duì)中國(guó)政治文明建設(shè)路徑選擇的正面印證。

    (三)堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)中國(guó)特殊國(guó)情的理性回應(yīng)

    現(xiàn)代法治蘊(yùn)含著理念、制度和價(jià)值等多種要素,既有民主、平等、公正和法律至上的觀念體系,也有對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和限制的規(guī)則體系,還要有保障公民權(quán)利、自由和利益的價(jià)值體系。這些要素的生長(zhǎng)需要長(zhǎng)期的歷史過程,而且基于具體國(guó)情差異的不同民族國(guó)家,法治政治的生成路徑會(huì)有明顯差異??v觀歷史,沒有哪個(gè)國(guó)家走法治以外的道路能實(shí)現(xiàn)繁榮,也沒有哪個(gè)國(guó)家能夠完全照搬別國(guó)的法治道路。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代法治起步于自由資本主義時(shí)期,伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展和市民社會(huì)的發(fā)育成熟而逐步形成,是一種自發(fā)演進(jìn)為主、自下而上的運(yùn)動(dòng)過程。中國(guó)封建社會(huì)政治文化中的權(quán)力至上觀念,以及適應(yīng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)結(jié)構(gòu),是近代以來制約我國(guó)法治化進(jìn)程的歷史羈絆。可以說,在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)土壤中,先天性地缺失現(xiàn)代法治生長(zhǎng)的必要養(yǎng)分。而我們黨通過武裝斗爭(zhēng)方式取得執(zhí)政地位以后,在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期中未能有效彌補(bǔ)這些劣勢(shì)。正如鄧小平在改革開放之初所總結(jié)的:“舊中國(guó)留給我們的,封建專制傳統(tǒng)比較多,民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后,我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度,法制很不完備,也很不受重視?!盵3]在這樣的國(guó)情條件下理性選擇法治建設(shè)道路,必須充分考慮到,在一個(gè)擁有13億多人口的發(fā)展中大國(guó),我們同時(shí)面臨著民主法治理念的普及、法律體系的完善等多重任務(wù)。這就決定了我們應(yīng)當(dāng)選擇自上而下的權(quán)威推動(dòng)型的法治道路,客觀上需要有一個(gè)具有法治自覺,有引導(dǎo)法治建設(shè)正確方向的責(zé)任擔(dān)當(dāng),有高度凝聚力和號(hào)召力的權(quán)威主體進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。毫無疑問,在當(dāng)代中國(guó),唯有中國(guó)共產(chǎn)黨才能承擔(dān)起這份重大責(zé)任。歷史已經(jīng)證明而且將持續(xù)證明,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的最根本保證。

    二 黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的推進(jìn)路向

    堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的全面領(lǐng)導(dǎo),既是政治原則的確認(rèn),更是對(duì)黨的治國(guó)理政能力的新考驗(yàn)。法治建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而宏大的系統(tǒng)工程,任務(wù)繁重而復(fù)雜,作為核心主體和中堅(jiān)力量的中國(guó)共產(chǎn)黨,能否確立合乎中國(guó)法治建設(shè)邏輯的戰(zhàn)略導(dǎo)向,準(zhǔn)確把握攻堅(jiān)的關(guān)節(jié)點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn),決定著推進(jìn)依法治國(guó)的程度和質(zhì)量。

    (一)思維變革先行的導(dǎo)向:以法治理念、法治價(jià)值和法治精神的厚植為前提

    法治理念、價(jià)值與精神的啟蒙與洗禮,是法治建設(shè)的先決條件?!巴椒ú蛔阋宰孕小薄7刹粫?huì)自動(dòng)形成并發(fā)生作用,最終要依靠人?!胺ㄖ蔚囊馑疾⒉皇钦f法律本身能統(tǒng)治,能維持社會(huì)秩序,而是說社會(huì)上人和人的關(guān)系是根據(jù)法律來維持的。法律還得靠權(quán)力來支持,還得靠人來執(zhí)行,法治其實(shí)是‘人依法而治’,并非沒有人的因素?!盵4]在此情況下,制訂法律、執(zhí)行法律并受法律規(guī)制的人們是否具有法治信仰,就成為問題的關(guān)鍵。法律不被信仰便形同虛設(shè)。在思想家盧梭眼中,一切法律中,最重要的法律“既不是銘刻在大理石上,也不是銘刻在銅表上,而是銘刻在公民們的內(nèi)心里”,各類法律規(guī)章“都只不過是穹窿頂上的拱梁,而唯有慢慢誕生的風(fēng)尚才最后構(gòu)成那個(gè)穹窿頂上的不可動(dòng)搖的拱心石”。[5]我國(guó)封建社會(huì)歷時(shí)長(zhǎng)久,在以綱常倫理為主要內(nèi)容的禮治傳統(tǒng)的浸潤(rùn)下,所形成的重人情面子和人倫關(guān)系、輕契約規(guī)則的文化基因延續(xù)至今,成為法治建設(shè)的觀念障礙。加之中國(guó)現(xiàn)代意義上的法治變革發(fā)生于20世紀(jì)最后20年,以秩序和效率為核心訴求的趕超型發(fā)展背景,使民眾長(zhǎng)期缺乏民主法治的必要啟蒙。由此決定著我國(guó)必須堅(jiān)持以思維變革先行的戰(zhàn)略導(dǎo)向,加強(qiáng)法治理念、價(jià)值和精神的培育和普及,在全社會(huì)樹立對(duì)法治的信仰。

    實(shí)現(xiàn)思維變革的社會(huì)群體是多層次的,必須有重點(diǎn)群體的優(yōu)先關(guān)照。這是思維變革先行導(dǎo)向的進(jìn)一層含義。黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位,決定著黨的各級(jí)組織及其成員在確立并運(yùn)用法治思維方面要走在社會(huì)的前列,發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。這種法治思維是指黨組織及其成員依據(jù)法治的固有特性和運(yùn)行邏輯,自覺運(yùn)用法治理念、法治原則和法律規(guī)范,對(duì)所遇到的問題進(jìn)行分析、研判、推理和形成結(jié)論,實(shí)施決策的思維方式。核心是確立三種思維:一是至上思維。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要確立憲法法律至上觀念,既要摒棄法治虛無主義,徹底清除“人治”“權(quán)治”的慣性思維,又要摒棄法治工具主義,不能時(shí)信時(shí)不信,把法律當(dāng)成臨時(shí)或應(yīng)急手段。在實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中,一切組織和個(gè)人的意志都要在憲法法律意志之下。二是底線思維。底線是不可逾越的警戒線、是事物質(zhì)變的臨界點(diǎn)。黨員干部要堅(jiān)守“法無授權(quán)不可為”這條底線,任何權(quán)力行為都必須于法有據(jù)。現(xiàn)實(shí)中“決策無罪”“沒有強(qiáng)拆就沒有新中國(guó)”等荒謬言論,折射出權(quán)力缺乏底線約束時(shí)的瘋狂。底線思維的要義就在于對(duì)缺乏法律依據(jù)的事情,無論冠之以何種名目,都不得推行。三是踐行思維。有的黨員干部存在著對(duì)法治持“原則上認(rèn)同、工作上排斥、生活上漠視”的抽象承認(rèn)態(tài)度,在具體行動(dòng)中卻把人情關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)意圖和個(gè)人政績(jī)置于法律之上。法律不被執(zhí)行就是一紙空文。依法治國(guó)不能僅僅停留在口頭上,關(guān)鍵是要落實(shí)在實(shí)踐中、行為中。

    (二)系統(tǒng)性整體性的導(dǎo)向:以法治國(guó)家、法治政府、法治政黨和法治社會(huì)的共生共建為基本路徑

    堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè),是習(xí)近平總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)首次明確提出的,并先后被載入十八屆三中、四中全會(huì)決定之中。“兩個(gè)三位一體”的論斷體現(xiàn)出明確的系統(tǒng)性戰(zhàn)略性導(dǎo)向,為我國(guó)法治建設(shè)提出了一條適合國(guó)情的科學(xué)路徑。堅(jiān)持這一導(dǎo)向,要突出兩點(diǎn)。第一,要有戰(zhàn)略視野,堅(jiān)持要素聯(lián)動(dòng)?!皟蓚€(gè)三位一體”是戰(zhàn)略層面的路徑設(shè)定,涵蓋國(guó)家、政黨、政府、社會(huì)四個(gè)基本主體,以法治為主線貫穿,以執(zhí)政黨為主體推動(dòng)力量,以“共同推進(jìn)”和“一體建設(shè)”為手段,體現(xiàn)出中國(guó)法治建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律。依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),側(cè)重于主體認(rèn)定和途徑選擇,體現(xiàn)出從“方略”到“政權(quán)”再到“具體政務(wù)”的層層遞進(jìn)關(guān)系,符合我國(guó)由上而下的法治建設(shè)進(jìn)程;法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè),側(cè)重于狀態(tài)描述和效果評(píng)價(jià),在對(duì)象指稱、內(nèi)涵外延、構(gòu)成要件、內(nèi)容側(cè)重等方面存在差異又有交叉,休現(xiàn)出一種互為依托、互相促進(jìn)、共生共建的關(guān)系。比如說,法治政府側(cè)重公權(quán)制約,實(shí)行“法無授權(quán)不可為”;而法治社會(huì)側(cè)重私權(quán)保護(hù),實(shí)行“法無禁止皆可為”。再如,如果社會(huì)層面的“死磕型”釘子戶、“死磕型”纏訪纏訟等現(xiàn)象持續(xù)存在,民眾缺乏訴求的理性表達(dá)和依法維權(quán)意識(shí),法治國(guó)家和法治政府建設(shè)就難以推進(jìn)。第二,要突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)。能否順利實(shí)現(xiàn)“共同推進(jìn)”和“一體建設(shè)”,關(guān)鍵在黨。這就要求黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)必須嚴(yán)格限定在憲法和法律范圍之內(nèi),塑造政黨政治過程的法治屬性,實(shí)現(xiàn)政治學(xué)意義上的合法性與法治國(guó)家語(yǔ)境中的合憲性的統(tǒng)一,建設(shè)一個(gè)法治化政黨。具體來說,一是通過完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制,形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)生活的法治化。二是堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法原則,運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。三是黨員、干部帶頭遵紀(jì)守法,將依法治國(guó)、依法執(zhí)政理念落實(shí)到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的實(shí)際工作之中。

    (三)能力本位的導(dǎo)向:以“三統(tǒng)一”“四善于”為黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的基本思路和實(shí)現(xiàn)方式

    《決定》在闡述“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則時(shí),強(qiáng)調(diào)通過領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié),把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過程和各方面,并具體化為“三統(tǒng)一”“四善于”,是對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的基本思路和方式方法的高度概括與簡(jiǎn)練表述。以筆者之見,這實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)出以黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力建設(shè)為本位的導(dǎo)向。概括來說,主要有三種能力:第一,黨的執(zhí)政方式法治化能力。“把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來”,指明推進(jìn)依法治國(guó)必須堅(jiān)持黨的執(zhí)政地位這一根本政治前提,同時(shí),依法治國(guó)基本方略的有效實(shí)施,關(guān)鍵在于依法執(zhí)政基本方式的正確運(yùn)用。能否做到“正確運(yùn)用”取決于黨的執(zhí)政方式法治化能力的強(qiáng)弱,主要表現(xiàn)為是否善于運(yùn)用法治方式解決好“出主意”“用干部”這兩個(gè)根本問題,即是否善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志,是否善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。第二,黨的領(lǐng)導(dǎo)方式法治化能力。“把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來”,指明黨在領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)中,既要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,又要保障政權(quán)、司法機(jī)關(guān)等能夠依法發(fā)揮各自職能,取決于我們黨運(yùn)用法治思維和方式,通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的能力和水平。法治思維和方式要貫穿于黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)全過程,尤其要注意改變過去習(xí)慣性地運(yùn)用“政治方式”來解決法律問題,在某種程度上導(dǎo)致法律問題政治化的領(lǐng)導(dǎo)方式,學(xué)會(huì)將“政治問題法律化”,切實(shí)提升黨的領(lǐng)導(dǎo)方式法治化能力。第三,依法治黨能力?!鞍腰h領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來”,既體現(xiàn)著黨對(duì)憲法法律的尊重,又體現(xiàn)著黨要管黨、從嚴(yán)治黨的堅(jiān)定立場(chǎng),內(nèi)含著依法治黨的能力要求。黨不但要具備制訂和實(shí)施憲法法律的能力,還要具有運(yùn)用憲法法律管黨治黨的能力,把黨的全部工作和一切活動(dòng)都納入法治的運(yùn)行軌道,將法律作為黨治國(guó)理政和規(guī)范自身活動(dòng)的根本準(zhǔn)則,把黨的權(quán)威納入法律權(quán)威之中。

    (四)重心下移的導(dǎo)向:以基層社會(huì)“末梢”治理法治化為基礎(chǔ)

    從法治國(guó)家建設(shè)的空間布局來看,處于社會(huì)“末梢”的基層往往是抵制法治的傳統(tǒng)力量最頑強(qiáng)的區(qū)域,是法治建設(shè)難點(diǎn)最為集中的區(qū)域?!稕Q定》強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國(guó),基礎(chǔ)在基層,工作重點(diǎn)在基層”,還特別提出“深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理”的新要求,把“基層”的涵蓋空間拓展至傳統(tǒng)意義上的縣級(jí)以下行政區(qū)域之外,并且在依法推進(jìn)基層民主和行業(yè)自律、基層公共文化服務(wù)立法、制訂社區(qū)矯正法、基層法律服務(wù)資源配置等多個(gè)方面,對(duì)基層治理法治化作出詳盡部署。對(duì)于基層組織依法治理的空間拓展和內(nèi)容延伸,體現(xiàn)出明確的重心下移導(dǎo)向。正確把握這一導(dǎo)向,第一,要樹立大局觀念。基層治理應(yīng)圍繞法治國(guó)家建設(shè)的整體,反對(duì)基層組織、行業(yè)、部門將局部工作和利益置于整體利益之上,假借名目設(shè)置“禁區(qū)”“特區(qū)”,搞地方或部門保護(hù)主義,破壞法治統(tǒng)一。第二,要注重激發(fā)基層社會(huì)的治理活力?;鶎訉?duì)法治問題的反映最直接生動(dòng),也是依法治國(guó)的最佳“試驗(yàn)場(chǎng)”,應(yīng)為基層社會(huì)主體預(yù)留充分的自治空間,保障其自治權(quán)利,發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用,激發(fā)基層社會(huì)在自我約束、自我管理,降低法治成本方面的治理活力。第三,把基層作為培育法治文化的重要陣地?;鶎由鐣?huì)在形態(tài)上更接近于“熟人社會(huì)”“人情社會(huì)”,對(duì)法治社會(huì)的擠壓更為明顯,突破法律底線的現(xiàn)象更為頻繁,是法治文化更為薄弱的區(qū)域。為此,應(yīng)重視面向基層實(shí)現(xiàn)法治宣傳教育的普遍化、常規(guī)化和制度化,開展形式多樣的群眾性法治文化活動(dòng),確立以法治為基礎(chǔ)的生活方式,促進(jìn)“陌生人社會(huì)”的形成,把基層社會(huì)建成傳播法治文化、培育法治信仰的重要陣地。

    三 構(gòu)建黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)制度體系

    把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過程和各方面,關(guān)鍵在于制度。只有健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制,完善保證黨確定依法治國(guó)方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序,才能實(shí)現(xiàn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)具體化、制度化。長(zhǎng)期以來,之所以存在著把黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)割裂或?qū)α⑵饋淼腻e(cuò)誤論調(diào),既有認(rèn)知模糊的思想因素,更是因?yàn)槿狈h對(duì)依法治國(guó)實(shí)施有效領(lǐng)導(dǎo)的剛性制度作支撐。黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度體系要具有系統(tǒng)性、預(yù)見性、創(chuàng)造性、實(shí)效性,堅(jiān)持實(shí)體性構(gòu)建與程序性設(shè)計(jì)并重、體制改革與機(jī)制完善共進(jìn)的原則。以下試從立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)作出探討。

    (一)立法環(huán)節(jié):健全黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)制度,核心是對(duì)立法介入的方式選擇和程度控制問題

    黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法工作是依法執(zhí)政的重要內(nèi)容,其基本要求是按照法定的權(quán)限,遵循法定的途徑、步驟和方式,依法影響或介入國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)之中,在實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)保障立法的民主性和科學(xué)性。從我國(guó)目前黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的實(shí)踐來看,最具爭(zhēng)議的問題集中在“影響或介入的方式和程度”方面。為此,黨領(lǐng)導(dǎo)立法應(yīng)把握以下重點(diǎn):第一,堅(jiān)持高位控制原則,明確界定黨對(duì)立法內(nèi)容的介入范圍和程度。四中全會(huì)《決定》明確規(guī)定了國(guó)家層面立法中需要黨中央決定的立法內(nèi)容,即涉及重大體制和重大政策調(diào)整、憲法修改、法律制定和修改的重大問題等三個(gè)方面,體現(xiàn)出所介入的立法內(nèi)容更宏觀、法律位階更高的制度構(gòu)建方向;同時(shí),黨對(duì)立法內(nèi)容的審定應(yīng)側(cè)重于立法的目的性、必要性、時(shí)機(jī)性、程序性等屬性問題,而不是事無巨細(xì)。第二,完善人大黨組制度,充分發(fā)揮政治引導(dǎo)和保障監(jiān)督功能。設(shè)立在各級(jí)人民代表大會(huì)中的黨組,是實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重要制度通道,應(yīng)圍繞立法活動(dòng)重要事項(xiàng)嚴(yán)格黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度,發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)黨員代表的表決意向,確保人大在行使立法和討論決定重大事項(xiàng)等職權(quán)方面充分反映黨的主張和意圖;同時(shí),應(yīng)從制度安排上特別注意規(guī)范人大黨組與同級(jí)黨委的信息交流程式,防止把對(duì)黨組“請(qǐng)示”“報(bào)告”的回復(fù)意見一概作為黨內(nèi)文件,以黨內(nèi)文件代替人大立法的錯(cuò)誤做法。第三,進(jìn)一步健全完善黨的方針政策的制定、立法建議的提出、重要干部的推薦等方面的程序性制度,依法規(guī)范黨對(duì)立法活動(dòng)的影響或介入方式,不能代替包辦,超越法定的職責(zé)權(quán)限。

    (二)執(zhí)法環(huán)節(jié):健全執(zhí)法保證制度,核心是處理好黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系

    各級(jí)政府機(jī)關(guān)是依法行政的主體,是執(zhí)行國(guó)家法律的最重要主體。在依法治國(guó)的背景下,黨對(duì)執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo),主要方式就是保證執(zhí)法,就是督促、支持和保證各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作的開展,保障公民和法人的合法權(quán)益。保證執(zhí)法內(nèi)含著確保國(guó)家法律的有效實(shí)施和政府法定職權(quán)的完整履行兩層含義。據(jù)此,應(yīng)把握以下重點(diǎn):第一,清晰厘定權(quán)力邊界,實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的法治化。黨政職能界限模糊,功能交叉過多,是制約行政機(jī)關(guān)正常執(zhí)法的體制因素,應(yīng)通過完善相關(guān)法律和黨內(nèi)法規(guī),依法依規(guī)科學(xué)界定黨政機(jī)關(guān)各自職能權(quán)限,為保證執(zhí)法提供體制支撐。第二,推進(jìn)黨委依法決策,確保執(zhí)法依據(jù)的唯一性和權(quán)威性?,F(xiàn)實(shí)中黨的政策與國(guó)家法律沖突、“紅頭文件”違法、以權(quán)壓法等現(xiàn)象,會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)執(zhí)法處于兩難選擇困境,是當(dāng)前行政執(zhí)法領(lǐng)域的焦點(diǎn)問題?!稕Q定》強(qiáng)調(diào)要“完善黨委依法決策機(jī)制”,是對(duì)以黨內(nèi)規(guī)則為主要依據(jù)的傳統(tǒng)決策方式的重要改革,有助于增強(qiáng)黨的政策與國(guó)家法律的一致性,發(fā)揮二者功能的互補(bǔ)性,促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)。第三,領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)行政權(quán)力監(jiān)督體系建設(shè),切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。加強(qiáng)監(jiān)督是保證行政權(quán)力依法運(yùn)行的基本途徑。黨的職責(zé)應(yīng)主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)監(jiān)督體系完善、整合力量、制度創(chuàng)新等方面,增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。

    (三)司法環(huán)節(jié):健全司法支持制度,核心是如何確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的問題

    根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定,人民法院、人民檢察院分別依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。長(zhǎng)期以來,很多地方的司法職權(quán)經(jīng)常承受著來自“黨”與“政”機(jī)構(gòu)的雙重?cái)D壓,黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部介入個(gè)案甚至左右裁定結(jié)果的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,嚴(yán)重?fù)p害了司法公正性和公信力。由此,黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)過程中的“支持司法”,核心問題是如何通過制度構(gòu)建,保證審判權(quán)和檢察權(quán)的依法獨(dú)立公正行使。具體而言,第一,在過程層面上,建立黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)的責(zé)任追究機(jī)制?!稕Q定》提出,要“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”,并且還提出明確的后果承受措施:“對(duì)干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的,給予黨紀(jì)政紀(jì)處分;造成冤假錯(cuò)案或者其他嚴(yán)重后果的,依法追究刑事責(zé)任?!边@些新規(guī)定通過增加干預(yù)司法的機(jī)會(huì)成本、提升懲戒力威懾力,起到重要的阻隔作用。第二,在體制層面上,減弱黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)司法活動(dòng)的影響力。《決定》提出在“最高人民法院設(shè)立巡回法庭,審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區(qū)案件”等新的改革舉措,有助于司法機(jī)關(guān)從體制上擺脫來自地方的鉗制,增強(qiáng)抵制干預(yù)的“底氣”和能力。第三,明確政法委員會(huì)職能權(quán)限。政法委是黨的政法工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)?,F(xiàn)實(shí)中一些地方政法委假借協(xié)調(diào)辦案之由,使得檢察院、法院的獨(dú)立辦案、獨(dú)立審判時(shí)常受到干擾,多年來一直飽受爭(zhēng)議。為此,應(yīng)進(jìn)一步理順政法委同審判、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系,把職能重點(diǎn)定位在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法辦事、創(chuàng)造執(zhí)法環(huán)境等方面,減少對(duì)具體司法活動(dòng)尤其是個(gè)案的介入。第四,加強(qiáng)對(duì)輿論、民情等法外力量的正確引導(dǎo),營(yíng)造尊重司法權(quán)威的社會(huì)環(huán)境。近年來,借助快捷的信息傳播技術(shù),圍繞特定個(gè)案的輿論和民情,也在一定程度干擾了司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán),甚至產(chǎn)生輿論審判的亂象。各級(jí)黨組織應(yīng)充分發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì),通過輿情監(jiān)測(cè)、預(yù)警備案、引導(dǎo)化解等方式,排除這些法外因素對(duì)司法活動(dòng)的干擾,營(yíng)造良好的司法環(huán)境。

    (四)守法環(huán)節(jié):健全從嚴(yán)治黨制度,核心是如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)

    在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下,各級(jí)黨組織及黨員干部帶頭守法,既是政黨性質(zhì)的行為賦予,也是由上及下權(quán)威推動(dòng)型法治路徑的內(nèi)在需求。《決定》首次把黨內(nèi)法規(guī)體系納入國(guó)家法治體系之中,這一新的命題設(shè)定客觀提出如何調(diào)處黨紀(jì)與國(guó)法的關(guān)系,解決實(shí)踐中二者在內(nèi)容上有沖突、執(zhí)行上不協(xié)調(diào)等“瓶頸”問題,實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法治黨、依規(guī)治黨的統(tǒng)一,打通黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)化通道。據(jù)此,帶頭守法環(huán)節(jié)應(yīng)把握以下著力點(diǎn):第一,建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制。在立法銜接方面,加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)部門與人大法規(guī)部門、政府法制部門之間定期溝通與協(xié)調(diào),通過立法調(diào)研和論證方面的合作,使黨內(nèi)“立法”項(xiàng)目設(shè)計(jì)與國(guó)家立法規(guī)劃相契合,防范越權(quán)制訂、重復(fù)制訂等無序化現(xiàn)象;在內(nèi)容銜接方面,建立黨內(nèi)法規(guī)審查制度,保證黨內(nèi)法規(guī)的合憲性、合法性與規(guī)范性,最大限度減少內(nèi)容上的沖突;在執(zhí)行程序銜接方面,完善黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國(guó)家司法機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度,整合辦案力量,加強(qiáng)案件預(yù)防、線索分析、證據(jù)轉(zhuǎn)交等環(huán)節(jié)的銜接,避免程序性的斷層與空檔。第二,嚴(yán)肅黨規(guī)黨紀(jì),以嚴(yán)守“防線”阻隔碰觸“底線”。黨員干部受到黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的雙重規(guī)約。黨紀(jì)在效力上嚴(yán)于國(guó)法,國(guó)法在位階上高于黨紀(jì),違法行為必屬違紀(jì)行為。由此,從嚴(yán)格黨紀(jì)約束環(huán)節(jié)入手,促進(jìn)黨員干部帶頭守法,可為依法治國(guó)提供源動(dòng)力。一方面,應(yīng)在堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的前提下,優(yōu)化完善現(xiàn)行黨紀(jì)規(guī)定,要充分考慮到黨員群體的多元性、文本規(guī)定的普適性與可行性、違紀(jì)行為邊界的適度性等因素;另一方面,應(yīng)建立對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為的即時(shí)性、常態(tài)化處理機(jī)制,對(duì)苗頭性傾向性問題要抓早抓小,筑牢紀(jì)律防線,防止違紀(jì)走向違法而突破“底線”。第三,著力整治特權(quán)行為,消除帶頭守法的最大隱患。特權(quán)是超出法律和政策規(guī)定范圍一般人享受不到的權(quán)利。特權(quán)思想和特權(quán)行為一般都發(fā)生在一定級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部身上,成為身份、地位的表征,具有強(qiáng)烈的效仿傳導(dǎo)效應(yīng),是黨員干部帶頭守法的最大隱患。因此,要通過完善和嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部政治、工作、生活待遇方面各項(xiàng)制度規(guī)定,借力于高壓推行“八項(xiàng)規(guī)定”以來黨風(fēng)政風(fēng)的良好轉(zhuǎn)機(jī),在清除特權(quán)思想、整治特權(quán)行為方面取得突破性進(jìn)展。第四,完善政績(jī)考核指標(biāo)體系,變政治壓力為帶頭守法的動(dòng)力。政績(jī)考核的導(dǎo)向功能很大程度上支配著領(lǐng)導(dǎo)干部的行為邏輯,通過把法治建設(shè)成效納入政績(jī)考核指標(biāo)體系,把能不能遵守法律、依法辦事作為干部考察選任重要內(nèi)容,由此所形成的政治壓力會(huì)轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守黨紀(jì)國(guó)法的內(nèi)在動(dòng)力。

    注釋:

    [1]林尚立:《政黨與現(xiàn)代化:中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史實(shí)踐與現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)略》,《政治學(xué)研究》2001年第3期。

    [2]社評(píng):《福山給出順序:強(qiáng)政府、法治、民主》,《環(huán)球時(shí)報(bào)》2014年10月14日。

    [3] 《鄧小平文選》第2卷,北京:人民出版社,1994年,第332頁(yè)。

    [4]費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國(guó)》,北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2013年,第58頁(yè)。

    [5]盧梭:《社會(huì)契約論》,何兆武譯,北京:商務(wù)印書館,1980年,第73-74頁(yè)。

    責(zé)任編輯 馬相東

    D25;D921

    A

    1006-0138(2015)02-0064-07

    國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制度科學(xué)化問題研究”(11BDJ023)

    鄒慶國(guó),聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、廉政研究中心副教授,法學(xué)博士,聊城市,252059。

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