自貿(mào)區(qū)建設(shè)與社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移的職能※

唐德龍 楊 君 高 翔

2013年8月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。自貿(mào)區(qū)在中國(guó)試驗(yàn)已一年有余，現(xiàn)有文獻(xiàn)的探討主要集中在自貿(mào)區(qū)的意義、改革的方向、金融改革、負(fù)面清單制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等，較少學(xué)者注意到自貿(mào)區(qū)建設(shè)中社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移的職能問題。實(shí)際上，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能，促進(jìn)政府和社會(huì)組織角色的合理定位，對(duì)于形成良性政社關(guān)系，推動(dòng)社會(huì)組織盡快成長(zhǎng)為重要的第三部門，具有重要意義。為此，本文梳理了自貿(mào)區(qū)建設(shè)中政府職能定位與社會(huì)組織活動(dòng)空間，探討社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀及困境，并給出提升社會(huì)組織承接能力的對(duì)策。

一、自貿(mào)區(qū)建設(shè)中政府職能定位與社會(huì)組織空間

1.自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的政府職能定位。根據(jù) 《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱 “《方案》”），上海自貿(mào)區(qū)“為我國(guó)擴(kuò)大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國(guó)服務(wù)?！敝饕胧┦牵杭涌煺毮苻D(zhuǎn)變；擴(kuò)大投資領(lǐng)域的開放；推進(jìn)貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新；完善法制領(lǐng)域的制度保障；營(yíng)造相應(yīng)的監(jiān)管和稅收制度環(huán)境?！吨袊?guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）則規(guī)定，上海自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)是市政府的派出機(jī)構(gòu)，履行組織實(shí)施自貿(mào)區(qū)發(fā)展規(guī)劃和政策措施，制定有關(guān)行政管理制度，負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)有關(guān)行政管理工作，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)相關(guān)建設(shè)活動(dòng)，提供指導(dǎo)、咨詢和服務(wù)等工作。由此可知，自貿(mào)區(qū)建設(shè)是“收回政府之手，減少政府干預(yù)的有效嘗試”，政府必然要放寬投資市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，實(shí)現(xiàn)更大的貿(mào)易自由度與投資便利性，根本上提高市場(chǎng)準(zhǔn)入的自由化程度（孫嬋、肖湘，2014）。為此，自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的政府將加快職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)從“正面清單”管理轉(zhuǎn)向“負(fù)面清單”管理，從“分權(quán)”轉(zhuǎn)向“減權(quán)”，從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，從“政策紅利”轉(zhuǎn)向“改革紅利”，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，培育、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，從而提高投資成功的機(jī)會(huì) （陳愛貞、劉志彪，2014）。同時(shí)，改革是對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整，同時(shí)也是對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的再調(diào)整，這毫無疑問將給社會(huì)組織發(fā)展帶來機(jī)遇。

2.社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)及其承接政府轉(zhuǎn)移職能的作用。相對(duì)于政府，社會(huì)組織在提供公共服務(wù)方面具有特殊優(yōu)勢(shì)。首先，社會(huì)組織有特定公益目標(biāo)，較為擅長(zhǎng)從事特定的公益慈善、行業(yè)管理、環(huán)境保護(hù)、咨詢、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域。社會(huì)組織獨(dú)立于市場(chǎng)和政府之外，較少受到利益和權(quán)力干擾。自貿(mào)區(qū)建設(shè)積極發(fā)揮社會(huì)力量參與，給社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移提供了可能性。其次，社會(huì)組織的公益性和志愿性，使其具有一定社會(huì)號(hào)召力和資源整合能力，特別是動(dòng)員志愿者，參與公益活動(dòng)，優(yōu)勢(shì)明顯。在一些缺少利益激勵(lì)，市場(chǎng)不愿管、政府不便管的公共領(lǐng)域，社會(huì)組織聯(lián)結(jié)政府、市場(chǎng)和社會(huì)公眾，發(fā)揮其協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督功能。最后，社會(huì)組織的非政府性、非營(yíng)利性，以及扁平化管理方式，避免了官僚層級(jí)帶來的效率低下和回應(yīng)性不足等問題，能夠根據(jù)多樣化、個(gè)性化與日益復(fù)雜化的社會(huì)需求，以項(xiàng)目管理為核心，靈活應(yīng)變，精細(xì)、準(zhǔn)確、即時(shí)地向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。

自貿(mào)區(qū)建設(shè)中社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的作用，主要體現(xiàn)在：其一，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供的多元化。政府不再壟斷公共服務(wù)提供，而引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低公共服務(wù)成本。政府將精力放在“掌舵”與監(jiān)管，讓企業(yè)、社會(huì)組織等治理主體最擅長(zhǎng)的能力釋放出來。其二，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的市場(chǎng)化、社會(huì)化和國(guó)際化。自貿(mào)區(qū)是改革的深水區(qū)，而社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能，將促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)公共領(lǐng)域的政府 “無治理作用”，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)作用，社會(huì)領(lǐng)域的社會(huì)作用。同時(shí)，自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的行業(yè)自律、反傾銷、反壟斷等領(lǐng)域，引導(dǎo)社會(huì)組織出場(chǎng)，有利于同國(guó)際接軌。其三，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)雙重失靈。市場(chǎng)失靈并不一定要由政府“有形的手”解決，政府失靈可能侵犯市場(chǎng)和公民權(quán)利，帶來腐敗和尋租。社會(huì)組織對(duì)于政府和市場(chǎng)雙重失靈的領(lǐng)域，有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

3.社會(huì)組織在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的空間。根據(jù)《上海市人大法制委關(guān)于〈中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》，自貿(mào)區(qū)要激發(fā)社會(huì)活力，重視各類企業(yè)、社會(huì)組織對(duì)制度建設(shè)的訴求，鼓勵(lì)社會(huì)各方面積極參與自貿(mào)區(qū)建設(shè)（丁偉，2014）?！稐l例》提出，“充分激發(fā)市場(chǎng)主體活力，法律、法規(guī)、規(guī)章未禁止的事項(xiàng)，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極開展改革創(chuàng)新活動(dòng)”?！稐l例》所規(guī)定的管委會(huì)職責(zé)涉及行政管理、信息管理、行業(yè)監(jiān)管、推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)等，其中，可以厘清哪些職責(zé)通過購(gòu)買服務(wù)、職能轉(zhuǎn)移等方式，交由社會(huì)組織來完成。具體來說：

（1）社會(huì)組織可以參與行業(yè)監(jiān)管?！稐l例》規(guī)定，自貿(mào)區(qū)將進(jìn)行行政管理方式創(chuàng)新，由原來注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管參與度，推動(dòng)形成行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)管體系。以上海石材行業(yè)協(xié)會(huì)為例，雖然上海市商務(wù)委員會(huì)是其主管部門，但二者業(yè)務(wù)聯(lián)系較少，上海石材行業(yè)協(xié)會(huì)屬于完全社會(huì)化的行業(yè)協(xié)會(huì)，日常經(jīng)費(fèi)來自會(huì)員單位每年的會(huì)費(fèi)，以及為石材行業(yè)企業(yè)提供服務(wù)、咨詢等費(fèi)用。在石材這樣一個(gè)狹小、競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)的行業(yè)中，行業(yè)協(xié)會(huì)可以參與制定行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，為相關(guān)企業(yè)提供信息及咨詢服務(wù)。在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，相關(guān)行業(yè)可以效仿這種方式，引入社會(huì)組織借以進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，提供更加專業(yè)服務(wù)，減少“政府失靈”現(xiàn)象的發(fā)生，從而提高行政效率，節(jié)約行政成本。

（2）社會(huì)組織可以提供行業(yè)咨詢與直接提供服務(wù)。《條例》鼓勵(lì)將自貿(mào)區(qū)內(nèi)適合專業(yè)機(jī)構(gòu)辦理的事項(xiàng)交由專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，或者引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制，通過購(gòu)買服務(wù)等方式，引導(dǎo)和培育專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展。以上海市海外經(jīng)濟(jì)技術(shù)促進(jìn)會(huì)為例，該組織為海內(nèi)外投資與貿(mào)易提供咨詢、信息溝通等服務(wù)；開展科技咨詢、人才交流、工業(yè)加工、商務(wù)考察、物資流通和企業(yè)人員培訓(xùn)，同時(shí)，受托為國(guó)內(nèi)外企業(yè)在滬開展業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)及項(xiàng)目招商。這類社會(huì)組織可以為自貿(mào)區(qū)的人力資源開發(fā)與管理、貿(mào)易信息共享、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等提供專業(yè)服務(wù)。又如，《條例》規(guī)定，加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)環(huán)境保護(hù)工作，探索開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理，提高環(huán)境保護(hù)效率。對(duì)此，很多環(huán)保社會(huì)組織往往擁有專業(yè)的團(tuán)隊(duì)和專家、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及靈敏的反應(yīng)能力，也有助于吸取國(guó)際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為自貿(mào)區(qū)的環(huán)保工作貢獻(xiàn)力量等。

（3）社會(huì)組織可以參與法制建設(shè)?！稐l例》規(guī)定，對(duì)于地方性法規(guī)規(guī)章不適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的，可以相應(yīng)提請(qǐng)上海市人大、市人民政府就其在自貿(mào)區(qū)的適用作出規(guī)定。自貿(mào)區(qū)法律環(huán)境有其特殊性，需要借助社會(huì)力量，特別是法律專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)入自貿(mào)區(qū)，“量身定制”合理穩(wěn)妥的法律體系。此外，《條例》規(guī)定，實(shí)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)出境保護(hù)和境內(nèi)保護(hù)的協(xié)同管理和執(zhí)法配合，探索建立自貿(mào)區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一管理和執(zhí)法的體制、機(jī)制。在行政復(fù)議制度方面，自貿(mào)區(qū)的具體行政行為可能引起行政相對(duì)人的不服，要建立一整套完善的行政復(fù)議制度。在勞資關(guān)系上，自貿(mào)區(qū)推行企業(yè)與勞動(dòng)者的集體協(xié)商機(jī)制和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制。

以上這些，都急需相應(yīng)人才與各種專業(yè)社會(huì)組織，都需要推動(dòng)行業(yè)性、專業(yè)性社會(huì)組織參與自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)，促進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移。

二、自貿(mào)區(qū)建設(shè)中社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀與困境

中國(guó)社會(huì)組織在“現(xiàn)代化仍然在比較低的起點(diǎn)上迅速推進(jìn)，同時(shí)在沒有激烈政治轉(zhuǎn)型的前提下，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中”（何建宇，2009），逐漸成長(zhǎng)起來。

1.中國(guó)社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀。近年來，以 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》三個(gè)條例、若干規(guī)章和規(guī)范性文件為基礎(chǔ)，中國(guó)初步形成社會(huì)組織登記管理制度。同時(shí)，中央政府不斷調(diào)整政社關(guān)系，地方政府在行業(yè)協(xié)會(huì)改革、民辦非企業(yè)單位登記管理、社區(qū)社會(huì)組織培育、基金會(huì)管理創(chuàng)新、社會(huì)組織依法監(jiān)管、社會(huì)組織評(píng)估體系建設(shè)等方面，不斷取得進(jìn)展，這些為社會(huì)組織發(fā)展提供了有利空間（孫偉林，2008）。根據(jù)民政部《2013年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2013年底，全國(guó)共有社會(huì)組織54.7萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)9.6%；吸納社會(huì)各類人員就業(yè)636.6萬人，比上年增加 3.8%；形成固定資產(chǎn) 1496.6億元；社會(huì)組織增加值為571.1億元，比上年增長(zhǎng)8.7%，占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重為0.22%；接收各類社會(huì)捐贈(zèng)458.8億元。再以上海市社會(huì)組織發(fā)展為例，根據(jù)《2013上海統(tǒng)計(jì)年鑒》，截至2012年底，上海市共有社會(huì)組織10730個(gè)，其中，社會(huì)團(tuán)體3693個(gè)，民辦非企業(yè)6897個(gè)，基金會(huì)140個(gè)。由此看出，中國(guó)社會(huì)組織建設(shè)取得了很大成績(jī)，社會(huì)組織發(fā)展迅速，回應(yīng)了政府改革、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)需求，并逐漸成為社會(huì)治理的重要主體之一。

中國(guó)社會(huì)組織承接政府部分職能，提供公共服務(wù)，“成為積極影響社會(huì)的重要的組織制度創(chuàng)新形式”（王名，2006），政府和社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度，逐漸從陌生、抵觸到肯定和認(rèn)可。具體來說，在承接政府職能轉(zhuǎn)移的領(lǐng)域上，涉及如醫(yī)療衛(wèi)生、公益慈善、環(huán)境保護(hù)、文化教育、社區(qū)建設(shè)、行業(yè)管理、中介服務(wù)、法律咨詢等公共服務(wù)領(lǐng)域。在承接能力上，大部分有活力、富創(chuàng)新精神的社會(huì)組織以公益或互益為宗旨，視野開闊，重視改善服務(wù)，積極尋找生存和發(fā)展機(jī)會(huì)，推動(dòng)內(nèi)部管理的規(guī)范化、科學(xué)化、專業(yè)化，能力不斷增強(qiáng)。在承接政府轉(zhuǎn)移職能的質(zhì)量上，社會(huì)組織強(qiáng)調(diào)服務(wù)質(zhì)量的提高，確立以公眾滿意為中心的營(yíng)銷戰(zhàn)略，吸引政府和社會(huì)公眾的關(guān)注。在承接政府轉(zhuǎn)移職能的積極影響上，社會(huì)組織有效聯(lián)結(jié)政府與市場(chǎng)主體，協(xié)助政府宏觀調(diào)控，參與市場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)上獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，實(shí)現(xiàn)政策倡導(dǎo)，表達(dá)民意、傳達(dá)民情，對(duì)下體察民情，了解不同階層的利益、矛盾和沖突。由此，社會(huì)組織成為政府和社會(huì)之間整合的組織載體，推動(dòng)公眾參與，促進(jìn)公共價(jià)值的協(xié)調(diào)，喚醒公共意識(shí)，緩和社會(huì)階層的矛盾，培育社會(huì)資本的實(shí)現(xiàn)，促成國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)；社會(huì)組織參與社會(huì)資源的再分配，補(bǔ)充政府公共服務(wù)供給的不足，彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈帶來的公共服務(wù)缺失。

2.自貿(mào)區(qū)建設(shè)中社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的困境。中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的改革仍在進(jìn)行之中，社會(huì)組織在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中承接政府職能還停留在討論階段，社會(huì)組織的承接能力還存在以下困境：

（1）自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的體制、法律與政策障礙。2013年以來，中國(guó)政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織實(shí)行民政部門直接登記制度，這將有助于建立現(xiàn)代社會(huì)組織管理體制。但尚在改革中的雙重管理體制仍然約束了社會(huì)組織發(fā)展。而高位階的社會(huì)組織法的缺失，無法有效保障社會(huì)組織的法律地位、財(cái)產(chǎn)關(guān)系，從而導(dǎo)致社會(huì)組織激勵(lì)不足。同時(shí)，社會(huì)組織的責(zé)任追求、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督等，也存在制度漏洞。如何實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)外社會(huì)組織管理的制度銜接，目前也尚無明確規(guī)定。此外，社會(huì)組織“行政化”問題仍然存在，難以保證其獨(dú)立性（王全興、王鳳巖，2014）。自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，政府較為重視給企業(yè)提供貨物貿(mào)易、關(guān)稅減讓等優(yōu)惠政策，對(duì)此，政府也要為社會(huì)組織減少體制、法律與政策的束縛，為社會(huì)組織在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中發(fā)揮作用，創(chuàng)造發(fā)展機(jī)遇，提供制度平臺(tái)。

（2）政府購(gòu)買公共服務(wù)尚未納入既定程序。目前，中國(guó)政府購(gòu)買（采購(gòu)）多集中在貨物和工程，較少涉及公共服務(wù)項(xiàng)目，已有的購(gòu)買公共服務(wù)主要是政府后勤服務(wù)。各地政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，多是民政部門在社會(huì)福利和社會(huì)工作領(lǐng)域的嘗試。一些地方政府在購(gòu)買公共服務(wù)過程中取得了一些成績(jī)，但也缺乏相應(yīng)的法律制度保障；政府購(gòu)買資金尚未納入統(tǒng)一預(yù)算，不利于審計(jì)與監(jiān)管；購(gòu)買過程缺少中介機(jī)構(gòu)，信息溝通不暢；購(gòu)買過程不規(guī)范，評(píng)估環(huán)節(jié)被忽視等（徐家良、趙挺，2013）。自貿(mào)區(qū)倡導(dǎo)先行先試、深化改革、擴(kuò)大開放，但社會(huì)組織如何在其中承接政府外包服務(wù)，還是一個(gè)未知數(shù)。目前，自貿(mào)區(qū)建設(shè)中政府職能轉(zhuǎn)移問題還在探索，政府購(gòu)買公共服務(wù)尚未納入既定程序，政府購(gòu)買公共服務(wù)的事項(xiàng)、范圍、模式、資金投入與管理、評(píng)估等機(jī)制尚未形成，相關(guān)的公共財(cái)政管理體系也并沒有明確說明。

（3）社會(huì)組織自身存在能力缺失問題。社會(huì)組織的“志愿失靈”在中國(guó)同樣存在（唐德龍、高陽、首一葦，2013），自貿(mào)區(qū)建設(shè)中社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力缺失，也是如此。其一，資源不足。社會(huì)組織的資金來源單一，有的依賴于政府撥款，甚至人事任命也由政府主導(dǎo)，導(dǎo)致獨(dú)立性、自主性和創(chuàng)新性不足。有的依賴社會(huì)支持，但社會(huì)動(dòng)員能力較弱。例如，上海市海外經(jīng)濟(jì)技術(shù)促進(jìn)會(huì)面臨資源不足問題，資金匱乏，活動(dòng)開展和功能發(fā)揮受限。其二，慈善特殊主義的存在。與政府提供普惠性服務(wù)不同，社會(huì)組織服務(wù)的對(duì)象具有明顯的針對(duì)性。自貿(mào)區(qū)建設(shè)中社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，具有特定性，能否與社會(huì)組織相對(duì)接，這需要兩方的有效協(xié)調(diào)。但這種協(xié)調(diào)不應(yīng)是政府強(qiáng)制，而要在尊重社會(huì)組織的自主性、自立性、自決性的前提下，通過政策引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)兩方共贏，并促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展平衡。其三，家長(zhǎng)式作風(fēng)。社會(huì)組織中掌握實(shí)際資源的人決定資源的使用和分配，由此可能產(chǎn)生 “專斷”，內(nèi)部決策不民主、不透明，導(dǎo)致公信力下降。其四，業(yè)余主義。社會(huì)組織強(qiáng)調(diào)志愿性，但志愿者往往帶來非專業(yè)化的問題。中國(guó)社會(huì)組織人才的總量不足，志愿者隊(duì)伍層次不齊。自貿(mào)區(qū)建設(shè)是一個(gè)新鮮事物，政府職能轉(zhuǎn)移需要“摸著石頭過河”，社會(huì)組織則需要具備足夠的專業(yè)能力進(jìn)行承接。

三、促進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的對(duì)策

自貿(mào)區(qū)建設(shè)是中國(guó)國(guó)家層面的戰(zhàn)略布局，試圖“以小搏大”，發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的杠桿作用。自貿(mào)區(qū)意味著開放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和明確的游戲規(guī)則，這些規(guī)則將有機(jī)會(huì)在全國(guó)推演和復(fù)制（譚保羅，2013）。

1.加快政府職能轉(zhuǎn)變，明確責(zé)任，完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的體制機(jī)制

（1）促進(jìn)政府角色轉(zhuǎn)換，調(diào)整政社關(guān)系，優(yōu)化公共非營(yíng)利關(guān)系。社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，并不意味著政府放棄責(zé)任。自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，中央政府既要自上而下推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)，也要鼓勵(lì)地方政府實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新；既要重視基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境，也要重視公共服務(wù)能力等軟環(huán)境。要加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政社合作，建立新型政社關(guān)系。新型的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，需要政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的合理分工、密切合作。政府必須改變對(duì)社會(huì)組織的偏見，逐步減少控制和干預(yù)，增強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性與自主性，建構(gòu)政府與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系。

（2）建立健全社會(huì)組織管理體制，優(yōu)化社會(huì)組織管理機(jī)制。掃清自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的體制、法律與政策障礙，建立健全社會(huì)組織管理體制，在法律地位上，明確社會(huì)組織的性質(zhì)、職能、職責(zé)。加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織的政策引導(dǎo)，將管理職責(zé)界定為社會(huì)公共事務(wù)，合理限制政府對(duì)社會(huì)組織管理的范圍和內(nèi)容，避免直接干涉社會(huì)組織的活動(dòng)，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。激勵(lì)社會(huì)組織參與自貿(mào)區(qū)建設(shè)，改革社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)政府監(jiān)管、行業(yè)自律與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織行為。同時(shí)，加快社會(huì)組織管理體制改革步伐，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)外社會(huì)組織管理的制度銜接。

（3）規(guī)范政府行為，建設(shè)政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度體系。政府作為公共服務(wù)的購(gòu)買者，要進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，通過法律、市場(chǎng)機(jī)制對(duì)社會(huì)組織的活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。健全公開、透明、規(guī)范的公共服務(wù)購(gòu)買流程，就要制定購(gòu)買公共服務(wù)的預(yù)算，為推進(jìn)公共服務(wù)購(gòu)買提供有效的財(cái)力保障；預(yù)算要向社會(huì)公開，提高透明度；制定相關(guān)管理辦法，規(guī)范政府購(gòu)買行為（蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁，2010）。根據(jù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)特點(diǎn)和公共服務(wù)需求，明確政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的具體目標(biāo)，合理規(guī)劃購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容和范圍，制定詳細(xì)的政府購(gòu)買公共服務(wù)的程序和方式，制定評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)并確定預(yù)算，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)型購(gòu)買，完善購(gòu)買服務(wù)的合同管理、服務(wù)提供、監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，規(guī)范購(gòu)買服務(wù)過程中的政府行為和社會(huì)組織行為。同時(shí)，優(yōu)化政府購(gòu)買公共服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，通過公平、公正、透明的方式，選擇能力強(qiáng)、效率高、信譽(yù)好的社會(huì)組織，并對(duì)其承接公共服務(wù)的績(jī)效進(jìn)行客觀評(píng)估，確保政府目標(biāo)得到有效實(shí)現(xiàn)。

2.加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)

（1）增強(qiáng)公益精神，強(qiáng)化服務(wù)、合作與競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。公益性則是社會(huì)組織的本質(zhì)。社會(huì)組織應(yīng)該圍繞自身公益宗旨，堅(jiān)持公益方向，將服務(wù)、合作與競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)貫穿于自身能力建設(shè)的始終，杜絕逐利的沖動(dòng)，強(qiáng)化責(zé)任與奉獻(xiàn)精神，不斷提升公共服務(wù)的質(zhì)量，樹立良好的公益形象。在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，政府職能轉(zhuǎn)移也要求社會(huì)組織積極主動(dòng)參與。社會(huì)組織的發(fā)展程度，特別是其服務(wù)能力的強(qiáng)弱程度，直接決定了政府職能轉(zhuǎn)移的可能性。社會(huì)組織要提升競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，改變傳統(tǒng)官辦社會(huì)組織那種競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)差、運(yùn)營(yíng)水平低、“等、靠、要”的依賴心理強(qiáng)、缺乏開拓性和靈活性的狀況；要適應(yīng)政府購(gòu)買公共服務(wù)的能力訴求，樹立參與政府購(gòu)買公共服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的服務(wù)需求，及時(shí)調(diào)整自身的發(fā)展策略。同時(shí)，要積極引入現(xiàn)代非營(yíng)利組織管理制度，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作能力和成本管理能力，注意培育和提升社會(huì)組織的知名度。

（2）提升專業(yè)能力，形成社會(huì)組織的核心能力。提供專業(yè)的服務(wù)，是社會(huì)組織安身立命的核心能力，而無論這種能力是直接的還是間接的。社會(huì)組織員工要了解社會(huì)組織的基本常識(shí)、主要特性，要熟悉所處社會(huì)組織的基本情況，特別是社會(huì)組織的成長(zhǎng)歷史、活動(dòng)宗旨、發(fā)展目標(biāo)、運(yùn)行方式、組織文化、部門職責(zé)以及各種規(guī)章制度，還要了解該社會(huì)組織所處行業(yè)情況、發(fā)展趨勢(shì)、主要服務(wù)人群，也要了解政府與該社會(huì)組織關(guān)系等。要確保員工掌握提供公共服務(wù)的專業(yè)技能，具備解決實(shí)際問題的業(yè)務(wù)能力。對(duì)社會(huì)組織來說，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，有很多新的課題和難題。如何參與其中，幫助政府面對(duì)和解決這些難題，需要社會(huì)組織挖掘自身的專業(yè)潛力，把握機(jī)遇，塑造項(xiàng)目品牌，提供專業(yè)化的服務(wù)。不同的社會(huì)組織有著不同的公共服務(wù)面向，也就要求具備不同的專業(yè)技能要求。不同的社會(huì)組織要根據(jù)自身所處行業(yè)特點(diǎn)，要求員工具備專業(yè)服務(wù)能力，進(jìn)而形成社會(huì)組織自身獨(dú)具特色的核心競(jìng)爭(zhēng)力，從而在競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位。

（3）加強(qiáng)籌資能力，積極參與政府職能轉(zhuǎn)移。在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，社會(huì)組織要善于尋找機(jī)會(huì)，向政府宣傳自身價(jià)值追求、功能作用，促成政府購(gòu)買公共服務(wù)的可能性。社會(huì)組織要廣泛拓寬籌資渠道，適當(dāng)引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的信貸支持，積極參與公益創(chuàng)業(yè)。同時(shí)，社會(huì)組織應(yīng)該拓寬服務(wù)范圍，深入基層社區(qū)，“接地氣”，開拓新的活動(dòng)空間。另外，擴(kuò)大社會(huì)參與度，提高社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可度，不斷提升社會(huì)組織的資源整合能力。

（4）促進(jìn)協(xié)調(diào)能力，充分發(fā)揮社會(huì)組織的橋梁紐帶作用。作為政府職能轉(zhuǎn)移的承接主體之一，社會(huì)組織不可或缺。理論上，社會(huì)組織與政府是一種基于平等的合作關(guān)系。但在實(shí)際中，社會(huì)組織處于弱勢(shì)地位，無法與政府博弈。社會(huì)組織要圍繞自身宗旨和業(yè)務(wù)范圍，積極回應(yīng)社會(huì)需求，主動(dòng)參與政府購(gòu)買公共服務(wù)事項(xiàng)，并以此為依據(jù)，制定發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃。要關(guān)注公共服務(wù)提供中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，善于發(fā)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中政府創(chuàng)新與政府改革的機(jī)會(huì)，協(xié)調(diào)服務(wù)社會(huì)公眾、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展以及本組織與政府部門之間的關(guān)系，切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)問題，維護(hù)服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益，當(dāng)好政府購(gòu)買公共服務(wù)與職能轉(zhuǎn)移的承接者，發(fā)揮好社會(huì)組織在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的橋梁紐帶作用。

（5）強(qiáng)化自律能力，提高社會(huì)組織的公信力。公信力是社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。社會(huì)組織要從戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識(shí)到公信力建設(shè)的重要性和緊迫性，努力自律，認(rèn)真建設(shè)和經(jīng)營(yíng)公信力。要加強(qiáng)社會(huì)組織內(nèi)部管理的科學(xué)化、規(guī)范化和專業(yè)化，包括健全內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，完善人事管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理、信息公開、監(jiān)督評(píng)估等內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度。加強(qiáng)行業(yè)自律意識(shí)，改善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，自覺遵守行業(yè)規(guī)范、道德規(guī)范，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。善于發(fā)現(xiàn)問題，將監(jiān)督與懲罰相結(jié)合，積極改進(jìn)完善，不斷提高自我約束能力。在出現(xiàn)公信力危機(jī)時(shí)，社會(huì)組織應(yīng)積極面對(duì)，及時(shí)、全面、真誠(chéng)地回應(yīng)外界質(zhì)疑，勇于承擔(dān)責(zé)任。還要完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，明確利益相關(guān)者的監(jiān)督權(quán)利和方式，加快信息公開建設(shè)，形成多方參與的評(píng)估制度，明確責(zé)任追究。

1.陳愛貞、劉志彪：《自貿(mào)區(qū)：中國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)“第二季”》，《學(xué)術(shù)月刊》2014年第1期。

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