森林資源代際補償理論基礎(chǔ)及可行性路徑選擇
2015-02-26 06:15:24鄒佰峰劉經(jīng)緯
學(xué)術(shù)交流 2015年9期
鄒佰峰，劉經(jīng)緯
(東北林業(yè)大學(xué) a.馬克思主義理論博士后流動站；b.馬克思主義學(xué)院，哈爾濱 150040)
森林資源代際補償理論基礎(chǔ)及可行性路徑選擇
鄒佰峰a，劉經(jīng)緯b
(東北林業(yè)大學(xué) a.馬克思主義理論博士后流動站；b.馬克思主義學(xué)院，哈爾濱 150040)
近些年來，我國森林資源由于日益枯竭所引發(fā)的各種矛盾和問題越發(fā)突出。在森林資源保護和利用過程中，如何保證代際公平和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展是關(guān)鍵問題。代際補償是解決森林資源枯竭問題的一個非常有效的途徑。森林資源代際補償?shù)目尚行酝緩剑杭せ盍謪^(qū)政府和企業(yè)的潛力；提高代際補償?shù)目茖W(xué)化水平；提高代際補償?shù)膶嵭?；拓寬代際補償資金來源渠道。從代際公平視角切入森林資源代際補償?shù)睦碚摶A(chǔ)，整合當前最先進的代際補償理論，可以實現(xiàn)森林資源代際補償途徑的科學(xué)性和方向性。從系統(tǒng)的視角歸納總結(jié)制約森林資源代際補償實踐的各種因素，有機地將突出性和相關(guān)性相結(jié)合，保證森林資源代際補償途徑具有針對性和實效性。
森林資源；代際補償；可行性；路徑
一、科學(xué)性與方向性：森林資源代際補償?shù)睦碚摶A(chǔ)
森林資源代際補償有著深刻的理論基礎(chǔ)，是科學(xué)發(fā)展觀、代際公平以及資源有償使用理論的集合體現(xiàn)。這些理論不僅為森林資源代際補償找到了合理性的支持，同時也為森林資源代際補償?shù)默F(xiàn)實推進提供了理論的指導(dǎo)。
1.科學(xué)發(fā)展觀。 科學(xué)發(fā)展觀的提出從根本意義上扭轉(zhuǎn)了我國森林資源開發(fā)使用的傳統(tǒng)理念，對我國森林資源的保護和開發(fā)具有劃時代的指導(dǎo)意義，也為森林資源代際補償提供了科學(xué)的理論指導(dǎo)。第一，以人為本。首先，代際補償應(yīng)維護所有森林資源享有者的利益不受損害。森林資源使用者并不是唯一的享有者，這就要求森林資源的使用者在利用和開發(fā)森林資源時，不能損害其他享有者的利益。這個利益不僅包括當代人的利益，也包括后代人的利益。其次，代際補償應(yīng)專注于人的生存和發(fā)展需要。森林資源的價值是多方面、多層次的復(fù)合體。森林資源代際補償不是為了保護資源而保護資源，而是為了實現(xiàn)和滿足人的需要。因此，在代際補償過程中，盡可能地維護森林資源價值的多樣性，著眼于滿足人的多樣化需求，以改善和提高森林資源享有者生存和發(fā)展質(zhì)量。第二，可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展實際上就是代際關(guān)系在資源使用領(lǐng)域的一種直接表達，即保證資源發(fā)展在代際間的可延續(xù)性。在森林資源由于過度開發(fā)而嚴重枯竭時，這種不可持續(xù)性會損害到當代人的利益，但受損害最大的還是后代人的利益。當經(jīng)濟和社會的發(fā)展超越森林資源的承載能力并且森林資源利用現(xiàn)狀被嚴重改變時，代際補償就是必需的。因此，森林資源可持續(xù)發(fā)展的重點在于：一方面，當代人必須留給后代人足夠的森林資源享有空間，以滿足后代人的森林資源需求；另一方面，當代人要給后代人提供更高意義上的發(fā)展基礎(chǔ)，而不是簡單的等量重復(fù)?？沙掷m(xù)發(fā)展原則的意義在于，當代人在使用森林資源時，必須通過代際補償來保證森林資源的可持續(xù)性，而這一點是不可回避的。第三，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。森林資源代際補償?shù)霓k法不是現(xiàn)成的，而是在實踐中逐漸摸索，這個探索的指導(dǎo)原則就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。森林資源盡管是自然形成的產(chǎn)物，但是森林資源代際補償卻不是自然的過程，而是通過人為的干預(yù)和推動，實現(xiàn)森林資源代際補償?shù)倪^程。從主體意義上來說，森林資源代際補償必須要依靠最大范圍的社會公眾和社會團體最大限度的支持、認同和參與。公眾和團體的參與方式和參與程度，將決定森林資源代際補償目標實現(xiàn)的程度。從方法意義上來說，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則對于資源代際補償?shù)囊饬x在于，采取科學(xué)有效的方式推動森林資源代際補償?shù)挠行蜻M行，即通過國家的意志和權(quán)威，以制度或者法律的形式作為標準，以社會各方力量作為主體，群策群力，整合社會各方面的力量，實現(xiàn)代際補償?shù)哪繕恕?/p>
2.代際公平理論。 森林資源日益枯竭而引起的代際矛盾問題，在西方工業(yè)文明比較發(fā)達的時期就已經(jīng)顯現(xiàn)，以至于西方學(xué)者比較早地就對代際公平問題進行了系統(tǒng)的研究。1971年，羅爾斯在《正義論》中系統(tǒng)地研究了代際正義問題。1984年，美國國際法學(xué)者愛迪·B·維絲第一次明確提出代際公平理論。這之后，西方關(guān)于代際公平問題的研究，尤其是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的代際公平問題研究已經(jīng)形成了比較完整的體系。代際公平主要是描述當代人與下一代人之間公平關(guān)系的范疇，具體來說就是當代人應(yīng)該怎樣做才能維護下一代人的利益，避免出現(xiàn)損害下一代人利益的行為和結(jié)果，保證資源使用上的代際公平。代際公平理論為森林資源代際補償提供了非常明確的理論借鑒。第一，森林資源使用必須充分尊重后代人的權(quán)利。后代人對森林資源的權(quán)利主要表現(xiàn)為使用權(quán)和選擇權(quán)。由于后代人與當代人不同時存在，以至于后代人沒有辦法表達和訴諸自己的權(quán)利?！坝捎诤蟠黧w的缺位，其發(fā)展有可能被當代人剝奪。保護后代人的權(quán)利和財富就是代際公平理論最根本的出發(fā)點。”[1]因此，當代人在森林資源使用過程中，應(yīng)該保護森林資源的完整性和多樣性，既要尊重后代人在森林資源領(lǐng)域的選擇權(quán)利，同時也要尊重后代人充分具有等同于甚至超過當代人的森林資源使用權(quán)。森林資源代際補償就是通過保護森林資源的可持續(xù)性而使后代人的使用權(quán)和選擇權(quán)得以維系。第二，應(yīng)該為后代人保留足夠的數(shù)量和質(zhì)量的森林資源。森林資源存續(xù)的特點是數(shù)量有限并且再生周期長，這就導(dǎo)致森林資源一旦過度使用就很難在短期補足原有的量，甚至?xí)?dǎo)致永久性的資源損耗。即便采取一定方式進行補償，也很難達到甚至超出原有的質(zhì)量。因此，森林資源代際補償要求當代人通過一定的方式和手段保持森林資源的數(shù)量和質(zhì)量，在后代人使用森林資源時，享有與前代人同樣數(shù)量和質(zhì)量的資源。第三，應(yīng)保證當代人公平享有前代人的森林資源遺留。當代人相對于后代人而言是前代人，但是相對前代人而言就是后代人。因此，當代人也享有后代人的資源使用權(quán)利。當代人公平享有前代人遺留資源的主要意義在于，當代人需要明確自己從前代人繼承和享有的權(quán)利，從而通過森林資源代際補償將這些權(quán)利傳遞給下一代人。也即是說，當代人既是森林資源使用的權(quán)利者，也是傳承資源的義務(wù)者。
3.資源有償使用理論。 地球的資源一旦被使用，要么是不可恢復(fù)，要么恢復(fù)周期較長。資源的優(yōu)先占有者在使用資源時，會在一定程度上造成資源未使用者的利益受到損害。資源有償使用本質(zhì)上就是通過資源的有償使用來維護資源未使用者的利益。這種原則主要通過法理原則、道德原則和經(jīng)濟學(xué)原則來具體實現(xiàn)。第一，法理原則。法是規(guī)范人與人之間關(guān)系的范疇，帶有權(quán)威性。法在調(diào)整利益時運用的基本原則就是公平原則。法的公平原則體現(xiàn)在森林資源的使用領(lǐng)域，不僅表現(xiàn)為代內(nèi)公平，也表現(xiàn)為代際公平。首先，公平原則意味著代際平等。森林資源作為自然的產(chǎn)物，不同空間和不同時間的其他人同樣享有平等使用森林資源的權(quán)利。從法理意義而言，無論當代人還是后代人，都擁有平等使用森林資源的權(quán)利，這種平等權(quán)利應(yīng)該在代際補償過程予以體現(xiàn)。其次，公平原則意味著代際損害補償。當代人對于資源的開發(fā)和利用，會造成森林資源的減少，從而意味著對后代人利益的損害。因此，基于法理公平原則，在森林資源使用的同時必須予以相應(yīng)的補償。法理原則的意義在于，國家要制定一些權(quán)威性的法律、制度規(guī)范，從而保證森林資源代際補償有一個權(quán)威的依據(jù)，使得森林資源的使用主體承擔代際補償?shù)牧x務(wù)。第二，道德原則。道德準則不同于法理準則，不具有強制性，要求當事人自覺主動地遵守。“對尚未出場的后代人利益的關(guān)心和保護，是人類理性力量的體現(xiàn)。只有追求代際公平，才能彰顯人類道德的完整性?！盵2]首先，道德準則強調(diào)自覺。在森林資源使用過程中，產(chǎn)生了一對當代人與后代人的關(guān)系。這種關(guān)系的特點是當事人在時空上不同時在場，從而在森林資源使用問題上，后代人不具有主動的主體資格，完全處于一種被動態(tài)勢。這種關(guān)系的特殊性給當代人的道德提出了更高要求。森林資源代際補償就是當代人在道德層面上自覺地維護后代人的各種權(quán)利。其次，道德準則強調(diào)尊重。一方面，是尊重后代人的權(quán)利，表現(xiàn)為在森林資源使用的過程中，作為使用者的當代人要尊重同樣作為未來使用者的后代人的各種權(quán)利；另一方面，是尊重自然，表現(xiàn)為尊重自然規(guī)律，不破壞和過度開發(fā)森林資源，保持森林資源的完整性和存續(xù)發(fā)展能力。森林資源代際補償就是當代人在道德層面表達的對后代人的尊重。最后，道德準則強調(diào)義務(wù)?！拔宜篮?，哪管洪水滔天” 這種不顧后代利益的言行首先就應(yīng)受到道德的批判。森林資源使用者要認識到自己在使用森林資源時對后代人承擔的責(zé)任和義務(wù)，有意識地為后代人的森林資源長遠利益考慮，甚至必要的時候可以犧牲作為當代人的部分利益。從這個意義上說，森林資源代際補償就是當代人在使用森林資源的同時所承擔的道德義務(wù)。第三，經(jīng)濟學(xué)原則。經(jīng)濟學(xué)原則與法理和道德原則不同，主要強調(diào)量化指標。森林資源在利用和開發(fā)的過程中，貫徹“誰使用，誰補償”的原則需要明確的量化指標，作為森林資源代際補償可遵循的具體標準。首先，森林資源代際補償?shù)母黜椧蟊仨毩炕?。在森林資源代際補償過程中，要確定一個明確的可遵循的量化標準，從而保證代際補償不流于原則性的形式化。其次，森林資源代際補償?shù)男Ч仨毟哔|(zhì)量。森林資源代際補償作為一種經(jīng)濟行為首先必須強調(diào)高質(zhì)量，既表現(xiàn)為投入產(chǎn)出的高效率，同時也表現(xiàn)為管理的高效能。再次，森林資源代際補償行為必須保持連續(xù)性?！罢l使用，誰補償”的原則不是偶然個別的存在，應(yīng)該貫徹于森林資源開發(fā)利用的始終，而且作為經(jīng)濟學(xué)意義上的有償使用行為，更應(yīng)該作為整個森林資源代際補償行為的主要方面。
二、突出性與相關(guān)性：制約森林資源代際補償?shù)囊蛩?/h2>
森林資源代際補償?shù)睦碚撗芯亢蛯嵺`探索，在我國開始得較晚，還帶有探索性和實驗性的特點。關(guān)于森林資源代際補償?shù)睦碚撗芯亢蛯嵺`探索的成果還有限。
1.森林資源代際補償?shù)膲毫^大。 當前我國森林資源的現(xiàn)狀不容樂觀，森林資源枯竭所積累的問題也非常多，這就導(dǎo)致代際補償?shù)膲毫κ志薮?。第一，森林資源本身損耗過大，需要進行代際補償?shù)牧窟^大。建國之后，經(jīng)過幾十年的過度開發(fā)，加之自然災(zāi)害、火災(zāi)等因素的破壞，森林資源損失過大，森林資源保有量嚴重下降，已經(jīng)出現(xiàn)無木可采的窘境?！拔覈值厣a(chǎn)力低，森林每公頃蓄積量只有世界平均水平131立方米的69%，人工林每公頃蓄積量只有52.76立方米。林木平均胸徑只有13.6厘米。齡組結(jié)構(gòu)依然不合理，中幼齡林面積比例高達65%?！眴柧碚{(diào)查顯示，選擇“當前森林資源最嚴重的問題是‘沒有可供采伐的林木’”的占到了91%。(注：該問卷調(diào)查數(shù)據(jù)來源于課題組調(diào)研問卷統(tǒng)計數(shù)據(jù)，下同)通過數(shù)據(jù)不難看出，森林資源恢復(fù)到正常指標將是一個十分艱巨而漫長的任務(wù)，而這又是代際補償?shù)淖顬橹苯拥哪繕?。第二，林區(qū)企業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，缺乏自我補償?shù)哪芰??！吧钟行Ч┙o與日益增長的社會需求的矛盾依然突出。我國木材對外依存度接近50%，木材安全形勢嚴峻；現(xiàn)有用材林中可采面積僅占13%，可采蓄積僅占23%，可利用資源少，大徑材林木和珍貴用材樹種更少，木材供需的結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出?！弊鳛榱謪^(qū)管理和生產(chǎn)的主體，林區(qū)企業(yè)理應(yīng)成為森林資源代際補償?shù)闹黧w。但是限于自身經(jīng)濟基礎(chǔ)，林區(qū)的代際補償主要依賴外部的努力。以補償資金為例，從目前來看，森林資源代際補償資金主要來源于中央和地方政府財政資金。這部分資金限于各級政府財力，明顯不能滿足代際補償?shù)男枰５谌?，依賴森林資源利用作為生存手段的人口基數(shù)大。林區(qū)本就薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)卻承載著大量的人口。以最大的兩個林區(qū)為例，“大興安嶺擁有511 564人口，伊春市擁有1 148 126人口?！辈粌H如此，依賴林區(qū)經(jīng)濟的就業(yè)人口比例也很高，“2010年，神農(nóng)架林區(qū)從業(yè)人員總計46 803人，占全區(qū)總?cè)丝诘?8.40%”[3]。林區(qū)承載過高的人口不僅會加重森林資源利用和保護的負擔，同時也會加大森林資源代際補償?shù)呢摀＿@些人口由于以開發(fā)利用森林資源作為主要的生存手段，仍會對資源消耗構(gòu)成較大壓力，這種壓力帶有持續(xù)性的特點，短期內(nèi)很難予以消除。問卷調(diào)查顯示，選擇“‘林區(qū)人口的生存方式’是破壞森林資源的重要原因”占到了47%。森林資源代際補償不只是單純針對森林資源本身，林區(qū)人口也是補償?shù)膶ο?，也會產(chǎn)生數(shù)額巨大的財政開支，必然會擠占有限的代際補償資金。
2.森林資源代際補償制度建設(shè)滯后。 經(jīng)過多年的探索和實踐，我國在代際補償機制建設(shè)方面已經(jīng)取得了階段性的成果，一些規(guī)章條例頒布出臺并且指導(dǎo)代際補償實踐取得了十分顯著的成效。但是，森林資源代際補償機制仍存在著許多不足，在資金使用、人員安置、資源保護和利用方面仍然不夠完善。這些不足，極大地阻礙了森林資源代際補償?shù)倪M一步深化和推進。第一，缺乏系統(tǒng)性。一方面，代際補償主體缺乏系統(tǒng)性，各自為政，難以形成合力。森林資源代際補償?shù)恼?、法?guī)、法令沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的體系，政出多門、條塊分割，不能適應(yīng)林區(qū)代際補償形勢發(fā)展的要求。另一方面，代際補償機制自身缺乏系統(tǒng)性。森林資源代際補償內(nèi)容、補償方式、補償渠道等方面沒有形成有機統(tǒng)一的整體，缺乏系統(tǒng)性。另外，對森林資源代際補償制度賴以存在的基礎(chǔ)以及影響因素的分析和把握不夠充分，同樣沒有形成一個完整的體系。第二，缺乏具體針對性。我國探索森林資源代際補償理論和實踐起步較晚，而且代際補償機制的建立主要由各級政府部門來牽頭完成。當前建立的一些代際補償機制還帶著十分濃厚的宏觀指導(dǎo)性，缺乏具體操作的針對性。而且這些代際補償制度往往忽視各個林區(qū)的自身特點，指導(dǎo)和管理帶有一刀切的特點。第三，體制改革的難題難以破解。林業(yè)企業(yè)仍然沒有從根本上改變政企不分的困境，政企合一的問題依然嚴重，林業(yè)企業(yè)經(jīng)營效率問題得不到根本扭轉(zhuǎn)。體制的束縛嚴重制約了森林資源代際補償?shù)挠行蜷_展，在無形中消解了代際補償?shù)男屎统尚?。明晰而高效?jīng)營管理體制是成功推進森林資源代際補償?shù)年P(guān)鍵，政企不分的困境直接影響代際補償?shù)慕Y(jié)果。第四，代際補償機制缺乏自身特色。目前的森林資源代際補償主要以實驗性的探索為主，主要是學(xué)習(xí)西方一些國家在森林資源代際補償理論和實踐的有價值的成果，尚未形成獨具中國特色的成體系的代際補償理論和實踐做法。從代際補償理論來說，學(xué)者對于代際補償機制研究主要集中在代際補償價值、原則、方式、途徑等一般意義的探討，而對于森林資源代際補償?shù)木唧w領(lǐng)域的專項研究不足，尤其是與我國森林資源對接研究上，缺乏自身獨有的特色。
3.對森林資源代際補償沒有形成普遍的規(guī)律性認識。 目前，我國森林資源代際補償?shù)膶嵺`開始較晚，并且學(xué)術(shù)界對森林資源代際補償理論的研究也才剛剛起步。在這樣的背景下，我國對森林資源代際補償還難以形成普遍的比較明確清晰的規(guī)律性認識。第一，對森林資源代際補償?shù)恼J識更多停留在政策指導(dǎo)層面。我國對森林資源代際補償?shù)恼J知帶有自上而下的特點，往往都是黨和國家發(fā)布重要的文件精神或者出臺某些指導(dǎo)性的文件后，才會引起較大范圍的關(guān)注。另外，理論界關(guān)于森林資源代際補償制度的研究還帶有政策指導(dǎo)的特點，理論研究的側(cè)重點受國家大政方針導(dǎo)向的影響，大多圍繞政策文件展開研究，還沒有形成全方位系統(tǒng)的理論研究格局。第二，林區(qū)的很多干部群眾仍然缺乏充分的代際補償觀念和意識。在調(diào)研走訪過程中，無論是林區(qū)的政府、企業(yè)的干部職工，還是林區(qū)的群眾，相當多的一部分人對森林資源代際補償理論還比較陌生。調(diào)查問卷顯示，選擇“森林資源代際補償就是森林保護”占到65%，選擇“代際補償是政府和企業(yè)的行為，與個人無關(guān)”的占到73%。代際補償意識的缺乏直接影響就是林區(qū)干部群眾被動色彩濃厚，缺乏主動參與森林資源代際補償實踐的積極性。第三，對森林資源及其附屬資源的利用缺乏科學(xué)的理念，以至于難以形成有效的保護性的利用和開發(fā)。20世紀，在森林資源開發(fā)歷史上，森林資源的開發(fā)更多地表現(xiàn)為破壞性地利用開發(fā)，這是導(dǎo)致森林資源代際補償壓力巨大的一個非常重要的原因。在森林資源早期開發(fā)利用階段，由于對木材的利用缺乏科學(xué)認識，表現(xiàn)為過度開發(fā)，導(dǎo)致木材資源迅速枯竭?，F(xiàn)階段，對林下資源的開發(fā)同樣缺乏科學(xué)理念，仍然帶有破壞性的色彩。在項目調(diào)研過程中，據(jù)林區(qū)企業(yè)工作人員介紹，近些年來，一些林區(qū)群眾為追求林下資源利用的效率，使用對林下資源具有極大破壞性的生產(chǎn)工具，以至于造成天然林下資源產(chǎn)量逐年下降。第四，代際補償理論滯后于實踐。目前來看，代際補償主要局限在理論界的研究，成果仍然有限。代際補償理論的局限性主要表現(xiàn)在對代際補償?shù)膬?nèi)涵、作用、意義認識不深刻，對不同領(lǐng)域、人群、地域與森林資源的關(guān)系以及相互作用缺乏深入研究。代際補償理論研究不足產(chǎn)生的影響是代際補償?shù)睦碚摕o法對代際補償?shù)膶嵺`形成有效的指導(dǎo)。代際補償?shù)睦碚撜J識與實踐脫節(jié)，表現(xiàn)為理論研究滯后于實踐探索。
三、針對性與實效性：森林資源代際補償?shù)目尚行酝緩?/h2>
1.激活林區(qū)政府和企業(yè)的潛力。 單純依靠外力的補償并不能從根本上解決森林資源代際補償?shù)睦Ь澈蛪毫ΑＲ虼?，必須激發(fā)林區(qū)政府和企業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，真正提升林區(qū)政府和企業(yè)的活力，實現(xiàn)森林資源可持續(xù)發(fā)展。第一,提升林區(qū)全體人員的代際補償意識，形成積極主動的森林資源保護和利用的良好意識，增強全社會維護代際公平的良好氛圍。代際補償，意識先行。必須在全社會尤其是林區(qū)加大代際補償理論的宣傳教育，要讓代際補償深入人心，使每一個人都形成自覺的代際補償意識。只有形成了良好的代際補償意識，才能做到群策群力，不僅避免對森林資源人為的破壞，而且為進一步推進代際補償貢獻自身的力量。問卷調(diào)查顯示，選擇“‘培養(yǎng)良好的代際補償意識’是推動代際補償制度建設(shè)的有效方式”的占到67%。第二,實現(xiàn)政企分開，減輕企業(yè)負擔，增強企業(yè)活力。林區(qū)企業(yè)在代際補償中扮演著十分重要的角色，理應(yīng)成為代際補償?shù)闹袌粤α?。在國外代際補償實踐中，補償效果比較好的幾乎都是企業(yè)承擔主要的代際補償義務(wù)和責(zé)任。而我國代際補償實踐，政府是主體，企業(yè)是補償和扶助的對象，實際上是代際補償?shù)呢摀?。問卷調(diào)查顯示，選擇“‘政企分開’是推動代際補償制度建設(shè)的有效方式”的占到71%。因此，在現(xiàn)階段，必須大力推動改革的進程，力爭取得突破性進展。林區(qū)企業(yè)只有真正實現(xiàn)政企分開，才能使企業(yè)真正成為獨立法人，獲得自主發(fā)展的權(quán)利。針對市場化要素的缺失應(yīng)推進經(jīng)營者的職業(yè)化和市場化進程。[4]只有企業(yè)真正成為市場競爭的主體，才能提高經(jīng)營效率，增強市場競爭力。一個充滿活力的林業(yè)企業(yè)，不僅不會成為代際補償?shù)呢摀?，反而會成為代際補償?shù)闹黧w。以我國著名的林區(qū)神農(nóng)架為例，告別“木頭經(jīng)濟”，神農(nóng)架林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，后續(xù)產(chǎn)業(yè)及時跟上。其中2009年全區(qū)共接待海內(nèi)外游客166萬多人次，實現(xiàn)旅游經(jīng)濟總收入5.5億元。神農(nóng)架非但沒有消失，而且林區(qū)森林面積由天保工程實施前的357.49萬畝增加到現(xiàn)在的423.41萬畝。第三,給予林區(qū)政府和企業(yè)更多的自主權(quán)。森林資源代際補償?shù)哪康牟皇墙o予林區(qū)政府和企業(yè)補償，而是通過一定的補償方式激活林區(qū)政府和企業(yè)的活力，從而實現(xiàn)林區(qū)真正的可持續(xù)發(fā)展，達到代際補償?shù)淖罱K目標。林區(qū)政府和企業(yè)是最了解林區(qū)發(fā)展實際的。從感情上，他們希望林區(qū)變得更加美好，從行動上，他們能做出符合林區(qū)發(fā)展實際的科學(xué)舉措。因此，給予林區(qū)政府和企業(yè)以更大的自主權(quán)，鼓勵他們發(fā)展和革新，真正實現(xiàn)林區(qū)代際補償?shù)牧夹园l(fā)展。
2.提高代際補償?shù)目茖W(xué)化水平。 森林資源代際補償必須要遵循科學(xué)原則，既要堅持公平正義，同時也要追求代際補償?shù)男?，在維護代際之間動態(tài)平衡過程中，推動代際可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的全面實現(xiàn)。第一，由短期個別補償向建立長效立法代際補償轉(zhuǎn)變。在代際補償制度建立初期，制度建設(shè)可以以個別規(guī)章條例為主。這些條例在一定程度上具有實驗性的特點，有效范圍會限定在一定的時間、領(lǐng)域或者人群。在經(jīng)過實踐的檢驗后，如具有科學(xué)的可行性，則轉(zhuǎn)為一般性的具有普遍性的制度，并且以立法的形式明確代際補償?shù)拈L期性，為代際補償制度提供法律依據(jù)。第二，由虛補償向?qū)嵮a償轉(zhuǎn)換。森林資源代際補償制度必須克服形式化的缺陷，將代際補償政策落實到位。建立嚴格的監(jiān)督機制，避免補償?shù)男问交?，降低成本和防止浪費。建立科學(xué)的考核機制，做到過罰功獎，激發(fā)代際補償?shù)姆e極性、主動性和創(chuàng)造性。建立保障機制，為代際補償能夠真正落實提供巨大的現(xiàn)實支撐。第三，由單一補償向多樣化補償轉(zhuǎn)變。代際補償資金來源實現(xiàn)多樣化，不應(yīng)只是由公共財政負擔，應(yīng)形成以市場運行機制為基礎(chǔ)的多樣化的資金來源渠道。代際補償手段實現(xiàn)多樣化，不應(yīng)只局限在資金的補償，而應(yīng)該是政策、就業(yè)、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等多方面的補償。補償標準實現(xiàn)多樣化，代際補償標準不應(yīng)該全國一個樣，應(yīng)該根據(jù)地區(qū)行業(yè)人員發(fā)展的實際確定多樣化的代際補償標準。
3.提高代際補償?shù)膶嵭浴?現(xiàn)階段，森林資源代際補償制度的建設(shè)處于起步階段，還需要進一步的發(fā)展和完善。在這樣的情況下，提高代際補償制度的實效性就顯得刻不容緩。第一，提高代際補償制度的現(xiàn)實針對性。我國森林資源是一個龐大的整體，但是不同的組成部分也有著自己與眾不同的特點。很顯然，同樣的代際補償機制在不同的地區(qū)效果也不一樣。森林資源代際補償機制的制定和實施不應(yīng)該是一刀切，應(yīng)該根據(jù)不同林區(qū)的特點制定更有針對性的代際補償制度。問卷調(diào)查顯示，選擇“‘現(xiàn)實針對性’是科學(xué)的代際補償制度的要素”的占到84%。對于森林資源種類豐富，底蘊豐富的發(fā)展?jié)摿Ρ容^大的地區(qū)，要多給政策，激發(fā)自身的發(fā)展積極性、主動性和創(chuàng)造性。而對資源耗費比較嚴重，資源蓄積量較少，自身經(jīng)濟基礎(chǔ)又比較薄弱的林區(qū)，代際補償資金扶持方面要給予更多的傾斜。第二,提高代際補償制度的有序性。我國森林資源普遍破壞比較嚴重，代際補償?shù)膲毫μ貏e大。因此，在補償資金十分有限的前提下，應(yīng)該明確不同地區(qū)、不同領(lǐng)域資源補償?shù)妮p重緩急，確定好補償順序，實現(xiàn)補償效果的最大化。例如，森林資源的價值在不同地區(qū)是不一樣的，河流上游的森林資源生態(tài)價值就格外重要，對于涵養(yǎng)水源和防洪意義十分重大。而野生動植物物種特別豐富或者瀕臨滅絕的地區(qū)，森林資源補償?shù)囊饬x也格外重大。這樣的地區(qū)，在代際補償時就應(yīng)該首先給予重點考慮，力爭有限補償。第三，提高代際補償制度的前瞻性，減少盲目性。提高代際補償制度前瞻性的途徑有很多，主要包括：加大理論研究的力度，提高代際補償制度的前瞻性，為代際補償提供科學(xué)的指導(dǎo)；加強實地調(diào)查研究，掌握最為準確真實的資料，為代際補償提供堅實的基礎(chǔ)；擴大試點的范圍，及時總結(jié)成功經(jīng)驗，形成更為科學(xué)的代際補償做法，提高代際補償?shù)膶嵭浴?/p>
4.拓寬代際補償資金來源渠道。 森林資源代際補償資金來源渠道不能完全依賴國家的財政撥款，應(yīng)該拓寬資金來源渠道，使代際補償能得到持續(xù)而充足的資金支持。第一,必須保證穩(wěn)定的財政資金來源。在社會主義條件下，國有森林資源的代際補償中的財政資金的主導(dǎo)地位不能變。目前，我國森林資源代際補償資金仍然主要來源于政府公共財政支出。相對其他資金來源而言，這部分資金數(shù)量較大，而且比較穩(wěn)定。需要指出的是，財政資金可以按照國家既定的方針政策執(zhí)行，主要以投入為主，能夠更好地體現(xiàn)國家意志和廣大人民群眾的需求。另外，隨著國民經(jīng)濟發(fā)展，這部分財政資金會逐漸增加。因此，這筆資金必須用在最為亟須解決的領(lǐng)域，保證森林資源代際補償?shù)暮诵睦?。第?征收森林資源使用補償費。在世界各國代際補償實踐中，征收資源使用費是一個比較普遍的做法。這一做法貫徹的是“誰受益,誰補償”的原則。也就是說，當某一行業(yè)或某一部分人利用森林資源獲得一定的收益時，通過規(guī)章制度或者立法的形式，按照事先約定的比例，由森林資源使用者提供資源補償資金，從而直接或間接彌補使用資源造成的損失。例如，森林旅游業(yè)，在使用森林資源作為旅游資源時，必然會在一定程度上導(dǎo)致森林資源的損失。從開發(fā)環(huán)節(jié)來說，修建旅游區(qū)公共設(shè)施，建設(shè)旅游設(shè)施所引起的森林資源占地和破壞需要補償?shù)?，從使用環(huán)節(jié)來說，各種旅游設(shè)施的使用以及游客進入林區(qū)游玩所引起的污染和破壞也需要補償。第三，允許民營資本進入補償體系。在調(diào)研過程中，林區(qū)干部介紹說，國家盡管下?lián)芰舜罅康馁Y源補償款項，但是對于龐大的資源補償需求而言仍然是杯水車薪。因此，為了緩解代際補償資金的緊張局面，吸引更多的民營資本進入林區(qū)就成了林區(qū)干部的一項重點工作。帶有民營性質(zhì)的補償資金與公共財政補償資金不同，支付主體不是政府和國有企業(yè)，而是帶有民營性質(zhì)的組織和個人。民營資本有著財政資金無法比擬的優(yōu)勢，這部分資本的流向可以反映市場配置的實際，應(yīng)用起來更加靈活，能夠更好地盤活林區(qū)各種資源，更加符合林區(qū)的實際需要。在公共資金來源有限的情況下，民營資本的引入無疑會極大改善代際補償資金的數(shù)量和結(jié)構(gòu)。
[1]白瑞雪.生態(tài)經(jīng)濟學(xué)中的代際公平研究前沿進展[J].社會科學(xué)研究,2012,(6):12.
[2]楊成湘.實現(xiàn)代際公平的可能性路徑[J].中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011,(1):134.
[3]高一華.林區(qū)人口結(jié)構(gòu)特征分析——以湖北省神農(nóng)架為例[J].商情，2014,(18):167.
[4]黃小彤，曾慧華.當下我國國有企業(yè)經(jīng)營者去行政化改革的路徑構(gòu)建——規(guī)范行政者行為還是解除公務(wù)員身份[J].理論探討，2015，(2)：99.
〔責(zé)任編輯：劉陽〕
2015-05-28
中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金項目“黑龍江省森林資源價值評價及代際補償制度研究” (2572014CC07)
鄒佰峰(1975-)，男，黑龍江呼蘭人，研究人員，生態(tài)文明研究中心副教授，博士，從事馬克思主義生態(tài)文明研究。
F062.9；F3
A
1000-8284(2015)09-0117-06
