網(wǎng)絡(luò)謠言的法律治理：英國經(jīng)驗(yàn)與中國路徑

[基金項(xiàng)目]重慶市人民檢察院2013年度重點(diǎn)研究課題“利用網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪相關(guān)問題研究”(CQJCY2013B05)；中國法學(xué)會2013年部級法學(xué)研究課題一般項(xiàng)目“稅收信息管理法制創(chuàng)新研究”(CLS(2013)C59)

網(wǎng)絡(luò)謠言的法律治理：英國經(jīng)驗(yàn)與中國路徑

范衛(wèi)國

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120；重慶市南岸區(qū)人民檢察院，重慶 400060)

[摘要]互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展為信息交流提供了便利，同時也使網(wǎng)絡(luò)謠言在新媒體環(huán)境下變得異?；钴S。自20世紀(jì)90年代起，英國開始加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)謠言的法律治理，將網(wǎng)絡(luò)謠言納入《誹謗法》《通信法》等法律的規(guī)制范疇，并運(yùn)用自律與他律相結(jié)合的方法在言論自由與信用濫用之間尋求適度平衡，取得了積極成效。當(dāng)前，我國網(wǎng)絡(luò)謠言的治理存在權(quán)利救濟(jì)制度的不科學(xué)、實(shí)體責(zé)任制度的不完善以及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管手段不足等多重問題。未來我國網(wǎng)絡(luò)謠言的治理可在充分汲取英國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷健全和完善立法，合理設(shè)計(jì)我國的權(quán)利救濟(jì)制度、法律責(zé)任制度以及互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管制度，在保障網(wǎng)絡(luò)言論自由的同時，實(shí)現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)謠言有效規(guī)制。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)絡(luò)謠言；網(wǎng)絡(luò)誹謗；法律治理；言論自由；公共安全

[收稿日期]2014-05-14

[作者簡介]范衛(wèi)國(1986-)，男，山東巨野人，博士研究生，從事民事訴訟法研究。

[中圖分類號]D913.7；D915.1

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)02-0094-07

一、引言

互聯(lián)網(wǎng)的興起及新媒介的推陳出新讓人們的信息交流更為便捷，但各種社交網(wǎng)絡(luò)平臺也為網(wǎng)絡(luò)謠言等不良網(wǎng)絡(luò)信息的產(chǎn)生和泛濫提供了“溫床”。作為數(shù)字化時代的新型虛假信息，網(wǎng)絡(luò)謠言具有傳播迅速、所涉議題重要、傳播形式多樣以及社會危害性大等特點(diǎn)，它不僅會給相關(guān)當(dāng)事人帶來身心損害，甚至還會引發(fā)社會動蕩。

面對網(wǎng)絡(luò)謠言的巨大危害，國外紛紛通過制定或修改法律規(guī)范，將網(wǎng)絡(luò)謠言納入法治化治理軌道。作為長期奉行“監(jiān)管而非監(jiān)控”理念的英國，其對互聯(lián)網(wǎng)的管理肇始于1996年的“網(wǎng)絡(luò)觀察基金會”(IWF)。作為政府組織成立的行業(yè)自律組織，IWF通過強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商對網(wǎng)絡(luò)信息的監(jiān)管義務(wù)、對公眾開展網(wǎng)絡(luò)安全教育等措施，為凈化網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)揮了重要作用。與此同時，為應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)誹謗、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等網(wǎng)絡(luò)違法犯罪問題，英國又先后制定或修改了1986年《公共秩序法》、1990年《計(jì)算機(jī)濫用法》、1996年《誹謗法》(2013年最新修訂)，1998年《競爭法案》、2000 年《信息公開法》、2001 年《通信監(jiān)控權(quán)法》、2003年《通信法》、2006年《反恐怖法》等法律，以強(qiáng)化對網(wǎng)絡(luò)不良言論的法律規(guī)制。而在2011年倫敦騷亂事件平息后，英國又對現(xiàn)有法律制度進(jìn)行反思，并于2012年5月公布了新的政府立法計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和情報(bào)部門對網(wǎng)絡(luò)通信的監(jiān)管，在嚴(yán)格保護(hù)個人隱私的前提下，允許安全部門介入并查閱重要的網(wǎng)絡(luò)通信數(shù)據(jù)[1]。至此，英國對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管經(jīng)過了從“疏而不漏”到“從嚴(yán)監(jiān)管”的發(fā)展歷程。

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)在我國的發(fā)展同樣迅猛。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心(CNNIC)于2014年發(fā)布的第33次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2013年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)6.18億，互聯(lián)網(wǎng)普及率已達(dá)45.8%。其中，使用即時通信工具的用戶規(guī)模就達(dá)到了5.32 億[2]?；ヂ?lián)網(wǎng)的廣泛普及也伴生了愈發(fā)嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)謠言問題。根據(jù)《2012年網(wǎng)絡(luò)謠言事件研究報(bào)告》，網(wǎng)絡(luò)謠言遍布我國北京、廣東等15個省、直轄市、自治區(qū)，內(nèi)容涉及政治、腐敗、執(zhí)法等9個領(lǐng)域[3]。雖然我國存在《民法通則》《侵權(quán)責(zé)任法》以及2013年的《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》等法律規(guī)定，但由于在監(jiān)管模式、制度設(shè)計(jì)等方面存在較多問題，我國網(wǎng)絡(luò)謠言的法律治理力度和科學(xué)性還有待加強(qiáng)。鑒于此，本文將對英國治理網(wǎng)絡(luò)謠言的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，并為我國相關(guān)法律制度的完善提供有益經(jīng)驗(yàn)。

二、英國治理網(wǎng)絡(luò)謠言的主要制度及經(jīng)驗(yàn)啟示

(一)英國治理網(wǎng)絡(luò)謠言的主要法律制度

盡管截至目前，英國尚未制定規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息的專門法，但現(xiàn)行法律及判例中不乏對網(wǎng)絡(luò)謠言及其他網(wǎng)絡(luò)不良信息的規(guī)定，其主要內(nèi)容有：

1.民事法律制度：網(wǎng)絡(luò)誹謗及其法律救濟(jì)。 英國將謠言對當(dāng)事人的侵權(quán)作為誹謗行為加以規(guī)制。據(jù)考證，英國的誹謗訴訟自13世紀(jì)開始進(jìn)入民事訴訟領(lǐng)域，在14世紀(jì)末至15世紀(jì)初，誹謗訴訟一度兼具民事訴訟和刑事訴訟的雙重性質(zhì)，且此時英國已有誹謗案件的匯編[4]?，F(xiàn)代意義上的英國誹謗制度始于1952年的《誹謗法》，由于此時互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)尚未興起，該法對網(wǎng)絡(luò)違法問題未予關(guān)注。至1996年，針對互聯(lián)網(wǎng)上的誹謗和詆毀行為，英國重新修訂了《誹謗法》。根據(jù)該法第1條，誹謗的構(gòu)成要件為：(a)被告人為誹謗陳述的作者、編輯或出版者；(b)被告對相關(guān)誹謗的發(fā)布應(yīng)盡合理的注意義務(wù)；(c)被告人應(yīng)當(dāng)知道且有理由相信他的行為會引起或有助于誹謗字句得以發(fā)布。因此，只要是行為人未盡合理注意義務(wù)進(jìn)行不實(shí)言論的傳播，將構(gòu)成誹謗侵權(quán)行為。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商(ISP)同樣須遵守《誹謗法》的規(guī)定，如果ISP系直接向網(wǎng)絡(luò)用戶提供內(nèi)容或產(chǎn)品服務(wù)而構(gòu)成誹謗的，應(yīng)承擔(dān)直接侵權(quán)責(zé)任；而如果ISP所提供的是通道、平臺和鏈接服務(wù)的，則僅須就其幫助行為承擔(dān)間接侵權(quán)責(zé)任。

由于1996年《誹謗法》在實(shí)踐中存在訴訟成本高昂以及對言論自由保障乏力等缺陷，一度被英國學(xué)界和民眾廣泛詬病。為此，英國于2013年對《誹謗法》進(jìn)行再次修訂，在懲治誹謗行為的同時注重對言論自由的保障。在網(wǎng)絡(luò)誹謗規(guī)制上，新《誹謗法》主要有以下制度改進(jìn)：一是提高了原告起訴誹謗的門檻。新《誹謗法》(Defamation Act 2013)規(guī)定，原告必須證明被告行為造成或足以造成對其名譽(yù)的嚴(yán)重?fù)p害，方可起訴誹謗；如果原告是商業(yè)機(jī)構(gòu)的，還必須證明其遭受了財(cái)產(chǎn)損失或足以導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損失方可起訴。二是增加了被告的抗辯事由，如果被告能證實(shí)他是出于真實(shí)觀點(diǎn)、誠實(shí)意見以及公眾利益而發(fā)表意見，則能免除承擔(dān)法律責(zé)任。但對于ISP而言，如果原告提出以下主張，則抗辯不能成立：(1)原告不可能識別發(fā)布誹謗內(nèi)容的主體；(2)原告事先已將相關(guān)誹謗內(nèi)容通知了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商，而網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商沒有根據(jù)相關(guān)規(guī)定對原告的通知進(jìn)行任何的回應(yīng)。三是在經(jīng)濟(jì)賠償外增加了其他救濟(jì)手段。原告提起誹謗訴訟的目的一方面在于賠償損失，另一方面在于恢復(fù)名譽(yù)，因此新《誹謗法》規(guī)定賠償經(jīng)濟(jì)損失外，還增加了要求被告刊登法庭判決以向原告賠禮道歉的救濟(jì)方式，體現(xiàn)了對原告名譽(yù)權(quán)的保護(hù)[5]。需要說明的是，盡管英國早期曾將誹謗作為刑事犯罪處理，但2009年《驗(yàn)尸官司法法》(The Coroners and Justice Act 2009)實(shí)施后，刑事誹謗訴訟、煽動誹謗訴訟、侮辱性誹謗訴訟、淫穢誹謗訴訟已經(jīng)被廢除，目前英國將誹謗界定為民事侵權(quán)行為。

2.刑事法律制度：網(wǎng)絡(luò)犯罪的責(zé)任追究。 在網(wǎng)絡(luò)上散播謠言，除有可能因誹謗而承擔(dān)民事責(zé)任外，還可能面臨刑事制裁。英國1986年《公共秩序法》(The Public Order Act 1986)第4條規(guī)定，如果某人以騷擾、威脅或使他人陷于苦惱為目的，使用具有威脅、侮辱性質(zhì)的語句或行為，或向他人散布或展示具有威脅性或侮辱性的文字、符號，或其他明顯的代表性物品，則構(gòu)成犯罪。英國2003年《通信法》(Communications Act 2003)規(guī)定了“與網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)相關(guān)的犯罪”。該法第127條規(guī)定：(1)如果某人通過公共通信網(wǎng)絡(luò)發(fā)送的消息或其他內(nèi)容具有嚴(yán)重的攻擊性或具有不雅、淫穢或威脅性的特征，或者導(dǎo)致上述信息公之于眾，則該行為即屬于犯罪行為。(2)如果某人適用公共通信網(wǎng)絡(luò)發(fā)布其明知為虛假的信息，或者導(dǎo)致該信息被發(fā)出，或者持續(xù)性地發(fā)布相關(guān)信息，其目的在于造成他人的煩惱、不便或焦慮，則該行為即屬于犯罪行為。此外，為防止網(wǎng)絡(luò)被恐怖分子利用從事恐怖言論行為，英國對網(wǎng)絡(luò)恐怖謠言的監(jiān)督也不斷加強(qiáng)。英國2006年《反恐怖法》(Terrorism Act 2006)明確規(guī)定，“鼓勵恐怖主義”屬于犯罪行為，而該法第3條規(guī)定，在網(wǎng)絡(luò)等媒體上發(fā)布美化粉飾恐怖行為或者導(dǎo)致相關(guān)信息發(fā)布的行為構(gòu)成犯罪。

實(shí)踐中，英國警方對網(wǎng)絡(luò)犯罪一直保持高壓態(tài)勢。在2010年保羅·錢伯斯散布“恐嚇言論”案中*2010年，一名叫作保羅·錢伯斯的旅客在推特網(wǎng)上散布消息，聲稱如果機(jī)場再不開放就把它炸了。，法官根據(jù)2003年《通信法》對其進(jìn)行了1000英鎊的罰款[6]。盡管最終英國高等法院于2012年6月推翻了原審判決，認(rèn)定錢伯斯無罪，但英國對網(wǎng)絡(luò)空間的管控力度卻依舊在不斷增強(qiáng)。2011年倫敦騷亂中，有兩名青年因在社交網(wǎng)站“臉譜”上煽動他人參與騷亂而被法庭判4年監(jiān)禁[7]。倫敦騷亂之后，英國政府表示要不斷加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管，加重對嚴(yán)重刑事行為的處罰力度。此后，“積極推動實(shí)行更為嚴(yán)格的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管措施，從嚴(yán)管網(wǎng)、從嚴(yán)治網(wǎng)已成為英國政府對互聯(lián)網(wǎng)管理的重要趨勢”[8]。

3.網(wǎng)絡(luò)管控制度：行業(yè)自律與政府監(jiān)管。 面臨紛繁復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)信息，英國綜合利用行業(yè)自律和政府監(jiān)管兩種形式，加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)謠言的監(jiān)管。20世紀(jì)90年代，為有效應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)伴生的網(wǎng)絡(luò)色情、網(wǎng)絡(luò)謠言等問題，英國于1996年成立了“網(wǎng)絡(luò)觀察基金會”(IWF)，鼓勵網(wǎng)絡(luò)從業(yè)者自律。在英國政府組織下，IWF與50家網(wǎng)絡(luò)提供商組成的ISPA、倫敦網(wǎng)絡(luò)協(xié)會(LINX)及英國城市警察署、國內(nèi)事務(wù)部的代表共同簽署了“安全網(wǎng)絡(luò)：分級、檢舉、責(zé)任”(R3 Safety-Net)的協(xié)議。IWF主要行使以下職能：一是開通網(wǎng)絡(luò)熱線，鼓勵大家舉報(bào)涉及兒童色情、種族仇恨和其他淫穢內(nèi)容的網(wǎng)址；二是制定并落實(shí)《行業(yè)規(guī)則》，推動網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商自律；三是鼓勵服務(wù)商自愿對其網(wǎng)站內(nèi)容進(jìn)行分級和過濾，使家長、老師等主體有效防止兒童接觸網(wǎng)絡(luò)上的非法和淫穢信息；四是進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)安全教育，通過網(wǎng)絡(luò)咨詢、普法宣傳等方式提升公眾對不法信息的警惕意識。

在注重行業(yè)自律的同時，英國還通過制定或者修訂立法強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管。第一，政府部門對網(wǎng)絡(luò)信息數(shù)據(jù)的監(jiān)管。根據(jù)2000年《調(diào)查權(quán)管理法》(Regulation of Investigatory Powers Act 2000)，無論是電子郵件、手機(jī)信息、電子文檔還是加密電子數(shù)據(jù)等文件，凡通過網(wǎng)絡(luò)通訊方式傳送的，均應(yīng)通過政府技術(shù)支持中心發(fā)送信息包，以實(shí)現(xiàn)政府對有害信息的過濾和控制。為維護(hù)國家安全及公共利益，英國甚至可動用皇家警察或網(wǎng)絡(luò)警察對某些信息進(jìn)行截取，或要求網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者提供某些信息。第二，政府部門對相關(guān)信息的主動公開。根據(jù)2000年《信息自由法》(Freedom of Information Act 2000)規(guī)定，政府應(yīng)主動公開出版和發(fā)布相關(guān)政府信息或原始數(shù)據(jù)，并及時處理公眾的信息請求；而公眾依法享有查詢自己感興趣的政府信息的權(quán)利，并在相關(guān)信息存在時，依法獲得這些信息。為保障公眾知情權(quán)，該法規(guī)定任何公民可在政府部門拒絕向其提供信息的情況下，對政府部門提起訴訟。第三，政府成立專門的公民咨詢局。公民咨詢局是由慈善機(jī)構(gòu)管理的機(jī)構(gòu)，分布在英國各個社區(qū)，其工作人員由來自不同領(lǐng)域的、具有專業(yè)知識的志愿者組成，工作職責(zé)是對社區(qū)居民生活中遇到的有關(guān)法律、理財(cái)?shù)葐栴}，提供免費(fèi)、單獨(dú)和保密的咨詢建議。公民咨詢局的存在，能夠使公眾及時獲得準(zhǔn)確權(quán)威的信息和建議，從而有效避免網(wǎng)絡(luò)非法信息的侵害。

(二)英國網(wǎng)絡(luò)謠言法律治理的主要特點(diǎn)

通過上述分析，作為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的國家，英國對于互聯(lián)網(wǎng)的法律治理經(jīng)過了從松到緊的過程，當(dāng)前，英國對網(wǎng)絡(luò)謠言的法律治理主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.治理模式上，行業(yè)自律與政府監(jiān)管相得益彰。盡管英國不乏治理網(wǎng)絡(luò)謠言的法律規(guī)范，但實(shí)踐中，對網(wǎng)絡(luò)謠言治理起主導(dǎo)作用的還是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的自律行動。在英國，新聞媒體被“視作一個‘人’，他們強(qiáng)調(diào)不準(zhǔn)制訂任何特別法來限制言論自由，也就是保障新聞出版自由?！盵9]正如英國網(wǎng)絡(luò)安全專家艾德薩維奇所說，“政府試圖對網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行管控或者用法律進(jìn)行規(guī)范必須非常小心謹(jǐn)慎，因?yàn)閷Υ蟊妬碚f，網(wǎng)絡(luò)空間的自由性幾乎沒有任何討價還價的余地?！盵10]在該理念指導(dǎo)下，英國政府對網(wǎng)絡(luò)信息采用了間接管理模式，即先由互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)組織對相關(guān)信息進(jìn)行過濾，政府只對關(guān)乎社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要網(wǎng)絡(luò)信息進(jìn)行主動監(jiān)管，這也有效避免了政府直接監(jiān)管造成的效率低下、成本高昂等問題。對于行業(yè)自律，IWF通常在以熱線或者電子郵件等方式接到有關(guān)非法網(wǎng)站和不良網(wǎng)絡(luò)信息的舉報(bào)后，及時核實(shí)并將核實(shí)結(jié)果通過網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商，要求其對網(wǎng)站上的不良信息進(jìn)行處理，并視情形決定是否移交相應(yīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理。因此，行業(yè)自律組織在英國網(wǎng)絡(luò)謠言的治理當(dāng)中發(fā)揮了重要作用，其對信息的篩查和梳理為政府依法處理不良信息制造者提供了便利條件，而政府監(jiān)管則成為行業(yè)自律“失靈”時的重要補(bǔ)充，兩者相得益彰。

2.價值取向上，注重言論自由與隱私保障、公益維護(hù)的平衡。在現(xiàn)代社會，網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為民眾表達(dá)思想和意志的重要平臺。然而，表達(dá)自由應(yīng)止于他人的合法權(quán)利以及社會公共利益，不得散布侵犯他人隱私、屬于造謠誹謗或具有人身攻擊性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)謠言。而相應(yīng)地，網(wǎng)絡(luò)謠言的法律治理也需兼顧公民的言論自由，嚴(yán)防公權(quán)力以治理網(wǎng)絡(luò)謠言為名侵害公民言論自由，造成全民噤聲的“寒蟬效應(yīng)”。事實(shí)上，盡管表面上英國對網(wǎng)絡(luò)謠言的法律監(jiān)管力度持續(xù)加強(qiáng)，但并不意味著任何網(wǎng)絡(luò)謠言都將面臨法律制裁。以英國2013年《誹謗法》為例，誹謗受害人要提出誹謗訴訟卻須遵守“嚴(yán)重?fù)p害”的標(biāo)準(zhǔn)，對于自然人而言，被告的言論須已造成或者可能造成對原告名譽(yù)權(quán)的嚴(yán)重?fù)p害；對于商業(yè)機(jī)構(gòu)而言，被告的言論須使該機(jī)構(gòu)遭受嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。只有存在上述情形，被告的言論才構(gòu)成“誹謗”。這也表明英國立法在努力尋求言論自由與名譽(yù)權(quán)保護(hù)、公共利益之間的權(quán)益平衡。

3.責(zé)任追究上，民事賠償與刑事制裁互相補(bǔ)充。就救濟(jì)形式的價值取向看，民事賠償遵循的是“有損害必有救濟(jì)”的原則，旨在對公民的損失予以恢復(fù)和賠償；而刑事制裁則主要遵循的是“公共利益保障”原則，旨在對侵犯公共秩序、造成較大社會危害的行為進(jìn)行治理。在英國，針對網(wǎng)絡(luò)上的侮辱誹謗、人身攻擊行為，主要采取以民事懲罰賠償為主的制裁手段，由受害人直接起訴，向未承擔(dān)注意義務(wù)的網(wǎng)絡(luò)制造者、傳播者追究民事責(zé)任。而對于網(wǎng)絡(luò)不良信息造成的嚴(yán)重社會騷亂和恐慌，則直接由警方介入，以實(shí)現(xiàn)對嚴(yán)重犯罪的準(zhǔn)確調(diào)查和監(jiān)控。事實(shí)上，如果完全依賴于民事法律規(guī)范和行政法律規(guī)范將難以對網(wǎng)絡(luò)犯罪予以治理，而如果完全依賴于刑事法律手段來治理網(wǎng)絡(luò)謠言又將限制互聯(lián)網(wǎng)的活力[11]。英國立法合理把握了侵權(quán)與犯罪的界限，并區(qū)分網(wǎng)絡(luò)謠言的性質(zhì)設(shè)置不同的法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了對網(wǎng)絡(luò)謠言的科學(xué)規(guī)制。

三、中國治理網(wǎng)絡(luò)謠言的法律困境

在網(wǎng)絡(luò)謠言的治理上，我國并沒有專門性的法律規(guī)定，相關(guān)法律規(guī)范散見于《侵權(quán)責(zé)任法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《刑法》等法律之中，但是這些法律在立法理念、制度設(shè)計(jì)以及責(zé)任配給等方面存在諸多缺陷，具體而言：

(一)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式有待改善

與英國相較，我國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的自律監(jiān)管相對薄弱，主要表現(xiàn)為行業(yè)自律規(guī)范制度規(guī)定過于原則，且現(xiàn)有自律制度的約束力相對不足。目前，我國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的自律性規(guī)范主要由中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會發(fā)布，代表性文件有《中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》(2002)、《互聯(lián)網(wǎng)站禁止傳播淫穢、色情等不良信息自律規(guī)范》(2004)、《文明上網(wǎng)自律公約》(2006)、《博客服務(wù)自律公約》(2007)等，但整體而言，這些規(guī)范雖然規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商及相關(guān)組織和公民在從事網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營或使用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)時應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則，但規(guī)則內(nèi)容多為道德性要求，而無強(qiáng)制性效力。例如，根據(jù)《中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》第23條規(guī)定，對于違反公約要求的成員單位，其責(zé)任形式主要為在公約成員單位內(nèi)部通報(bào)或取消公約成員資格，而沒有其他制裁措施。此外，雖然近來河北、上海、浙江、山東、湖北等地陸續(xù)建立了省級新聞道德委員會，旨在通過行業(yè)自律和社會監(jiān)督相結(jié)合的方式，對新聞職業(yè)道德失范行為進(jìn)行查處，但該機(jī)構(gòu)主要針對的是新聞媒體及其從業(yè)人員，適用對象上過于局限。

在行業(yè)自律不足的情況下，政府監(jiān)管就顯得尤為重要，然而，我國政府在網(wǎng)絡(luò)信息的預(yù)警、披露以及處置等方面也存在一定的缺陷。首先，政府對網(wǎng)絡(luò)謠言的預(yù)警能力較弱。我國負(fù)責(zé)對網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行監(jiān)控和預(yù)警的職能部門主要為公安機(jī)關(guān)，但公安機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)謠言監(jiān)測技術(shù)系統(tǒng)較為落后，難以有效監(jiān)測和分析網(wǎng)絡(luò)空間產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)言論，進(jìn)而無法有效篩選并剔除網(wǎng)絡(luò)謠言[12]。其次，政府信息公開機(jī)制不盡科學(xué)。我國《政府信息公開條例》第9條規(guī)定，對于涉及公民、法人或者其他組織切身利益、需要社會公眾知曉或者參與的信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開。但實(shí)踐中，某些政府部門常以該條例第14條“對于涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息不得公開”的規(guī)定為由，僅公開部分信息甚至拒絕公開相關(guān)信息。最后，政府對網(wǎng)絡(luò)謠言的聯(lián)動處置能力不足。目前，我國對于網(wǎng)絡(luò)謠言的處置主要依靠單一網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門或者各網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商及其管理者的自主處理，政府沒有發(fā)揮應(yīng)有的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，未能形成多方參與、分工協(xié)作、共同治理網(wǎng)絡(luò)謠言的局面。

(二)權(quán)利救濟(jì)制度尚不完備

就被害人對網(wǎng)絡(luò)謠言侵權(quán)行為提起的民事訴訟而言，由于我國《民事訴訟法》長期將“明確的被告”作為原告提起訴訟的必要條件之一，而網(wǎng)絡(luò)使用者往往具有匿名特征，受害者通常難以查清對方真實(shí)身份，這就給原告提起訴訟帶來了難題。有鑒于此，我國于2011年生效的《侵權(quán)責(zé)任法》第36條中明確了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的責(zé)任與義務(wù)，規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)用戶、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者利用網(wǎng)絡(luò)侵害他人民事權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)用戶利用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)實(shí)施侵權(quán)行為的，被侵權(quán)人有權(quán)通知網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等必要措施。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者接到通知后未及時采取必要措施的，對損害的擴(kuò)大部分與該網(wǎng)絡(luò)用戶承擔(dān)連帶責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者知道網(wǎng)絡(luò)用戶利用其網(wǎng)絡(luò)服務(wù)侵害他人民事權(quán)益，未采取必要措施的，與該網(wǎng)絡(luò)用戶承擔(dān)連帶責(zé)任?！北M管該法對網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)人和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的相關(guān)責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但是如何界定“知道”以及何為“必要措施”，法律并未具體說明，這就使得原告在提起針對網(wǎng)絡(luò)謠言引發(fā)的侵權(quán)訴訟時，往往面臨“取證難”問題，從而給被害人依法維權(quán)增加了難度。

此外，在有關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言的刑事自訴方面，受害人同樣面臨起訴困難的問題。根據(jù)我國《刑法》第246條和《刑事訴訟法》第204條規(guī)定，除嚴(yán)重危害社會秩序和國家利益的侮辱罪和誹謗罪，均實(shí)行“不告不理”，受害人應(yīng)自行提起刑事訴訟。而在刑事自訴中，“有明確的被告人”是法院受理刑事自訴案件的要件之一。因此，在受害人無法準(zhǔn)確獲取被害人信息和舉證難的雙重壓力下，刑事自訴提起困難重重。

(三)法律責(zé)任制度簡單滯后

網(wǎng)絡(luò)謠言的散布導(dǎo)致危害后果時，應(yīng)當(dāng)對謠言的制造者和傳播者等主體課以相應(yīng)的法律責(zé)任。具體而言，如果網(wǎng)絡(luò)謠言侵犯了公民個人名譽(yù)權(quán)或法人的商譽(yù)，但不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)按我國相關(guān)民事法律規(guī)定，承擔(dān)停止侵害、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響以及賠償損失的責(zé)任；如果在網(wǎng)上散布謠言、謊報(bào)險(xiǎn)情或以其他方法擾亂公共秩序，或公然侮辱他人或者捏造事實(shí)誹謗他人尚不構(gòu)成犯罪的，則要依據(jù)《治安管理處罰法》等規(guī)定給予拘留、罰款等行政處罰；如果散布謠言構(gòu)成犯罪的，則要依《刑法》規(guī)定追究其刑事責(zé)任[13]。然而，我國現(xiàn)有法律規(guī)制中有關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言的責(zé)任制度仍不盡完善。

首先，就民事責(zé)任而言，《侵權(quán)責(zé)任法》只規(guī)定網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商知道侵權(quán)信息而未采取必要措施時應(yīng)該承擔(dān)連帶責(zé)任，但卻對網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商在網(wǎng)絡(luò)謠言傳播中的作用、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商獲知謠言發(fā)生的渠道以及其應(yīng)采取何種具體措施等問題未予明確。實(shí)踐中，網(wǎng)絡(luò)謠言發(fā)生時，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商要么難以從“海量”網(wǎng)絡(luò)信息中進(jìn)行甄別，要么對發(fā)現(xiàn)的“疑似”網(wǎng)絡(luò)謠言的信息給予直接刪除或者屏蔽。這不僅不利于網(wǎng)絡(luò)謠言的及時澄清，也有可能損害相關(guān)主體的言論自由。故而，這種民事責(zé)任制度設(shè)計(jì)既對網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商有失公平，也難以保障真相的及時澄清。

其次，就行政責(zé)任而言，依據(jù)《治安管理處罰法》第25條的規(guī)定，散布謠言故意擾亂公共秩序的，應(yīng)處以10日以下拘留或者500元以下的罰款?！队?jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》規(guī)定，通過互聯(lián)網(wǎng)制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播謠言的，依法予以處罰，但網(wǎng)絡(luò)謠言發(fā)布者所造成的損失或因此獲得的收益往往超過行政處罰的額度。以微博為例，普通的營銷賬號價格在100至3000元之間，而一些明星賬號或微博大V，價格在1萬至10萬元不等[14]。因此，僅憑借治安拘留或罰款難以對網(wǎng)絡(luò)不良信息的制造者和發(fā)布者等主體給以足夠的威懾。

最后，就刑事責(zé)任而言，現(xiàn)有的制裁網(wǎng)絡(luò)謠言的罪名體系和刑罰設(shè)計(jì)與網(wǎng)絡(luò)社會的發(fā)展不相適應(yīng)。其一，某些罪名在責(zé)任的認(rèn)定上存在操作困境。以誹謗罪為例，根據(jù)2013年的兩高《解釋》第2條的規(guī)定，“點(diǎn)擊、瀏覽次數(shù)達(dá)到5000次以上，轉(zhuǎn)發(fā)次數(shù)達(dá)到500次以上”等情形認(rèn)定為“情節(jié)嚴(yán)重”，*參見：《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2013〕21號)第2條。并明確了利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗行為的入罪標(biāo)準(zhǔn)，但由于其規(guī)定的入刑標(biāo)準(zhǔn)過低，容易引發(fā)人們對刑法打擊面過大的憂慮。其二，針對不特定對象的網(wǎng)絡(luò)信息犯罪，現(xiàn)行《刑法》也難以有效懲治。以“編造、故意傳播虛假恐怖信息罪”為例，我國《刑法》第291條將恐怖信息限制解釋為爆炸威脅、生化威脅、放射威脅，而對除此之外的不良信息，即使嚴(yán)重危害了社會秩序和國家利益，也難為刑法所規(guī)制。其三，網(wǎng)絡(luò)不良信息犯罪刑期偏低。我國《刑法》第246條規(guī)定，犯有誹謗罪，情節(jié)嚴(yán)重的，處“三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利”，即便該誹謗行為致受害人自殺、群體形象毀滅或引發(fā)社會秩序混亂，也不會被處以更高處罰。再如，《刑法》第221條規(guī)定，捏造并散布虛偽事實(shí)，損害他人的商業(yè)信譽(yù)、商品聲譽(yù)，給他人造成重大損失或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。但實(shí)踐中，網(wǎng)絡(luò)謠言對企業(yè)商業(yè)信譽(yù)的影響往往較大，甚至?xí)?dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，而上限為“二年有期徒刑”的自由刑罰顯然過低。其四，從刑罰類型上看，無論是損害商業(yè)信譽(yù)、商品聲譽(yù)罪，還是編造、故意傳播虛假恐怖信息罪，我國對于網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪的刑事處罰基本上沒有附加限制或剝奪政治權(quán)利的規(guī)定，使得網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪者可在接受刑罰期間繼續(xù)發(fā)布或傳播其他不良言論，進(jìn)而不利于網(wǎng)絡(luò)謠言犯罪的全面治理。

四、我國網(wǎng)絡(luò)謠言法律治理的完善路徑

(一)政府監(jiān)管與行業(yè)自律有序銜接

作為資產(chǎn)階級大革命發(fā)源地，言論自由的理念在英國深入人心，英國注重以立法或判例等形式加強(qiáng)對公民權(quán)利的法律保障。伴隨著1998年《人權(quán)法》(Human Rights Act 1998)的生效實(shí)施，表達(dá)自由在英國成為一種重要的憲法權(quán)利，非基于特殊原因，英國不會制定特別法限制言論自由，政府也不會對新聞媒體直接干預(yù)，而是通過輿論引導(dǎo)、新聞發(fā)布以及責(zé)令媒體自我管理等形式對媒體信息實(shí)行間接控制。當(dāng)然，這種行業(yè)自律為主、政府間接控制為輔的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式，是基于英國對媒體進(jìn)行客觀真實(shí)報(bào)道和獨(dú)立多元評論的充分信任。反觀我國，行業(yè)自律規(guī)范和行動起步較晚，行業(yè)自身對網(wǎng)絡(luò)信息的管控力度相對有限，且媒體自身的道德失范現(xiàn)象也屢有發(fā)生，在此情形下，就需要政府職能部門充分行使其在網(wǎng)絡(luò)謠言防控中的作用。具體而言：第一，建立網(wǎng)絡(luò)謠言預(yù)警機(jī)制。我國應(yīng)建立網(wǎng)絡(luò)謠言預(yù)警機(jī)制，做到對網(wǎng)絡(luò)謠言及時防范和全面掌握。尤其是，以公安機(jī)關(guān)為主的政府職能部門應(yīng)積極引進(jìn)和開發(fā)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)控設(shè)備和軟件，確保預(yù)警機(jī)制順利運(yùn)行。第二，完善信息公開法律制度。針對《政府信息公開條例》中的弊病，我國應(yīng)加快完善信息公開制度，將與社會公眾生活密切相關(guān)的信息納入主動公開的范疇，確保信息公開的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整和及時，最大限度保證公民的知情權(quán)。第三，建立網(wǎng)絡(luò)謠言的聯(lián)動處置機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)謠言波及范圍的廣泛性，決定了單獨(dú)的政府監(jiān)管部門或網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商難以對其有效應(yīng)對和處置，對此，我國可借鑒英國經(jīng)驗(yàn)，由政府職能部門主導(dǎo)，打造公安機(jī)關(guān)、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、社會團(tuán)體、社區(qū)村鎮(zhèn)以及公民代表多方參與的聯(lián)動處置機(jī)制，努力壓縮網(wǎng)絡(luò)謠言的生存空間。 此外，從長遠(yuǎn)看，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)市場化的發(fā)展，行業(yè)自律監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是防控網(wǎng)絡(luò)謠言的重要形式，政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)逐漸從直接介入向間接管理過渡，更多地扮演“事后保障”的角色。因此，我國在做好網(wǎng)絡(luò)謠言政府監(jiān)管的同時，要強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)的自律監(jiān)管，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及網(wǎng)民自覺擔(dān)負(fù)社會責(zé)任，使互聯(lián)網(wǎng)成為整個社會共建共享的精神家園。

(二)科學(xué)設(shè)計(jì)權(quán)利救濟(jì)制度

針對我國在網(wǎng)絡(luò)謠言訴訟制度上的缺陷，應(yīng)盡快對民事訴訟及刑事訴訟法律制度進(jìn)行完善，其中，主要為對被告主體的問題的修正。網(wǎng)絡(luò)社會的匿名、虛擬等特征，使謠言受害者有時難以收集網(wǎng)絡(luò)謠言制造或傳播者的真實(shí)身份信息，在此情形下，一味強(qiáng)調(diào)原告應(yīng)完整、準(zhǔn)確提供侵害者的信息顯得過于苛刻。因此，為保障網(wǎng)絡(luò)謠言受害者的訴訟權(quán)利，建議對民訴法以及刑訴法中的“明確被告”解釋為“有明確的網(wǎng)絡(luò)注冊賬號”、“有明確的IP地址”的人。申言之，在民事訴訟中，受害人可以對匿名造謠者按照“網(wǎng)名”先起訴，待立案后通過法院職權(quán)查明造謠者、傳謠者的真實(shí)身份信息，追究其法律責(zé)任[15]。在刑事自訴中，如果網(wǎng)絡(luò)侵害人的行為構(gòu)成犯罪，只要被害人提供了受到網(wǎng)絡(luò)謠言侵害的相關(guān)事實(shí)，并提供嫌疑人的聯(lián)系方式或網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商，相關(guān)部門就應(yīng)當(dāng)立案。而在舉證責(zé)任設(shè)計(jì)上，法院可要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商履行一定義務(wù)來協(xié)助受害人舉證。需要說明的是，降低網(wǎng)絡(luò)謠言的受害者民事侵權(quán)訴訟或刑事自訴上的起訴難度，并不意味著原告遭受網(wǎng)絡(luò)謠言的侵害都必然獲得法律救濟(jì)，還要綜合考慮該行為對原告的名譽(yù)、商譽(yù)等損害的程度以及被告是否有正當(dāng)抗辯事由等因素，決定是否對其救濟(jì)以及如何救濟(jì)。

(三)合理確定責(zé)任追究制度

針對我國網(wǎng)絡(luò)謠言責(zé)任追究制度的不完善，可從以下方面加以改進(jìn)：首先，在民事責(zé)任方面，英國將ISP的侵權(quán)責(zé)任分為直接侵權(quán)、限制性間接侵權(quán)與責(zé)任豁免三類，而我國《侵權(quán)責(zé)任法》并未對ISP的連帶責(zé)任的承擔(dān)進(jìn)行故意和過失以及直接和間接責(zé)任的區(qū)分，且ISP進(jìn)行抗辯和責(zé)任豁免的規(guī)定也相對較少，使得某些ISP承擔(dān)了過重的義務(wù)。對此，我國可借鑒英國的分類方式，將僅提供信息通道或提供接入服務(wù)的ISP單獨(dú)規(guī)定，依其知道和阻止網(wǎng)絡(luò)誹謗的能力各自承擔(dān)一定的責(zé)任，并適當(dāng)?shù)貙?shí)行責(zé)任豁免。其次，在刑事責(zé)任方面，第一，要對誹謗罪的定罪標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正。對于“網(wǎng)絡(luò)誹謗信息瀏覽5000次，轉(zhuǎn)載500次可判刑”的入罪標(biāo)準(zhǔn)不能機(jī)械適用，而應(yīng)結(jié)合行為所引發(fā)的不良后果綜合考慮，最大限度地尊重公眾言論自由權(quán)利。第二，要對《刑法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行完善。具體而言，《刑法》第291條不應(yīng)僅規(guī)定“恐怖信息”罪名，還應(yīng)對“嚴(yán)重危害社會秩序和國家利益情形”設(shè)定刑事責(zé)任，以填補(bǔ)造謠者刑事責(zé)任的空白。最后，在法定刑的設(shè)置方面，一是要提高誹謗罪、損害商業(yè)信譽(yù)、商品聲譽(yù)罪的法定刑刑期，對于情節(jié)特別嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)誹謗行為，可以將刑期提高到“三年以上七年以下有期徒刑”，而對情節(jié)特別惡劣的損害商業(yè)信譽(yù)、商品聲譽(yù)的行為，可將刑期提高為“二年以上五年以下有期徒刑”。二是要增加“剝奪政治權(quán)利”的設(shè)計(jì)，對于編造、故意傳播虛假恐怖信息罪和損害商業(yè)信譽(yù)、商品聲譽(yù)罪的，應(yīng)規(guī)定對犯罪人施以“剝奪政治權(quán)利”的選擇權(quán)，以此豐富我國網(wǎng)絡(luò)謠言的法定刑體系。

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〔責(zé)任編輯：張毫馬琳〕

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