我國工傷保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避

郭　婷（武漢大學(xué)社會保障研究中心，湖北武漢430072）

?

我國工傷保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避

郭婷
（武漢大學(xué)社會保障研究中心，湖北武漢430072）

我國目前工傷保險(xiǎn)基金的收繳和支付均面臨風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響了我國工傷保險(xiǎn)制度的健全與完善。我國工傷保險(xiǎn)基金收繳風(fēng)險(xiǎn)源于覆蓋范圍小、參保率低和費(fèi)率機(jī)制不完善；低統(tǒng)籌層次、先行支付制度、老工傷全面納入統(tǒng)籌管理和工傷保險(xiǎn)待遇提高增加了基金支付風(fēng)險(xiǎn)。為此，應(yīng)通過擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍，提高工傷保險(xiǎn)立法層次、加大執(zhí)法和監(jiān)督力度，制定科學(xué)、有激勵性的費(fèi)率，調(diào)動企業(yè)參保積極性，降低基金收繳風(fēng)險(xiǎn)；通過逐步提高工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次、完善先行支付制度、健全老工傷納入統(tǒng)籌管理的長效機(jī)制和加強(qiáng)工傷保險(xiǎn)基金支付監(jiān)管規(guī)避基金支付風(fēng)險(xiǎn)。

工傷保險(xiǎn)基金；基金風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

工傷保險(xiǎn)制度對維護(hù)勞動者合法權(quán)益、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步發(fā)揮著重要作用。工傷保險(xiǎn)基金是工傷保險(xiǎn)制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，保障基金來源的穩(wěn)定性與支出的合理性直接關(guān)系到工傷保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。然而，目前我國工傷保險(xiǎn)基金的收繳和支付均面臨著相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響了我國工傷保險(xiǎn)制度的健全與完善。

一、我國工傷保險(xiǎn)基金收繳風(fēng)險(xiǎn)

工傷保險(xiǎn)基金收繳風(fēng)險(xiǎn)是指由于各種原因?qū)е碌墓ｋU(xiǎn)基金的收入減少。在我國，引起工傷保險(xiǎn)基金收入減少的主要原因如下：

（一）工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍小減少了基金收入

工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍決定了工傷保險(xiǎn)所保護(hù)的群體。2011年頒布的新《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，我國工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍為中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所等組織的職工和個體工商戶的雇工。由此可知，首先，我國工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍不包括國家機(jī)關(guān)工作人員、參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位和社會團(tuán)體。其次，我國是根據(jù)用人單位的性質(zhì)確定工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍，沒有考慮勞動者類型的多樣性。具有勞動關(guān)系是勞動者作為被覆蓋對象的前提。而勞動關(guān)系具有主體特定性，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代烙?。?］。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)生了許多新的職業(yè)和新的工作形式，如臨時(shí)演員、兼職等。顯然，以勞動關(guān)系作為工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍的依據(jù)已經(jīng)不能適應(yīng)我國市場化的需求?？v觀世界各國，大部分國家的工傷保險(xiǎn)以雇傭關(guān)系為前提，沒有特定主體，只是規(guī)定了一些特殊的企業(yè)或行業(yè)可以自愿參加或者不參加。本文選取了國外典型國家工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍和我國大陸工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍進(jìn)行比較，詳見表1。

表1　中外工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍比較［2］

工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍小限制了工傷保險(xiǎn)籌資主體，減少了基金收入，不利于發(fā)揮工傷保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)的功能。

（二）工傷保險(xiǎn)參保率低減少了基金收入

工傷保險(xiǎn)制度根據(jù)“大數(shù)法則”將工傷風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分?jǐn)?，用人單位支付一定保費(fèi)謀求損失承擔(dān)的社會化。從理性角度出發(fā)，企業(yè)應(yīng)會積極參保，但是目前我國用人單位“避保漏保”現(xiàn)象嚴(yán)重。截至2014年年末，全國就業(yè)人員77253萬人，然而，參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)只有20639萬人，參保率僅為26.7%。農(nóng)民工為我國現(xiàn)代化建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)，其主要分布在制造業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)。其中制造業(yè)的農(nóng)民工占其總數(shù)的31.4%，建筑業(yè)占22.2%，兩者達(dá)農(nóng)民工的一半以上，而這些行業(yè)又是事故高發(fā)行業(yè)，因此，農(nóng)民工是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的主要人群。截至2014年年末，全國農(nóng)民工總量為27395萬人，參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工為7362萬人，參保率只有26.9%。究其原因，《工傷保險(xiǎn)條例》只是行政法規(guī)，立法層次低，約束能力弱，處罰力度不強(qiáng)，使得強(qiáng)制性的工傷保險(xiǎn)成為事實(shí)上的自愿性保險(xiǎn)。企業(yè)即使不參保也有機(jī)會逃避工傷事故的損失賠償，而選擇參保，無論費(fèi)率多低，都必須支付一定數(shù)額的成本費(fèi)用［3］。因此，低參保率減少了工傷保險(xiǎn)基金的收入。

（三）費(fèi)率機(jī)制不完善無法調(diào)動企業(yè)投保積極性

我國工傷保險(xiǎn)費(fèi)率的制定是根據(jù)不同行業(yè)的工傷風(fēng)險(xiǎn)程度確定行業(yè)的差別費(fèi)率，并根據(jù)工傷保險(xiǎn)費(fèi)使用、工傷發(fā)生率等情況在每個行業(yè)內(nèi)確定若干費(fèi)率檔次。目前我國參照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類和代碼表》（GB/T4754—2002），將所有行業(yè)劃分為三個檔次，依次為低、中、高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，每一類別有一個基準(zhǔn)費(fèi)率，分別為0.5%、1%、2%。第一類行業(yè)不進(jìn)行浮動，第二、三類行業(yè)各有4個浮動檔次，上調(diào)120%、150%或者下調(diào)50%、80%，即我國工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率在0.5%-3%之間。但當(dāng)前費(fèi)率機(jī)制扔不完善，首先，我國對行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的劃分方法缺乏一定的科學(xué)依據(jù)，因?yàn)椤秶窠?jīng)濟(jì)行業(yè)分類和代碼表》中行業(yè)的劃分是根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動的同質(zhì)性原則，并不能真實(shí)反映各行業(yè)工傷事故風(fēng)險(xiǎn)的差異性。導(dǎo)致低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)繳費(fèi)比例偏高，高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)繳費(fèi)比例明顯偏低。以煤炭行業(yè)為例，按照我國工傷事故支出與工資總額占比測算，繳費(fèi)費(fèi)率應(yīng)在10.7%左右，而采礦業(yè)現(xiàn)行費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)僅為2%［3］。其次，我國浮動費(fèi)率偏低，風(fēng)險(xiǎn)低的行業(yè)不實(shí)行費(fèi)率浮動，中等和高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)費(fèi)率浮動差別總體不大，且調(diào)整間隔較長，為1-3年。在德國，由35個同業(yè)公會根據(jù)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)確定本行業(yè)工傷保險(xiǎn)基金費(fèi)率表，風(fēng)險(xiǎn)高的行業(yè)平均費(fèi)率為14.38%，風(fēng)險(xiǎn)低的行業(yè)平均費(fèi)率為0.71%。浮動費(fèi)率則是根據(jù)每個企業(yè)每年事故發(fā)生率及事故嚴(yán)重程度扣減或增收保險(xiǎn)費(fèi)。依據(jù)事故嚴(yán)重度設(shè)定點(diǎn)數(shù)，0個點(diǎn)減收保險(xiǎn)費(fèi)20%，0-50個點(diǎn)減收保險(xiǎn)費(fèi)10%，50-150個點(diǎn)不增不減，150-300個點(diǎn)增收保險(xiǎn)費(fèi)10%，300個點(diǎn)以上增收保險(xiǎn)費(fèi)20%［4］。日本工傷保險(xiǎn)行業(yè)費(fèi)率劃分細(xì)密，共分為八大產(chǎn)業(yè)53個行業(yè)，最高行業(yè)費(fèi)率為12.9%，最低行業(yè)費(fèi)率為0.5%，行業(yè)之間差別費(fèi)率達(dá)25.8倍。浮動費(fèi)率是以參保企業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收支率和企業(yè)性質(zhì)為依據(jù)制定的。如，針對連續(xù)性生產(chǎn)企業(yè)，當(dāng)該企業(yè)前3年工傷保險(xiǎn)費(fèi)收支率在75%以下時(shí)，工傷保險(xiǎn)費(fèi)將40%范圍內(nèi)下調(diào)；收支率在75%-85%之間，保險(xiǎn)費(fèi)不變；當(dāng)收支率高于85%時(shí)，工傷保險(xiǎn)費(fèi)將在40%范圍內(nèi)增加。德國、日本工傷保險(xiǎn)費(fèi)率的設(shè)置既促進(jìn)了小風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)自主參加工傷保險(xiǎn)，又促進(jìn)了高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)改進(jìn)工作條件，推行安全生產(chǎn)，降低工傷事故率［5］。我國工傷保險(xiǎn)不完善的費(fèi)率機(jī)制不利于調(diào)動企業(yè)的投保積極性，導(dǎo)致企業(yè)拖欠和逃避行為，從而減少了基金收入。

二、我國工傷保險(xiǎn)基金支付風(fēng)險(xiǎn)

工傷保險(xiǎn)基金支付風(fēng)險(xiǎn)是指因?yàn)楦鞣N原因引起的工傷保險(xiǎn)基金當(dāng)期或未來收不抵支。在我國，導(dǎo)致基金支付風(fēng)險(xiǎn)的主要原因如下：

（一）低統(tǒng)籌層次導(dǎo)致部分地區(qū)基金收不抵支

目前，我國工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌地區(qū)有986個，京、津、滬、渝四個直轄市為省級統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)全部地市級統(tǒng)籌的有17個省份，占全國的53%，而一些省份地市級統(tǒng)籌的比例僅有10%左右［6］。統(tǒng)籌層次低制約了工傷保險(xiǎn)制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，削弱了工傷保險(xiǎn)的共濟(jì)功能，違背了社會保險(xiǎn)的大數(shù)法則，降低了工傷保險(xiǎn)基金分散風(fēng)險(xiǎn)的能力，導(dǎo)致部分統(tǒng)籌區(qū)出現(xiàn)了基金支付風(fēng)險(xiǎn)。例如，2009年吉林省有通化縣等6個縣（市）收不抵支；2010年，江西省萍鄉(xiāng)市全市工傷保險(xiǎn)基金征繳2402萬元，支出2660萬元，收不抵支，在市本級及兩區(qū)、三縣6個統(tǒng)籌區(qū)中，蓮花縣和蘆溪縣均有較大規(guī)模的基金缺口；2012年湖南省有婁底、郴州、湘西三個統(tǒng)籌區(qū)當(dāng)期收不抵支［7］。

（二）先行支付制度加大了基金支付風(fēng)險(xiǎn)

《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》和《社會保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》為工傷保險(xiǎn)基金先行支付的實(shí)施提供了重要依據(jù)。工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度具有開創(chuàng)性意義，充分體現(xiàn)了“以人為本”的理念，能夠使工傷職工得到及時(shí)救治，充分享受到工傷待遇，對維護(hù)社會穩(wěn)定有著十分重要的意義。據(jù)有關(guān)專家分析，先行支付制度實(shí)施后，將有三分之二的第二、第三產(chǎn)業(yè)勞動者成為潛在受益者，將來勞動者對先行支付制度的依賴性會越來越大，在這種情況下，首先面臨的就是工傷保險(xiǎn)基金的安全問題［8］。當(dāng)前，我國工傷保險(xiǎn)基金運(yùn)營遵循“以支定收，收支平衡”原則，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制。對未來支出的估算并未將先行支付的支出考慮在內(nèi)，也難以估計(jì)，而先行支付資金來源于工傷保險(xiǎn)基金，即工傷保險(xiǎn)基金除了支付正常的工傷保險(xiǎn)待遇外，還要承擔(dān)沒有繳費(fèi)的工傷職工的工傷醫(yī)療費(fèi)和相關(guān)待遇。在工傷保險(xiǎn)基金的收入來源未變的情況下，其支出將大大增加，使工傷保險(xiǎn)基金支付面臨巨大的壓力。此外，雖然社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對引發(fā)工傷事故的第三人和用人單位有追償權(quán)利，但是追償制度設(shè)計(jì)不完善，存在追償部門執(zhí)行力不足、追償無法到位等問題，從而導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)基金的直接流失。

（三）老工傷納入統(tǒng)籌管理和保險(xiǎn)待遇、項(xiàng)目調(diào)整增加了基金支付風(fēng)險(xiǎn)

1996-2014年，我國工傷保險(xiǎn)基金收入的平均增長速度為25.97%，同期，工傷保險(xiǎn)基金支出的平均增長速度為32.16%，基金支出的平均增長速度高于基金收入的平均增長速度。此外，1996-2014年，我國工傷保險(xiǎn)基金結(jié)余率總體上呈下降態(tài)勢，如圖1所示。

社會保障基金結(jié)余率在財(cái)務(wù)上反映了社會保障可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r。理論界一般認(rèn)為社會保障基金至少要有三個月的儲備來應(yīng)付社會保障支付的需要，因而可以將該項(xiàng)指標(biāo)評估標(biāo)準(zhǔn)值確定為25%［9］。由圖1可知，1996-2014年，我國工傷保險(xiǎn)基金結(jié)余率整體上呈下降趨勢，雖然結(jié)余率均在60%以上，近期出現(xiàn)償付困難的可能性不大，然而，在其他條件不變的情況下，低統(tǒng)籌層次、基金支出的平均增長速度高于收入的平均增長速度、我國老工傷人員全面納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理及2011年《工傷保險(xiǎn)條例》中工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)的大幅度提高和基金支出項(xiàng)目的增加，工傷保險(xiǎn)基金支付風(fēng)險(xiǎn)已在部分統(tǒng)籌地區(qū)顯現(xiàn)。如2011年江蘇省工傷保險(xiǎn)基金收入為26.55億元，支出37.35億元，當(dāng)年基金赤字10.8億元。一方面，由于老工傷人員納入統(tǒng)籌管理，增加了6億余元的基金支出，另一方面，因?yàn)樾隆豆ｋU(xiǎn)條例》中待遇和支出項(xiàng)目的調(diào)整，基金支出新增14億余元。當(dāng)年，該省92個統(tǒng)籌區(qū)中出現(xiàn)赤字的有65個，工傷保險(xiǎn)基金結(jié)余支付月數(shù)少于3個月的有32個，比2010年增加了27個［6］。

注：工傷保險(xiǎn)基金結(jié)余率=工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存額/（工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存額+本期工傷保險(xiǎn)基金收入總額）。資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2014》和2014年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的相關(guān)數(shù)據(jù)繪制而成。

三、我國工傷保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施

（一）降低基金收繳風(fēng)險(xiǎn)

1.擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍。工傷保險(xiǎn)成功的關(guān)鍵在于工傷保險(xiǎn)制度的不斷健全，而工傷保險(xiǎn)制度不斷健全的一個重要標(biāo)志是工傷保險(xiǎn)普遍性原則的深化和落實(shí)，不斷擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)制度惠及人群正適應(yīng)了這樣一種要求［10］。首先，將國家機(jī)關(guān)及參照國家機(jī)關(guān)參與工傷保險(xiǎn)的事業(yè)單位和社會團(tuán)體納入到工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍。其次，以雇傭關(guān)系來確定我國工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍，雇傭關(guān)系的從屬性較弱，并且其主體具有更高的廣泛性，雇主不局限于勞動關(guān)系中的用人單位，包括具有民事權(quán)利能力及民事行為能力的法人組織和自然人；雇員也不只包含于勞動關(guān)系中的用人單位之內(nèi)，包括所有具有民事權(quán)利能力和民事行為能力的自然人。雇傭關(guān)系作為工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍的判斷依據(jù)可以更好地適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展的需要。工傷保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大，為最需要安全保障的勞動者提供了強(qiáng)有力的保障，既體現(xiàn)了社會保障制度的公平性，又可以籌集到更多的工傷保險(xiǎn)基金，提高了工傷保險(xiǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

2.提高工傷保險(xiǎn)立法層次，加大執(zhí)法和監(jiān)督力度。法律是確保工傷保險(xiǎn)基金按時(shí)足額征繳的保障。因此，為了提高工傷保險(xiǎn)的參保率，增加基金收入，首先，應(yīng)提高工傷保險(xiǎn)的立法層次，即由條例向正式法律轉(zhuǎn)變。以《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》為依托，制定一部較為完整的《工傷保險(xiǎn)法》，對工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍、資金來源、待遇標(biāo)準(zhǔn)、享受條件、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定。法律層次的提高意味著更高的法律效力，更大的約束力，更強(qiáng)的處罰力度，使得工傷保險(xiǎn)成為事實(shí)上的強(qiáng)制性保險(xiǎn)，從而促使用人單位參加工傷保險(xiǎn)。其次，加大執(zhí)法力度。對用人單位參加工傷保險(xiǎn)的情況進(jìn)行實(shí)時(shí)動態(tài)跟蹤，對逃避工傷保險(xiǎn)責(zé)任、漏繳和少繳保費(fèi)的用人單位追究法律責(zé)任，加大處罰力度，做到“違法必究”。最后，加強(qiáng)監(jiān)督力度。我國用人單位數(shù)量眾多，如果只由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)監(jiān)查，難以確保用人單位按時(shí)足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，因此，充分發(fā)揮地區(qū)工會和員工的監(jiān)督作用，保證工傷保險(xiǎn)基金的收入。

3.制定科學(xué)、有激勵性的費(fèi)率，調(diào)動企業(yè)參保積極性。工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制是籌集工傷保險(xiǎn)基金的核心問題，科學(xué)有效的費(fèi)率能夠提高企業(yè)參加工傷保險(xiǎn)的積極性。為了確定科學(xué)合理的費(fèi)率，首先，研究制定科學(xué)的“行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分類表”，即對行業(yè)的劃分基于工傷事故風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)之上。工傷事故風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)是指建立一個能夠反映工傷事故風(fēng)險(xiǎn)狀況的綜合指標(biāo)，然后根據(jù)某系統(tǒng)、某一時(shí)期的事故統(tǒng)計(jì)結(jié)果，對系統(tǒng)存在的危險(xiǎn)性進(jìn)行定量分析和對比，再通過計(jì)算某一時(shí)間段的事故風(fēng)險(xiǎn)率，參照有關(guān)評價(jià)指標(biāo)來評定其風(fēng)險(xiǎn)等級［11］。同時(shí)，對風(fēng)險(xiǎn)等級進(jìn)行動態(tài)管理、定期調(diào)整，以適應(yīng)新技術(shù)和新行業(yè)的出現(xiàn)?？茖W(xué)的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分類表可以使工傷保險(xiǎn)差別費(fèi)率與事故風(fēng)險(xiǎn)更準(zhǔn)確地相關(guān)聯(lián)，更好地體現(xiàn)用人單位公平負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。其次，突出浮動費(fèi)率的激勵性。縮短浮動費(fèi)率的調(diào)整時(shí)間，將目前的1-3年改為1年1次，根據(jù)企業(yè)上一年度工傷保險(xiǎn)支繳率、工傷事故發(fā)生頻率和事故嚴(yán)重程度等綜合指標(biāo)確定浮動值，適度加大浮動的幅度。通過建立科學(xué)的行業(yè)費(fèi)率和具有激勵性的浮動費(fèi)率，使工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率能夠真正發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用，激勵企業(yè)積極參保。

（二）規(guī)避基金支付風(fēng)險(xiǎn)

1.逐步提高工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次。工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高，可以增強(qiáng)工傷保險(xiǎn)基金互濟(jì)功能，是實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的前提。通過提高工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，可以有效解決我國部分地區(qū)工傷保險(xiǎn)基金收不抵支?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》和新《工傷保險(xiǎn)條例》都明確規(guī)定我國工傷保險(xiǎn)的法定統(tǒng)籌層次是省級統(tǒng)籌?？紤]到我國各地的具體情況，允許地方因地制宜采取適當(dāng)靈活的措施。首先，建立省級調(diào)劑金制度作為過渡形式，即各統(tǒng)籌地區(qū)將一定比例的工傷保險(xiǎn)基金上解到省級集中管理，用于調(diào)劑和補(bǔ)助各統(tǒng)籌地區(qū)工傷保險(xiǎn)基金支付缺口。當(dāng)統(tǒng)籌地區(qū)的工傷保險(xiǎn)基金當(dāng)年收不抵支時(shí)，先從工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余中支付，當(dāng)累計(jì)結(jié)余不足時(shí)，申請使用調(diào)劑金?！罢{(diào)劑金”制度的優(yōu)點(diǎn)是基本不改變現(xiàn)有管理體制，改革成本較低，同時(shí)可以保證工傷保險(xiǎn)金在全省范圍內(nèi)足額發(fā)放。但是，調(diào)劑金制度并沒有真正發(fā)揮“大數(shù)法則”的效應(yīng)，在運(yùn)行過程中易出現(xiàn)“上解下?lián)茏哌^場”的現(xiàn)象。其次，隨著地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的縮小，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的模式。即社保機(jī)構(gòu)征收的工傷保險(xiǎn)基金全部上繳到省級工傷保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶，由省一級統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)劑使用，統(tǒng)一進(jìn)行社會化發(fā)放。在統(tǒng)收統(tǒng)支模式下，關(guān)鍵是要明確各級政府的責(zé)任，通過建立省、市、縣三級政府基金征繳和缺口分擔(dān)機(jī)制和省級基金預(yù)算制度調(diào)動各級政府的積極性。

2.完善工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度。工傷保險(xiǎn)先行支付的資金完全依靠工傷保險(xiǎn)基金提供，既不符合公平原則，也不利于基金的安全。為了保障先行支付制度的可持續(xù)發(fā)展，首先，在工傷保險(xiǎn)基金下設(shè)立先行支付專項(xiàng)基金，由政府財(cái)政撥款、工傷保險(xiǎn)基金和對違法單位的追償和罰款等共同組成，以避免先行支付引發(fā)的基金安全問題。其次，設(shè)計(jì)切實(shí)可行的追償制度。在用人單位財(cái)產(chǎn)無法抵繳社會保險(xiǎn)費(fèi)或者用人單位不存在的情況下，將用人單位的負(fù)責(zé)人列入追繳對象，防止用人單位規(guī)避責(zé)任，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要與勞動監(jiān)察等相關(guān)機(jī)構(gòu)建立聯(lián)動機(jī)制，從而保證先行支付的基金按時(shí)足額追回。最后，通過提升違法成本來減少用人單位不參保的數(shù)量，用人單位一旦參保，便不存在先行支付。目前，我國違法違規(guī)的用人單位承擔(dān)的法律責(zé)任偏輕，不能發(fā)揮有效的威懾預(yù)防功能。為此，引入懲罰性賠償機(jī)制，對不參保的用人單位加大處罰力度，將罰款上限大幅度提高，防止其他用人單位類似行為的發(fā)生。同時(shí)引入刑事處罰，對逃避繳費(fèi)金額較大或拒不為職工辦理工傷保險(xiǎn)或不配合追償?shù)挠萌藛挝?，追究相關(guān)責(zé)任人相應(yīng)的刑事責(zé)任。

3.健全老工傷納入統(tǒng)籌管理的長效機(jī)制?！袄瞎笔俏覈捎?jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡過程中遺留的歷史問題?！袄瞎比藛T是我國社會保障制度轉(zhuǎn)軌過程中形成的特殊群體，將“老工傷”人員納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理，對切實(shí)保障“老工傷”人員的權(quán)益、減輕用人單位負(fù)擔(dān)及促進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。由于各統(tǒng)籌地區(qū)的工傷保險(xiǎn)基金承受能力不同，為了保持當(dāng)期基金的收支平衡，盡量避免對現(xiàn)行制度和現(xiàn)有人員的沖擊，應(yīng)從以下三方面做好“老工傷”人員統(tǒng)籌管理工作。首先，對各統(tǒng)籌區(qū)老工傷人員進(jìn)行調(diào)查摸底，掌握“老工傷”人員的基本情況，通過審核原始材料，明確受傷時(shí)間，對“老工傷”人員重新確認(rèn)。其次，在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，重新鑒定“老工傷”人員工傷等級。工傷等級鑒定遵循“從舊兼有利原則”，即原則上工傷等級按原有標(biāo)準(zhǔn)確定，若《工傷保險(xiǎn)條例》的標(biāo)準(zhǔn)更有利于“老工傷”人員，則按《工傷保險(xiǎn)條例》執(zhí)行。在待遇的給付上，也應(yīng)確立類似的原則。因?yàn)椤袄瞎比藛T是在生產(chǎn)勞動過程中受到傷害，理應(yīng)享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果［12］。最后，多渠道籌集資金。若由工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金一次性解決“老工傷”人員待遇，會對基金造成一定的沖擊，因此，一方面要“逐步納入”，另一方面拓寬資金籌集渠道，采取由工傷保險(xiǎn)基金支付、企業(yè)一次性躉繳和地方財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助“三家抬”的辦法，其中，中西部地區(qū)“老工傷”納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌所產(chǎn)生的基金缺口問題由中央財(cái)政通過逐年轉(zhuǎn)移支付的方式解決。

4.強(qiáng)化工傷保險(xiǎn)基金支付監(jiān)管。新《工傷保險(xiǎn)條例》待遇的提高和支出項(xiàng)目的增加，一方面提高了工傷職工和其供養(yǎng)親屬的保障水平，減輕了用人單位的負(fù)擔(dān)，另一方面，過高的支付水平容易誘導(dǎo)道德風(fēng)險(xiǎn)，因此，為了避免工傷保險(xiǎn)基金不被非法侵蝕，要加強(qiáng)工傷保險(xiǎn)基金支付監(jiān)管力度。首先嚴(yán)格把握工傷認(rèn)定和勞動能力鑒定的規(guī)定和程序，對發(fā)生工傷事故次數(shù)多的用人單位進(jìn)行不定期的檢查監(jiān)督。其次，加強(qiáng)對工傷醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，杜絕不合理檢查、過度治療等現(xiàn)象發(fā)生，確保工傷醫(yī)療檢查、用藥和治療合理。最后采用指紋識別、人臉遠(yuǎn)程識別等方法防止喪失待遇領(lǐng)取資格人員繼續(xù)領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)基金和冒名頂替現(xiàn)象。

［1］魏躋.工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍研究［D］.西北大學(xué)，2011.

［2］馮英，康蕊.外國的工傷保險(xiǎn)［M］.北京：中國社會出版社，2009.

［3］李朝暉.農(nóng)民工工傷風(fēng)險(xiǎn)保障問題研究——以湖南湘中五城為例［M］.北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2011.

［4］李英芝.工傷保險(xiǎn)浮動費(fèi)率的定量方法研究［D］.中國地質(zhì)大學(xué)，2008.

［5］應(yīng)永勝.德美日國家工傷保險(xiǎn)制度探責(zé)及啟示［J］.北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2013，（04）：25-27.

［6］向春華.數(shù)據(jù)分析給力工傷保險(xiǎn)［J］.中國社會保障，2013，（06）：28-29.

［7］向春華.工傷保險(xiǎn)“新政”效應(yīng)初步顯現(xiàn)［J］.中國社會保障，2013，（07）：28-29.

［8］周鵬宇，鄭古月.工傷保險(xiǎn)基金先行支付的基金安全探析［J］.法制與社會，2014，（09）：101-102.

［9］曹信邦.政府社會保障績效評估指標(biāo)體系研究［J］.社會保障制度，2006，（01）：30-34.

［10］向春華.數(shù)據(jù)分析給力工傷保險(xiǎn)［J］.中國社會保障，2013，（06）：28-29.

［11］周華中.從工傷保險(xiǎn)制度目的看其惠及的人群［J］.現(xiàn)代職業(yè)安全，2006，（53）：94-96.

［12］史國富.我國工傷保險(xiǎn)制度存在的問題與對策分析［D］.天津財(cái)經(jīng)大學(xué)，2007.

［13］孫樹菡，王濤.“老工傷”問題：緣由與方案［J］.中國社會保障，2008，（11）：15-16.

（責(zé)任編輯：管仲）

教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（2009JJD630008）。［作者簡介］郭婷（1991-），女，碩士研究生，研究方向：社會保障。