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推進我國新型城鎮(zhèn)化的新途徑:小城鎮(zhèn)產業(yè)城鄉(xiāng)間融合
周健
(遼寧大學經濟學院,遼寧沈陽110036)
“小城鎮(zhèn)”是中國最基本的經濟社會單元,可以很好地溝通農村與大中城市,而小城鎮(zhèn)產業(yè)是與城市格局、區(qū)域經濟和產業(yè)布局都緊密銜接的重要基點。小城鎮(zhèn)產業(yè)城鄉(xiāng)間融合的過程本身就是與不同層次的市、鎮(zhèn)融合的過程,其必然伴隨和推動著城鎮(zhèn)化的進程。而城鎮(zhèn)化也是實現小城鎮(zhèn)產業(yè)區(qū)域統(tǒng)籌與協調、合理化和高級化的持久動力,可以實現產業(yè)互融發(fā)展與產業(yè)空間融合發(fā)展的有效對接,進而進一步提升小城鎮(zhèn)產業(yè)水平和城鎮(zhèn)化水平。
小城鎮(zhèn)產業(yè);城鄉(xiāng)融合;新型城鎮(zhèn)化
中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中產生了一系列的矛盾,如城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化;城鎮(zhèn)承載力不足與城鎮(zhèn)數量規(guī)模的集聚擴張;農民工大量進城但市民化程度低;農用土地城鎮(zhèn)化與保護耕地之間的矛盾;優(yōu)質資源的城鎮(zhèn)聚集與農業(yè)現代化之間的矛盾;造城運動與歷史文化傳承之間的矛盾等等,由此必須也必然要走新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化就是以產業(yè)布局、區(qū)域發(fā)展和城鎮(zhèn)建設融合為支撐,以農村轉移人口融入城鎮(zhèn)為核心,以工業(yè)化、市場化、信息化為依托,以遵循城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律為原則,以公平共享、集約高效、可持續(xù)發(fā)展和歷史文化傳承為目標的新型城鎮(zhèn)化。那么,如何有效地推進新型城鎮(zhèn)化呢?
黨的十八大、2013年中央經濟工作會議和十八屆三中、四中全會都提出了要構建科學合理的城市發(fā)展格局,促進大中小城市以及小城鎮(zhèn)之間的協調發(fā)展,實現產城融合發(fā)展,區(qū)域經濟發(fā)展和產業(yè)布局緊密銜接等基本思路,為以小城鎮(zhèn)產業(yè)城鄉(xiāng)間融合推進中國新型城鎮(zhèn)化提供了理論和現實基礎。
小城鎮(zhèn)產業(yè)是一個區(qū)域性產業(yè)網絡,它不僅包括小城鎮(zhèn)產業(yè),也涉及了中心城市產業(yè)和村域產業(yè)等各個層次[1]。因此,小城鎮(zhèn)產業(yè)可以很好地溝通農村與大中城市:一方面小城鎮(zhèn)的形成源于農村的發(fā)展,其與農村有著天然的聯系;另一方面,小城鎮(zhèn)呈現城市化的發(fā)展趨勢,其在功能上與大中城市較為接近。因此,發(fā)展小城鎮(zhèn)產業(yè)可以很好地溝通農村與大中城市,為城鄉(xiāng)和諧發(fā)展架起橋梁。而且,一般來說,區(qū)域性產業(yè)發(fā)展總是呈現出一種非均衡狀態(tài),這有利于小城鎮(zhèn)充分利用其有利條件,“抓住產業(yè)轉移有利時機,促進特色產業(yè)、優(yōu)勢項目向縣城和重點鎮(zhèn)集聚”,通過區(qū)域分工演進,層級遞進發(fā)展而形成區(qū)域間優(yōu)勢互補、互惠互利的分工協作關系,進而促使重點鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)產業(yè)借助中心城市的帶動作用在空間上集聚,并通過這些產業(yè)的輻射和擴散效應推進一般或欠發(fā)達鎮(zhèn)、村域產業(yè)的快速發(fā)展。而小城鎮(zhèn)產業(yè)城鄉(xiāng)間融合的過程本身就是與不同層次的市、鎮(zhèn)融合的過程,其必然伴隨和推動著城鎮(zhèn)化的進程,而城鎮(zhèn)化也是實現小城鎮(zhèn)產業(yè)區(qū)域統(tǒng)籌與協調、合理化和高級化的持久動力,可以實現產業(yè)互融發(fā)展與產業(yè)空間融合(產城互融發(fā)展)發(fā)展的有效對接,進而進一步提升小城鎮(zhèn)產業(yè)水平和城鎮(zhèn)化水平,優(yōu)化小城鎮(zhèn)的產業(yè)結構,并形成強勁、持續(xù)競爭優(yōu)勢。
一般而言,以小城鎮(zhèn)產業(yè)城鄉(xiāng)間融合推進中國新型城鎮(zhèn)化的實現要經歷三個階段:第一階段是以一定的上游中心城市(區(qū)域內或跨區(qū)域)為“增長極”,通過其產業(yè)梯度轉移和與小城鎮(zhèn)產業(yè)的分工協作,實現基礎設施和經濟基礎最好的重點鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)產業(yè)的發(fā)展。這一階段是基礎,為小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展提供了一個基奠。例如,北京通州區(qū)梨園鎮(zhèn)和永順鎮(zhèn),處在通州新城城區(qū)范圍內,是中心城市未來空間擴展區(qū)域,未來將作為通州新城的一部分共同發(fā)展[2]。第二階段是中心鎮(zhèn)或重點鎮(zhèn)的產業(yè)得到充分發(fā)展后,形成幾個“增長極”,通過其乘數效應、極化效應和擴散效應,一方面使其迅速發(fā)展壯大,逐漸減弱其與中心城市的空間二元結構差異;另一方面完成與一般或欠發(fā)達小城鎮(zhèn)的產業(yè)梯度轉移或分工合作,有力地拉動這些小城鎮(zhèn)產業(yè)的發(fā)展。這一階段最為關鍵,其決定了能否在小城鎮(zhèn)建立一個穩(wěn)固的發(fā)展核心。如北京通州區(qū)臺湖鎮(zhèn),依托良好的產業(yè)發(fā)展基礎和園區(qū)建設,積極承接城市和區(qū)域產業(yè)轉移,實現城鎮(zhèn)功能的轉型和提升,成為區(qū)域的經濟增長中心[2]。第三階段是一般或欠發(fā)達小城鎮(zhèn)產業(yè)有了一定發(fā)展之后,通過其極化和梯度推進的作用,促進自身產業(yè)發(fā)展,縮小其與中心鎮(zhèn)或重點鎮(zhèn)的差異,同時拉動村域產業(yè)的發(fā)展。這一階段極為重要,其是小城鎮(zhèn)產業(yè)全面發(fā)展的標志,但也極為敏感,其關系到綠色的、“記得住的鄉(xiāng)愁”。因此,村域確實符合非農業(yè)產業(yè)發(fā)展的,可以直接融入到轉移而來的非農產業(yè)鏈條中,而更多的村域仍應該發(fā)展以農業(yè)為基礎的相關產業(yè),一方面以農業(yè)產業(yè)化對接轉移而來的產業(yè);另一方面應該是獲得小城鎮(zhèn)承接產業(yè)轉移而得以快速發(fā)展后所提供的資金、技術、人力等,最終實現村域社會經濟的發(fā)展。因此,“融合”的意義不僅局限于承接產業(yè)轉移,還可以是要素資源的反哺支持。
中心城市、重點鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)、一般或欠發(fā)達小城鎮(zhèn)和村等不同層次的區(qū)域及其產業(yè)在小城鎮(zhèn)產業(yè)城鄉(xiāng)間融合的過程不是自然而然的,在功能、性質、空間、結構、規(guī)模等方面必然存在阻滯,因此必須特別關注它們之間存在的矛盾沖突,只有這樣才能更好地解決問題。
(一)中心城市與小城鎮(zhèn)之間的矛盾
中心城市與小城鎮(zhèn)之間并不會天然形成和諧的關系,它們之間存在著矛盾:一是管理權限方面的矛盾。各小城鎮(zhèn)為了加強對本小城鎮(zhèn)經濟社會管理調控的能力,都希望自己擁有更大的管理權限和政策制定權限,而中心城市強調要強化其管理職能,來擴大對小城鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展的控制力,進而實現中心城市對各小城鎮(zhèn)的統(tǒng)一協調管理。因此,不打破以行政層級分配資源的慣性,很難取得實質性突破[3]。二是在產業(yè)分工合作方面的矛盾。中心城市的產業(yè)向周邊小城鎮(zhèn)轉移擴散不夠,兩者之間不能形成合理的產業(yè)分工,對企業(yè)聯合、資產優(yōu)化重組也沒有發(fā)揮應有的積極作用,甚至有時還產生了經濟高地的屏蔽效應所帶來的負面影響,如人力資本積累難、產業(yè)結構優(yōu)化難等[4]。三是在產業(yè)競爭方面的矛盾。中心城市與小城鎮(zhèn)往往各自為政,造成低水平的重復建設,產能過剩,以及低端惡性競爭和過度競爭,難以形成競爭合力,削弱了競爭優(yōu)勢[5]。四是具有合作優(yōu)勢的地級城市與小城鎮(zhèn)之間由于沒有行政隸屬關系,難以形成資源、要素的合理流動與優(yōu)化配置,也無法有效地協調政策、權限的沖突。
(二)縣城與“后發(fā)小城鎮(zhèn)”之間的矛盾
中國的一部分小城鎮(zhèn)因區(qū)位較好、交通便利、基礎設施較健全等因素發(fā)展較快,成為經濟強鎮(zhèn),甚至已取代傳統(tǒng)的縣城成為小城鎮(zhèn)內的經濟中心,其一方面通過極化作用壯大自身力量;另一方面通過擴散作用帶動周邊農村地區(qū)的經濟社會共同發(fā)展。盡管“后發(fā)小城鎮(zhèn)”的極核作用日益明顯,但其與縣城存在責、權、利的不平衡狀況,一是仍然延續(xù)一般小城鎮(zhèn)的管理體制和治理模式,其行政管理體制的彈性和靈活性不足,創(chuàng)新發(fā)展的動力下降,順應社會變遷的能力弱化,難以適應工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的現實需要[6]。二是絕大部分的財稅收入要上繳縣級財政,能夠用于自身發(fā)展的可支配的經費嚴重短缺,從而制約其發(fā)展。然而縣城卻可以借助于“縣政府”的行政資源和行政力量,占用全縣很大份額的公共財政,通過得到這些特殊的發(fā)展資源得以快速發(fā)展,形成所謂“縣城刮小城鎮(zhèn)”現象[7]。
(三)欠發(fā)達小城鎮(zhèn)進一步邊緣化的矛盾
小城鎮(zhèn)發(fā)展是不平衡的,有些小城鎮(zhèn)經濟發(fā)展滯后,在產業(yè)融合中,其往往被忽視,甚至于成為“被遺忘的角落”。由此,這些小城鎮(zhèn)與經濟增長中心越來越遠,一方面無法與周邊地區(qū)產業(yè)形成關聯合作關系,錯失成為其配套產業(yè)基地的良機;另一方面也無法參與周邊的中心鎮(zhèn)或重點鎮(zhèn)建設,難以有效及時吸納和利用其輻射效應,因此難以進入可持續(xù)的高速增長通道,并由此進一步邊緣化[8]。
(四)橫向聯合發(fā)展的矛盾
前面三個階段的分析是從縱向發(fā)展來考慮的,在實際發(fā)展中,小城鎮(zhèn)之間、村與村之間并不是截然分開的,都可以通過優(yōu)勢互補實現產業(yè)的聯合發(fā)展。但需要注意:一是中國小城鎮(zhèn)之間的經濟嚴重的分割,各縣的產業(yè)結構趨同,這使得小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展呈現出縣與縣之間分割,無法形成規(guī)模經濟,比較優(yōu)勢不突出。二是中國許多小城鎮(zhèn)的企業(yè)和產業(yè)發(fā)展的規(guī)模和范圍較小,因此其產業(yè)集群大多集中在小城鎮(zhèn)內,跨小城鎮(zhèn)的產業(yè)集群較少。三是行政區(qū)劃影響區(qū)域產業(yè)發(fā)展。如溫州龍港鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn),分別隸屬于蒼南縣和平陽縣,如果它們能組合成一個市級建制,將推動區(qū)域產業(yè)的快速發(fā)展。但由于它們在行政區(qū)劃上無法做出調整,從長期發(fā)展來看,就會形成強者恒強、弱者常弱,各自為戰(zhàn)的局面,產業(yè)集群的聚集性和集群效應的放大效應也就難以充分發(fā)揮出來[9]。
(一)主要路徑
以小城鎮(zhèn)產業(yè)城鄉(xiāng)間融合推進中國新型城鎮(zhèn)化的基本路徑應該是一個多維融合,相互促進發(fā)展的道路。這一路徑應該是產業(yè)融合與產城融合的協同發(fā)展。所謂產業(yè)融合,一是縱向來看,小城鎮(zhèn)的產業(yè)與上游大中小城市形成產業(yè)鏈條的分工與和合作,進而輻射到村域產業(yè);二是從橫向看,小城鎮(zhèn)與城市群或經濟圈內不同城市或小城鎮(zhèn)之間形成產業(yè)鏈條的分工與合作。所謂產城融合,是指小城鎮(zhèn)的產業(yè)化和城鎮(zhèn)化相互促進融合發(fā)展。產業(yè)融合與產城融合的協同發(fā)展的最終是實現產業(yè)集群與城市群的融合發(fā)展。第二,中心鎮(zhèn)或重點鎮(zhèn)的發(fā)展是小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展的關鍵,要建立以中心鎮(zhèn)或重點鎮(zhèn)為中心的產業(yè)聚集區(qū)。第三,促進上下游區(qū)域產業(yè)之間的分工和產業(yè)內分工的延伸,承接產業(yè)轉移與對接。第四,要實現小城鎮(zhèn)產業(yè)的持續(xù)增長,推動空間經濟逐漸向一元化方向發(fā)展。一般來說,區(qū)域間產業(yè)的發(fā)展總是呈現出一種非均衡狀態(tài),這種非均衡發(fā)展在一定時期,一定限度內存在是合理的,但從長期看,區(qū)域差距過大也會帶來一系列社會經濟問題,因此,必須促進空間二元結構向一元結構轉換。
因此,以小城鎮(zhèn)產業(yè)城鄉(xiāng)間融合推進中國新型城鎮(zhèn)化的最終目標是促進城鄉(xiāng)產業(yè)形成獨立、有自組織能力的雙主體,在發(fā)揮各自稟賦優(yōu)勢基礎上,通過城鄉(xiāng)產業(yè)的擴散與深入,開展廣泛的分工和協作,產生良性互動與協同發(fā)展,提高產業(yè)間的互動層次與效果,實現城鄉(xiāng)產業(yè)空間的有效對接、產業(yè)間的互融發(fā)展,進而共同推進現代化進程[10]。
(二)主要機制
在一個系統(tǒng)中,機制起著基礎性的、根本的作用。有了良好的機制,可以使一個系統(tǒng)能自動地迅速做出反應,調整原定的策略和措施,實現優(yōu)化目標。因此,建立有效的新型城鎮(zhèn)化背景下小城鎮(zhèn)發(fā)展的機制就尤為重要。新型城鎮(zhèn)化背景下,小城鎮(zhèn)發(fā)展的機制主要應該包括:(1)決策機制——頂層設計與基層創(chuàng)新相結合;“市場主導”和“政府引導”相結合。(2)動力機制——新型城鎮(zhèn)化背景下小城鎮(zhèn)發(fā)展的核心依然是“人”,因此,其發(fā)展動力就是“人”在小城鎮(zhèn)聚集的意愿與能力,這就需要:一是增強農村勞動力向小城鎮(zhèn)轉移的意愿與能力,另一方面要提高城市勞動力和投資者向小城鎮(zhèn)轉移的意愿與能力,通過城鄉(xiāng)“人”的聚集帶動小城鎮(zhèn)產業(yè)的城鄉(xiāng)融合。(3)約束機制——遵循的客觀規(guī)律(經濟社會有其內在的發(fā)展規(guī)律,人文社會環(huán)境也有其演變規(guī)律),小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展不能一哄而上,不能超越其現存的發(fā)展階段,要以能吸納農村勞動力轉移就業(yè)為基本前提,而且在發(fā)展中一定不能破壞“鄉(xiāng)土鄉(xiāng)情”,要因地制宜,走特色化發(fā)展道路。(4)協調機制——小城鎮(zhèn)在跨區(qū)域分工與合作中必然存在矛盾與沖突,協調機制就是促使不同區(qū)域間進行磋商和協調,適當調整現行的政策,以緩解政策溢出效應對各區(qū)域社會經濟發(fā)展的不利影響,實現各區(qū)域的社會經濟均衡,促進各區(qū)域社會經濟穩(wěn)定增長。(5)保障機制——為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供物質和精神條件,一方面要加大資金投入,完善市政基礎設施、公共服務設施等,另一方面更要加強人文關懷,讓進城農民更好地融入城市。
小城鎮(zhèn)產業(yè)城鄉(xiāng)間融合要明確中心城市、小城鎮(zhèn)、村域等不同層次的區(qū)域及其產業(yè)的功能定位,要研究它們之間的橫向合作與縱向交流,加強其在交通、信息等基礎設施等方面的銜接互通,使得中心城市、小城鎮(zhèn)、村域等不同層次的區(qū)域及其產業(yè)融入到小城鎮(zhèn)產業(yè)城鄉(xiāng)間融合的分工體系中,實現融合發(fā)展,互助發(fā)展[11]。
(一)促進中心城市與小城鎮(zhèn)協調發(fā)展
1.中心城市的選定。中心城市的選擇未必一定是具有行政隸屬關系的城市。城鄉(xiāng)交錯區(qū)域尤其是8-20千米圈層范圍內的內緣區(qū),一直是城市產業(yè)擴散與發(fā)展的重點地域,同時交錯地區(qū)為城市產業(yè)發(fā)展提供了提升的空間[12]。因此,可以選擇在經濟、地理、交通、資源和歷史條件與小城鎮(zhèn)接近的城市為中心城市,這也有利于提高兩者產業(yè)間的互補性程度,形成良性互動,推動產業(yè)的共同發(fā)展。
2.突出中心城市的集聚和輻射功能。一是加強中心城市規(guī)劃,以中心城市為紐帶推進城鄉(xiāng)一體化,在更大范圍、更高層次上推動本區(qū)域經濟的一體化發(fā)展。二是為周邊小城鎮(zhèn)的社會經濟發(fā)展提供更多的支持,發(fā)揮更大的促進作用,形成既合理分工、又互為一體的經濟網絡體系[5]。
3.培育小城鎮(zhèn)產業(yè)主體,促進小城鎮(zhèn)產業(yè)層次的提高。小城鎮(zhèn)產業(yè)與中心城市產業(yè)要協調發(fā)展,要提高互動水平,根本就是要使培育小城鎮(zhèn)產業(yè)自身的發(fā)展,提高小城鎮(zhèn)產業(yè)的內容與層次及其競爭力。這就要求提升其技術、知識水平,改變傳統(tǒng)落后的生產方式,培育主導產業(yè)和構建產業(yè)集群,發(fā)展具有鄉(xiāng)村特色的一、二、三產業(yè)[10]。
4.強鎮(zhèn)擴權,推進小城鎮(zhèn)內行政區(qū)劃調整。一是強縣擴權,推動行政區(qū)劃改革。部分強縣可直接升級為小城市,部分強縣可按中等城市培育,在功能、性質、空間等方面進行重新定位,加快培育與發(fā)展[11]。與此同時加快“擴權”改革,即對行政管理體制和財政體制進行的調整,擴大縣級政府的自主權。二是試行縣來管轄小城鎮(zhèn)級的“市”[7]。目前,中國已有一批建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口和社會經濟規(guī)模已經突破小城市甚至中等城市的界限,但其規(guī)劃和管理仍沿用傳統(tǒng)的建制鎮(zhèn)的體制,已遠遠難以適應小城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。為此,應推行“鎮(zhèn)改市”的縣轄市的改革。其享受設市城市的建制和縣級或準縣級規(guī)劃管理權限,但在行政區(qū)劃上仍由原所在縣管轄[13]。例如湖南省縣轄市體制改革,目前分三個階段:第一階段,2014年前在湘南及大湘西各選兩個縣,環(huán)長株潭城市群選三個縣進行試點。第二階段,2015年開始,在14個市州中至少各有一個縣進入試點縣,爭取達到全省小城鎮(zhèn)總量的40%以上。第三階段,2020年,實現縣轄市體制改革的全省全覆蓋[14]。三是擴大小城鎮(zhèn)公共事權和財權。一方面清晰界定縣級和鎮(zhèn)街的職責和權限,加大對鎮(zhèn)街的扶持力度,擴大鎮(zhèn)街社會經濟管理自主權[15];另一方面合理提高財政分成比例。
(二)促進小城鎮(zhèn)之間協調發(fā)展
1.中心城市產業(yè)的承續(xù)者的選擇。中心城市產業(yè)的承續(xù)者的選定一般有其優(yōu)勢的考慮,應由具有比較優(yōu)勢小城鎮(zhèn)充當這一角色。此外,增長極未必只有一個,可以選擇2-3個,但需要注意:一是選擇重點發(fā)展的軸線和增長極點,把資源投入到經濟效益最好的幾個區(qū)域和發(fā)展軸線上。二是要建立清晰準確的戰(zhàn)略定位,按專業(yè)化分工、協作原則和集群化發(fā)展的原則,推動小城鎮(zhèn)“組團聯動”,形成特色板塊經濟。
2.實現鎮(zhèn)與鎮(zhèn)的均衡發(fā)展。在強鎮(zhèn)擴權、區(qū)劃調整的同時,也必然會導致“強鎮(zhèn)”與“普通小城鎮(zhèn)”之間發(fā)展的不平衡加劇,強鎮(zhèn)之間各自為政、協調性弱化、惡性競爭的矛盾日益突出。因此,在突出“強鎮(zhèn)”的特殊政策支持之外,還要考慮鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的均衡發(fā)展,這就要求按照普惠制的原則,加強資源整合,分工協作[4]。
(三)促進跨小城鎮(zhèn)產業(yè)的橫向聯合發(fā)展
1.構建跨小城鎮(zhèn)的產業(yè)集群。小城鎮(zhèn)產業(yè)集群要實行開放聯合戰(zhàn)略,打破行政邊界的限制,構建一個跨小城鎮(zhèn)的產業(yè)集群。在這個產業(yè)集群內,各小城鎮(zhèn)根據自身的比較優(yōu)勢參與分工協作,形成一個完整的產業(yè)鏈,由此產生共生效應,擴大產業(yè)集群的聚集性和集群效應,進而促進產業(yè)競爭力的大幅提升。如山東堅持“集中集約用?!?,打破行政區(qū)劃,統(tǒng)籌規(guī)劃海域使用[16];福建省提出港口體制一體化整合,打破固有行政區(qū)域的界限,對港口資源依據其具有的整體性功能狀態(tài)進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理,形成海西三大港[17]。
2.構建小城鎮(zhèn)間產業(yè)發(fā)展的協調機制。一是相關小城鎮(zhèn)政府間應建立協調性機構。二是從小城鎮(zhèn)間的整體利益出發(fā),清理各小城鎮(zhèn)現有的地方性政策和法規(guī)中不利于小城鎮(zhèn)之間協調發(fā)展的條款,制定有約束力的統(tǒng)一公約和法規(guī),實現利益共享和互補。
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(責任編輯:管仲)
遼寧省教育廳科學研究一般項目(W2013005)。
周?。?976-),男,遼寧黑山人,博士,副教授,研究方向:勞動經濟學、發(fā)展經濟學。