推進(jìn)集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧初析
——以滇黔桂石漠化片區(qū)為例

韓 斌

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

推進(jìn)集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧初析
——以滇黔桂石漠化片區(qū)為例

韓 斌

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

從目前各地扶貧實(shí)際效果來看，扶貧工作中扶貧對象不明確、幫扶措施針對性不強(qiáng)、扶貧工作難點(diǎn)仍未解決等問題突出，本文以我國扶貧開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域滇黔桂石漠化片區(qū)為例，基于精準(zhǔn)扶貧的視角，提出存在扶貧對象不準(zhǔn)確、缺乏人力資本支撐和產(chǎn)業(yè)扶貧針對性不強(qiáng)等問題，并結(jié)合該區(qū)的自然稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，提出了生態(tài)扶貧、特殊群體“救助+幫扶”和“種養(yǎng)+加工+科技”等精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑。

集中連片特困地區(qū)；滇黔桂石漠化片區(qū)；精準(zhǔn)扶貧

我國扶貧開發(fā)始于20世紀(jì)80年代中期，通過近30年的不懈努力，取得了舉世公認(rèn)的輝煌成就，但是長期以來貧困人口底數(shù)不清、情況不明、針對性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)的問題較為突出，在具體工作中存在“誰是貧困人口”“貧困原因是什么”“怎么針對性幫扶”“幫扶效果怎樣”等不確定問題。因此開展精準(zhǔn)扶貧盡快實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧勢在必行。[1][2]

滇黔桂石漠化區(qū)是全國11個集中連片特殊困難地區(qū)之一，是我國貧困面最廣、貧困程度最深、貧困發(fā)生率最高、民族自治地區(qū)最多、生態(tài)環(huán)境壓力最大的地區(qū)。滇桂黔石漠化片區(qū)2011年貧困發(fā)生率31.5%，比全國高18.8個百分點(diǎn)，石漠化范圍約占區(qū)域面積的25%，少數(shù)民族人口2129.3萬人，占片區(qū)總?cè)丝诘?2.12%。受自然條件惡劣、社會氛圍封閉等因素的影響，區(qū)域發(fā)展缺乏人力資本和物質(zhì)資本支撐，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)等嚴(yán)重受限，自我發(fā)展能力明顯不足。其中文山州是滇黔桂石漠化區(qū)的重點(diǎn)地區(qū)，全州面積的53%為巖溶化國土，石漠化面積超過1萬平方公里，居住在石漠化地區(qū)的群眾超過100萬人，大多數(shù)人口為貧困人口。

一、對滇黔桂石漠化片區(qū)貧困人口開展精準(zhǔn)扶貧工作的必要性

從目前該區(qū)域的扶貧實(shí)效來看，面臨的突出問題是扶持對象不精準(zhǔn)，發(fā)展目標(biāo)、突破口和側(cè)重點(diǎn)不明確，扶貧資金和扶貧措施的針對性和時效性不強(qiáng)。

（一）貧困形勢仍然嚴(yán)峻

8個縣市全部是國家級貧困縣。2013年，文山州總?cè)丝诠?57.8萬人居全省第5位，但GDP、人均生產(chǎn)總值、農(nóng)民人均純收入分別居全省第8、14、14位。全州30%以上的群眾居住在石漠化地區(qū)，大多數(shù)還處于貧困線以下，按照農(nóng)民人均純收入2300元的新國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，文山州貧困人口還有72.24萬人，其中深度貧困人口11.56萬人。而具體到各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困人口數(shù)量由省統(tǒng)一分配指標(biāo)，上級估算貧困人口數(shù)與地方實(shí)際摸底調(diào)查的貧困人口數(shù)出入非常大，因此實(shí)際貧困人口數(shù)應(yīng)該超過上述數(shù)字。查清并確認(rèn)“誰是貧困人口”這一扶貧基礎(chǔ)性工作尚未切實(shí)做好。

（二）生存發(fā)展條件未得到根本性改變

文山州全州8縣市全部被列為全國石漠化綜合治理重點(diǎn)對象，石漠化面積1.01萬平方公里，占全州面積的31.9%，占全省65個石漠化重點(diǎn)監(jiān)測縣石漠化總面積的28.8%。目前，文山州貧困人口居住地區(qū)，大都生態(tài)環(huán)境十分脆弱，石漠化嚴(yán)重、干旱缺水、寸土如金?！兜峁鹎瑓^(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃》實(shí)施以來雖投入大量資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造，但山體滑坡、崩塌、泥石流、冰雹、霜凍、洪澇等自然災(zāi)害頻繁，坡陡彎急、路面狹窄、危險(xiǎn)路面多、晴通雨阻等導(dǎo)致通達(dá)能力弱、交通極為不便，農(nóng)田林水利配套率低，生產(chǎn)生活條件其實(shí)沒有得到根本性改變，因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象易發(fā)。特別是隨著近年來礦產(chǎn)開發(fā)、冶金制造等行業(yè)入駐該區(qū)域，在傳統(tǒng)糧食作物和三七、重樓等經(jīng)濟(jì)作物種植中使用化肥農(nóng)藥，越發(fā)加重了原本惡劣的生態(tài)環(huán)境的壓力。

（三）缺乏人力資本支撐

貧困群眾觀念相對落后、文化技術(shù)素質(zhì)較低，自身脫貧能力差，很難迅速提高家庭收入和物質(zhì)積累，而提高人口素質(zhì)是個長期的系統(tǒng)性工程，比如山瑤和僰人，大部分居住在石山中，文化水平低、缺乏生存技能，雖然通過“搬家、種樹、辦教育”使一部分群眾脫貧了，但返貧率還是很高。一方面由于受地理環(huán)境、自然因素、歷史條件及風(fēng)俗習(xí)慣等因素制約，貧困人口大多從事原始方式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)效益低下，而這種與世隔絕的生活狀態(tài)、偏遠(yuǎn)性又增加了人員交流、物資交換和商品輸出的困難。如苗族、彝族等貧困群眾大部分仍為典型的鐵犁、牛耕、人栽的中國傳統(tǒng)式耕作方式，只能解決吃飯問題，大部分只具有小學(xué)文化，文化素質(zhì)較低，思想觀念落后。另一方面，人口文化素質(zhì)提升緩慢，系統(tǒng)獲取知識、信息的機(jī)會不多。從第六次人口普查結(jié)果來看，文盲率高出全國1.5個百分點(diǎn)，全州初中以下文化程度人口占總?cè)丝诒壤哌_(dá)74.7%。特別是發(fā)展更為滯后更為貧困的苗族在校生比例遠(yuǎn)低于壯族和彝族，義務(wù)教育階段完學(xué)率分別低于全省平均水平和全國平均水平18個和39個百分點(diǎn)。

（四）幫扶資金無法滿足精準(zhǔn)脫貧的需求

扶貧項(xiàng)目上級專項(xiàng)資金投入與精準(zhǔn)幫扶、群眾需求差距大。在整村推進(jìn)中，大部分縣特別是邊境線的投入標(biāo)準(zhǔn)仍然還維持在每個自然村（組）15萬～30萬元，僅能修建鄉(xiāng)村道路，建蓋一個活動室，根本沒有能力來發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和對村寨進(jìn)行整體規(guī)劃建設(shè)。而且各縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，對已建村寨沒有更多的資金和精力再進(jìn)行追加投入。由于項(xiàng)目安排已向縱深發(fā)展，項(xiàng)目村通路、通水狀況差，按現(xiàn)有的物價水平，建設(shè)材料價格攀升，運(yùn)距長、路況差，運(yùn)費(fèi)也大幅增加，加大了項(xiàng)目實(shí)施成本，加之群眾自我發(fā)展能力弱，實(shí)施難度不斷加大，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足貧困群眾改善生產(chǎn)條件、加快發(fā)展的需求。

（五）后續(xù)管理薄弱日益凸顯

扶貧工作在后續(xù)管理中出現(xiàn)的問題越來越多，部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村重建輕管現(xiàn)象仍然存在，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在爭取資金建好項(xiàng)目后，后續(xù)管理工作抓得不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目村所制定的各種管理規(guī)定流于形式，責(zé)任沒有落實(shí)到戶、到人，部分項(xiàng)目利用率不高，致使工程的整體效益不能充分發(fā)揮。例如，從目前各扶貧點(diǎn)后續(xù)管理的情況看，項(xiàng)目實(shí)施單位把后續(xù)管理工作交由當(dāng)?shù)氐拇甯刹控?fù)責(zé)，沒有具體的管護(hù)要求和配套經(jīng)費(fèi)，致使出現(xiàn)如科技活動室、農(nóng)民書屋經(jīng)常無人光顧，公共衛(wèi)生無人打掃，公共設(shè)施無專人管護(hù)等現(xiàn)象，而黨和政府的政策以及有關(guān)部門宣傳推廣的一些創(chuàng)業(yè)致富、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等措施更是難以貫徹落實(shí)。

二、滇黔桂石漠化片區(qū)精準(zhǔn)扶貧的思路和路徑選擇

精準(zhǔn)扶貧的出發(fā)點(diǎn)是解決粗放扶貧帶來的諸多弊端和無法解決的諸多問題。長期以來由于貧困居民數(shù)據(jù)來自抽樣調(diào)查后的逐級往下分解，扶貧中的低質(zhì)、低效問題普遍存在。由于全州、全省乃至全國都沒有建立統(tǒng)一的扶貧信息系統(tǒng)，因此對于具體貧困居民、貧困農(nóng)戶的幫扶工作就存在許多盲點(diǎn)，真正的一些貧困農(nóng)戶和貧困居民沒有得到幫扶。如：貧困居民底數(shù)不清，扶貧對象常由基層干部推測估算，扶貧資金“天女散花”，以致“年年扶貧年年貧”；重點(diǎn)縣舍不得“脫貧摘帽”，數(shù)字弄虛作假，擠占浪費(fèi)國家扶貧資源；人情扶貧、關(guān)系扶貧，造成應(yīng)扶未扶、扶富不扶窮等社會不公，甚至滋生腐敗。這些問題根源在于現(xiàn)行的扶貧制度設(shè)計(jì)存在缺陷，原有的扶貧體制機(jī)制必須修補(bǔ)和完善。

（一）以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧深入推進(jìn)扶貧工作的基本思路

對貧困人口而言，誰貧困就扶持誰，誰的貧困程度深對誰的扶持就應(yīng)多。要摸清貧困人口、怎樣脫貧、誰來幫扶，做到精準(zhǔn)化識別、針對性扶持、動態(tài)化管理，在扶貧攻堅(jiān)上大膽先行先試、改革創(chuàng)新、完善機(jī)制，集中力量抓好“扶貧到戶”，不斷提高工作成效。

1． 精準(zhǔn)識別、瞄準(zhǔn)扶持對象

扶貧必須要有“精準(zhǔn)度”。 在整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)扶貧等扶貧項(xiàng)目中，受益較多、發(fā)展較快的仍然是原來就屬于中高收入水平的農(nóng)戶，呈現(xiàn)出貧富差距越發(fā)突出的趨勢。扶貧特別是專項(xiàng)扶貧更要瞄準(zhǔn)貧困居民，特別是財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金務(wù)必重點(diǎn)用在貧困居民身上，用在正確的方向上。以扶貧搬遷工程為例，居住在邊遠(yuǎn)山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)等地的貧困戶，移民搬遷是較好的出路，但是因?yàn)檠a(bǔ)助資金少，所以享受扶貧資金補(bǔ)助搬出來的多是經(jīng)濟(jì)條件相對較好的農(nóng)戶，貧困的特別是最窮的農(nóng)戶根本搬不起。

不論采取何種方式識別，都要充分發(fā)揚(yáng)基層民主，發(fā)動群眾參與；透明程序，保證貧困戶認(rèn)定的透明公開、相對公平。同時，找準(zhǔn)致貧原因，量身制定扶貧項(xiàng)目和幫扶措施，而且扶持措施要與貧困人口信息管理系統(tǒng)的內(nèi)容和結(jié)果相銜接。

2．因地制宜，科學(xué)規(guī)劃

實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，扶貧到戶，首先要制定切實(shí)可行的扶貧規(guī)劃。按照全面建成小康社會的要求，根據(jù)貧困地區(qū)的不同地域和貧困程度、自然環(huán)境、發(fā)展條件，找準(zhǔn)差距，明確工作重點(diǎn)和具體措施。應(yīng)著力圍繞因地制宜、突出特色產(chǎn)業(yè)，以增加貧困村群眾的經(jīng)濟(jì)收入為宗旨，制定貼合實(shí)際的發(fā)展規(guī)劃，發(fā)展規(guī)劃要延伸到村、到組、到戶。

3. 抓產(chǎn)業(yè)扶貧，促進(jìn)農(nóng)民增收

產(chǎn)業(yè)扶貧要切實(shí)有效。目前文山大多數(shù)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然沒有較大的起色，老百姓增收仍然艱難。一是重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)象突出，不注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏科學(xué)長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持和資金扶持力度不夠，缺乏龍頭企業(yè)帶動。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展中信息不對稱的情況突出，仍然存在“重生產(chǎn)、輕流通”的現(xiàn)象，“銷路不暢，收入不高”的現(xiàn)象比比皆是，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ貌坏酵诰?。四是企業(yè)和農(nóng)戶協(xié)調(diào)發(fā)展困難。如“企業(yè)﹢農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式是現(xiàn)階段文山州部分外來公司和本地農(nóng)戶最愿意接受也最為穩(wěn)定的一種合作模式，但也還存在問題：從公司方面看，公司為了擴(kuò)大發(fā)展、帶動更多農(nóng)民增收需要連片征集土地，而群眾對完全失去長期賴以生存的土地有抵觸情緒，同時地方政府也很難對土地性質(zhì)、用途和相關(guān)規(guī)劃做出協(xié)調(diào)。從農(nóng)戶方面看，公司與農(nóng)戶僅為雇傭關(guān)系而非股份關(guān)系，今后土地租賃合同期內(nèi)的產(chǎn)出效益即使再高，農(nóng)戶也無權(quán)參與分享。農(nóng)戶必須具備較高的專業(yè)技能，否則無法被企業(yè)雇傭而獲得工資收入，而一旦農(nóng)戶經(jīng)過一段時間的了解和掌握相關(guān)技能和市場需求后，為追求更大利益必然會與公司發(fā)生利益沖突。

4．抓集中連片開發(fā)，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

通過創(chuàng)建品牌、發(fā)展規(guī)模、培育產(chǎn)業(yè)、增加收入、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，確保農(nóng)民增收有相對穩(wěn)定來源。一是在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，加快土地流轉(zhuǎn)，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營，最終形成一批有質(zhì)量、有規(guī)模的特色產(chǎn)業(yè)基地和養(yǎng)殖大鎮(zhèn)、大村、大戶。二是圍繞特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，調(diào)整種養(yǎng)業(yè)結(jié)構(gòu)，扶持和壯大龍頭企業(yè)，培育農(nóng)業(yè)合作社和專業(yè)協(xié)會，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)紀(jì)人，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧。三是充分利用云南特色產(chǎn)業(yè)資源豐富、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、農(nóng)副產(chǎn)品品質(zhì)優(yōu)良等優(yōu)勢，選擇有特色、有規(guī)模、有競爭優(yōu)勢、發(fā)展前景較好的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先進(jìn)行品牌培育，加快培育地理標(biāo)志產(chǎn)品，依靠品牌優(yōu)勢提升產(chǎn)品競爭力。

（二）精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑

1．生態(tài)扶貧的綠色發(fā)展模式

通過山、水、林、田、路綜合治理，根據(jù)石漠化地區(qū)立體的地貌、地形和氣候變化，在山頂、山腰、山腳和壩區(qū)分別采取生態(tài)造林、種植經(jīng)濟(jì)林果、坡地改梯田、生態(tài)移民安置等措施，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向綠色生態(tài)效益型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，走“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”路子，以經(jīng)濟(jì)開發(fā)支持生態(tài)建設(shè)，以生態(tài)建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的扶貧開發(fā)。

2．特困群體的“救濟(jì)﹢幫扶”式發(fā)展模式

針對較少特困群體，自上而下爭取國家專項(xiàng)資金支持、制定特殊優(yōu)惠政策、動員全社會參與，使被扶持群體在短時間內(nèi)盡快擺脫貧困。重點(diǎn)是充分利用各種渠道積極向上級反映真實(shí)情況，引起上級領(lǐng)導(dǎo)甚至黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視，從而爭取各類人力物力財(cái)力支持，由政府主導(dǎo)農(nóng)戶參與制定科學(xué)的符合群眾意愿的扶持發(fā)展規(guī)劃，幫助特困群體解決溫飽進(jìn)而邁向富裕。

3．“企業(yè)+農(nóng)戶”的“種養(yǎng)+加工+科技”產(chǎn)業(yè)扶貧模式

以市場牽引龍頭企業(yè)，由龍頭企業(yè)帶動專業(yè)化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化種養(yǎng)基地，靠農(nóng)業(yè)合作組織聯(lián)絡(luò)千家萬戶，打造“鏈條式”經(jīng)濟(jì)格局，實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)、服務(wù)、加工、經(jīng)營四環(huán)節(jié)的流水服務(wù)。重點(diǎn)是以市場為導(dǎo)向，以引入優(yōu)良品種和高新技術(shù)為保障，以引進(jìn)和培育“種養(yǎng)+加工”龍頭企業(yè)為導(dǎo)向，以合同（契約）為聯(lián)結(jié)方式，企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和農(nóng)戶結(jié)成緊密的貿(mào)工農(nóng)一體化生產(chǎn)體系，促使企業(yè)增利農(nóng)戶脫貧增收。有條件的地方積極申報(bào)國家地理標(biāo)志保護(hù)產(chǎn)品，利用品牌效應(yīng)帶動區(qū)域發(fā)展。

4．民族生態(tài)旅游扶貧開發(fā)模式

通過政府主導(dǎo)，制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，投入相應(yīng)的旅游基本建設(shè)資金，依托美麗的自然環(huán)境和神奇古老的民族文化資源大力發(fā)展旅游業(yè)，打造民族風(fēng)情小鎮(zhèn)。重點(diǎn)是在具備資源優(yōu)勢、交通條件和區(qū)位優(yōu)勢等的區(qū)域，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、傳統(tǒng)習(xí)俗和地方文化特色前提下，遵循旅游開發(fā)規(guī)律、健全管理體系，發(fā)揮旅游業(yè)的輻射效應(yīng)，拓寬農(nóng)民增收渠道，嚴(yán)禁盲目開發(fā)、亂上項(xiàng)目。

5．生態(tài)補(bǔ)償綜合機(jī)制扶貧模式

建立政府導(dǎo)向、多方合作、多種手段結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主導(dǎo)下的扶貧開發(fā)模式。以各級政府部門為主導(dǎo)，調(diào)控地區(qū)間財(cái)政劃撥，協(xié)調(diào)做好跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償，對生態(tài)建設(shè)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域和敏感脆弱生態(tài)環(huán)境區(qū)域進(jìn)行資金補(bǔ)償，并進(jìn)行發(fā)展項(xiàng)目的重點(diǎn)傾斜和扶持。

6．勞動力轉(zhuǎn)移扶貧開發(fā)模式

推動“政府主導(dǎo)+市場運(yùn)作”的培訓(xùn)模式，以市場需求、企業(yè)需求、崗位需求為導(dǎo)向，以職業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)為重點(diǎn)，以培育技能型、實(shí)用型人才為目標(biāo)，強(qiáng)化面對企業(yè)工作一線崗位的人才培訓(xùn)。政府承擔(dān)政策制定、培訓(xùn)監(jiān)督、就業(yè)監(jiān)督、資金保障等職能，而招生、培訓(xùn)、管理、安排就業(yè)等方面完全由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)按市場要求運(yùn)作。

三、推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)建議

（一）瞄準(zhǔn)重點(diǎn)，進(jìn)一步提高扶貧工作的效率

首先要強(qiáng)化扶貧開發(fā)“高位”推進(jìn)的責(zé)任意識。把扶貧工作業(yè)績與財(cái)政扶貧資金分配相掛鉤，并在下一年度各類財(cái)政扶貧資金分配和社會幫扶資金扶持上予以獎勵和傾斜。將扶貧工作業(yè)績考核結(jié)果作為縣市區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)選拔任用的主要標(biāo)準(zhǔn)。

其次是立足扶貧項(xiàng)目，瞄準(zhǔn)對象。聚焦貧困區(qū)域和貧困人群，重點(diǎn)向貧困程度較深的集中連片地區(qū)和特殊類型地區(qū)傾斜，對貧困區(qū)域和貧困人口實(shí)施精確指導(dǎo)，堅(jiān)持科學(xué)識別、分類扶持的原則，以村為單位，以貧困戶為重點(diǎn)，著力扶持有勞動能力和勞動意愿的貧困群眾，把項(xiàng)目安排到群眾最需要的地方。例如文山州富寧縣的“山瑤”、丘北縣的“僰人”群眾雖然得到扶持發(fā)展，但由于貧困程度太深，后續(xù)發(fā)展難度依然較大；廣南、西疇的彝族支系花倮（布艮人）還整體處于貧困狀態(tài)，這些特殊地區(qū)和特殊人群急需得到扶持。

（二）加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度，力爭實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧

在扶貧工作中，產(chǎn)業(yè)培育是精準(zhǔn)扶貧的突破口。產(chǎn)業(yè)培育難度大，群眾增收難是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的難點(diǎn)。從調(diào)研來看目前大部分貧困村用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金投入為財(cái)政投入資金15萬元的10%，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金偏少。同時，個別村對基礎(chǔ)設(shè)施比較重視，對優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路和規(guī)劃不夠清晰，加之部分農(nóng)民受傳統(tǒng)小農(nóng)意識的影響，雖然資源比較豐富，但由于經(jīng)營粗放、科技運(yùn)用率低、產(chǎn)業(yè)開發(fā)規(guī)模小、結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重制約著村里的產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展，特色經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢沒有得到很好的發(fā)揮，群眾增收緩慢。

一是以市場化為導(dǎo)向，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。堅(jiān)持突出特色闖市場、依靠科技增效益的思路，以科技為動力，以產(chǎn)業(yè)化建設(shè)為突破口，著力在特色和生態(tài)上做文章，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣應(yīng)用，努力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

二是培育龍頭企業(yè)，多層次、多形式、多渠道引導(dǎo)鎮(zhèn)村集體經(jīng)合組織、社會能人、民營企業(yè)創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，把農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售，與農(nóng)戶、公司、生產(chǎn)基地實(shí)行有機(jī)結(jié)合，進(jìn)行一體化經(jīng)營，形成多元共存的新型經(jīng)濟(jì)實(shí)體，帶動農(nóng)戶脫貧致富。

三是依靠高科技發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，提高產(chǎn)品的市場競爭力，實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化。用高新技術(shù)和現(xiàn)代化設(shè)施裝備農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)。

四是充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，培育特色產(chǎn)業(yè)。如因地制宜，重點(diǎn)培育特色農(nóng)林牧漁業(yè)、特色旅游業(yè)、特色手工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等民族特色產(chǎn)業(yè)和地域特色產(chǎn)業(yè)。

（三）加大扶貧項(xiàng)目資金統(tǒng)籌管理

一是強(qiáng)化扶貧資金管理。扶貧資金管理效率不僅是提高扶貧開發(fā)效率的中心環(huán)節(jié)，也是提高扶貧效益的關(guān)鍵。嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政扶貧資金管理辦法，實(shí)行專戶儲存、專賬核算，專人管理、封閉運(yùn)行和“一支筆審批”，對扶貧資金的來源、使用、節(jié)余及使用效率、成本控制、利益分配等做出詳細(xì)計(jì)劃、安排、登記及具體報(bào)告，確保每一分錢都發(fā)揮其應(yīng)有的作用。強(qiáng)化績效評價和考核。建立績效考評制度并實(shí)行問責(zé)，禁止搞政績工程、長官工程。堅(jiān)持每批每個項(xiàng)目建成后，嚴(yán)格按照國家和省州的有關(guān)要求，按時、按質(zhì)完成績效評價和驗(yàn)收考核工作。

二是加大扶貧資金的投入力度。目前每個貧困村15萬元～30萬元的投入無法滿足當(dāng)前扶貧形勢的需要。從調(diào)研情況來看，要滿足當(dāng)前物價成本、人力資本上升需求，符合精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求，每個項(xiàng)目村專項(xiàng)扶貧資金投入至少要增加到50萬元以上。因此省、州一級政府要在財(cái)力中適當(dāng)安排資金增加地方財(cái)政投入扶貧項(xiàng)目的比例。省、州、縣都要設(shè)立本級財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金，把扶貧專項(xiàng)資金納入本級財(cái)政預(yù)算，建立財(cái)政扶貧資金穩(wěn)定增長機(jī)制。要加大對集中連片特困地區(qū)涉及縣（市區(qū)）的一般性轉(zhuǎn)移支付力度。向國家、省申請取消在國家級貧困縣實(shí)施病險(xiǎn)水利建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、交通設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目所要求的配套資金。

三是統(tǒng)一使用扶貧資金。由于扶貧項(xiàng)目資金多頭管理，各職能部門在安排項(xiàng)目資金時考慮部門的角度多，未能從整個大扶貧角度分析和安排，導(dǎo)致實(shí)施扶貧項(xiàng)目資金整合難度增大。要整合部門相關(guān)資金，發(fā)揮各類資金的聚合效應(yīng)，加強(qiáng)扶貧開發(fā)資金的使用管理，創(chuàng)新扶貧資金到戶扶持機(jī)制。

（四）理順縣（市）級扶貧管理體制

目前在貧困地區(qū)扶貧部門機(jī)構(gòu)職能被弱化。以文山州為例，文山州7縣1市是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣（市），在2010年機(jī)構(gòu)改革中縣（市）級扶貧辦被撤并入當(dāng)?shù)匕l(fā)改局部門，級別為副科級機(jī)構(gòu)，職能被弱化。隨著國家對扶貧開發(fā)工作的重視，扶貧工作難度加大、要求提高，綜合性的特點(diǎn)愈加突出，機(jī)構(gòu)不順，影響了扶貧工作的深入推進(jìn)。因此在集中連片特困地區(qū)、扶貧開發(fā)重點(diǎn)地區(qū)，應(yīng)該突出扶貧部門的職能地位，強(qiáng)化州、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組職能，充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌的能力。

（五）必須注重和加強(qiáng)后續(xù)管理

目前新農(nóng)村建設(shè)后續(xù)管理亟待加強(qiáng)。積極探索、研究強(qiáng)化后續(xù)管理的新途徑、新辦法，推行、完善管理責(zé)任制，幫助建章立制，著力培養(yǎng)群眾在后續(xù)管理上的參與意識和主體意識。開展經(jīng)常性的回訪、檢查和監(jiān)督，對管理缺位、不到位的村寨，要求限期整改，鞏固好建設(shè)成果。

[1]張笑蕓，唐燕. 創(chuàng)新扶貧方式,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧[J].資源開發(fā)與市場,2014,（9）.

[2]鄧維杰.精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對策與路徑選擇[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2014,（6）.

〔責(zé)任編輯：黎 玫〕

Preliminary Analysis on How to Promote the Precision of Poverty Alleviation in Concentrated Destitute Areas-Using the Yunnan-Guizhou-Guangxi Karst Rocky Desertification Area as an Example

HAN Bin

（Party School of the CPC Yunnan Provincial Committee, Kunming, 650111,Yunnan, China）

Considering the actual effects of poverty alleviation in our country, there are still problems like unclear poverty reduction targets, lack of pertinence with help measures and major difficulties remaining unsolved in the work. A review of the work in the Yunnan-Guizhou-Guangxi Karst rocky desertification area from the perspective of precision of poverty alleviation, we find such problems as inaccurate poverty reduction target, the lack of human capital support and the ill-targetedness of industry poverty reduction. Finally, taking the natural conditions and basis of this region into account, we put forward the following ways to achieve precise poverty eradication: ecological poverty alleviation, “relief +assistance” on the special groups, and “planting + processing + technology”.

concentrated destitute areas; the Yunnan-Guizhou-Guangxi Karst rocky desertification area; precision of poverty alleviation

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（14AMZ008）;云南省貫徹十八大精神社科規(guī)劃項(xiàng)目（YB2012120）

韓 斌，男，中共云南省委黨校省情與政策研究所副教授，博士，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

F120.4

A

1006-723X（2015）06-0073-05