關(guān)于鐵嶺市加快推進財稅體制改革調(diào)查研究

孫睿

（長春理工大學(xué)法學(xué)院，吉林長春130000）

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關(guān)于鐵嶺市加快推進財稅體制改革調(diào)查研究

孫睿

（長春理工大學(xué)法學(xué)院，吉林長春130000）

鐵嶺市結(jié)合地方實際，通過加強預(yù)算管理、強化稅收征管、完善財政管理體制等多項措施，在推進財稅體制改革中取得了明顯進展。

財稅；預(yù)算管理；體制改革

引言

20世紀90年代，我國財政運行狀況不佳，朱镕基親自帶隊，接過財稅體制改革的重任。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行財稅體制改革逐步暴露出一些嶄新的問題。如何加強財稅體制改革，是我們目前亟待解決的問題。本文以鐵嶺市為例，針對財稅體制改革中存在的問題，提出了可行性建議。

1　財稅體制改革進展情況

1.1預(yù)算管理改革方面

一是穩(wěn)步推進預(yù)決算公開。根據(jù)省廳《關(guān)于推進市以下預(yù)決算公開工作的通知》（遼財預(yù)［2013］616號）精神，鐵嶺市積極開展政府和部門預(yù)決算、“三公”經(jīng)費預(yù)決算公開的各項工作，確定鐵嶺縣、西豐縣、清河區(qū)為預(yù)決算公開的試點縣區(qū)。2014年鐵嶺市七屆人大三次會議審查財政預(yù)算草案，將市本級財政預(yù)算和市法院、市農(nóng)委、市科技局、團市委四個部門預(yù)算隨同財政報告向人大代表公開。目前，鐵嶺市正在積極開展市本級所有部門（單位）2014年部門預(yù)算和“三公”經(jīng)費預(yù)算公開數(shù)據(jù)審核匯總工作，并部署試點縣區(qū)開展準備工作，待時機成熟后一并予以公開。二是預(yù)算編制改革繼續(xù)深化。以部門預(yù)算改革為抓手，縱深推進財政預(yù)算管理制度改革，人員經(jīng)費實名制管理更加精細，公務(wù)車輛編制和配置管理進一步規(guī)范，項目支出預(yù)算決策機制更加完善，預(yù)算管理科學(xué)化精細化取得實質(zhì)性進展。按照中央八項規(guī)定和厲行節(jié)約的要求，2014年市本級預(yù)算編制中，從嚴控制公用經(jīng)費，從嚴控制經(jīng)常性業(yè)務(wù)費，從嚴控制“三公”經(jīng)費，公用經(jīng)費和一般性項目經(jīng)費壓縮5%，擠出更多的資金，集中財力辦大事、改善民生。三是專項資金管理更趨完善。在預(yù)算管理上，對到期項目和一次性項目全部清理淘汰，并直接減少支出規(guī)模，不得“改頭換面”繼續(xù)列入單位預(yù)算；對確需安排的項目，分類采用量化指標(biāo)核算安排，并實行績效管理；大力清理、整合專項資金，對支持方向、扶持對象相同或相似的項目，性質(zhì)相同、用途相近的項目進行整合歸并，做到集中財力辦大事，2013年鐵嶺市結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模比上年減少近9億元，下降33.7%［1］。

1.2稅制改革方面

一是完善地方財稅體系。財政部門與國地稅部門積極配合，按照“屬地化”管理原則完善地方財稅體系和稅收征管體系，大力支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、重點園區(qū)和重點項目建設(shè)，努力實現(xiàn)多元化投入，落實稅收優(yōu)惠政策，為培育發(fā)展產(chǎn)業(yè)、壯大支柱財源提供有力保障。采取切實有效措施，在確保財稅收入穩(wěn)步增長的同時，逐步優(yōu)化財政收入質(zhì)量，2013年全市涉土稅收占比53.1%、非稅占比24.1%，分別比上年下降6%和0.1%，圓滿完成省廳控制“兩個占比”要求，財政收入質(zhì)量明顯提高。二是認真落實各項稅收政策。按照現(xiàn)行體制，稅收政策由中央制定，我們的主要任務(wù)就是在省級財稅部門的帶領(lǐng)下，配合中央全面推進各項稅收改革政策。同時，按照中央統(tǒng)一要求，清理規(guī)范市以下各級政府對企業(yè)和個人財稅優(yōu)惠政策，有明確期限的要到期停止執(zhí)行，未明確期限的要規(guī)定政策終結(jié)的時間點，對違反法律法規(guī)的限期整改、一律取消，今后不再違規(guī)出臺新的地方性稅收優(yōu)惠政策。三是全面推進“營改增”工作。從2014年8月1日營改增試點以來，鐵嶺市在前期充分調(diào)研、周密安排、認真準備的基礎(chǔ)上，增強納稅服務(wù)意識，積極做好政策宣傳工作，各項工作進展順利，圓滿完成新舊稅制轉(zhuǎn)換，扶持政策到位，社會反應(yīng)良好，達到了階段性目標(biāo)。全市納入試點范圍的企業(yè)達2 573戶，實現(xiàn)營改增稅收2 200萬元，5個月就減輕納稅人稅負3 000萬元。

1.3財政體制改革方面

一是理順政府和市場的支出關(guān)系。按照“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的預(yù)算安排原則，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)揮財政保障的主導(dǎo)作用。優(yōu)先保障直接關(guān)系人民群眾基本需求和社會安全穩(wěn)定的公共服務(wù)，落實上級及我市各項涉農(nóng)投入政策，著力推進以保障和改善民生為重點的社會事業(yè)發(fā)展。在競爭性領(lǐng)域，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。合理確定政府和市場的職能邊界，減少和避免在一般競爭性領(lǐng)域的財政資金直接投入，強化市場主體理念；完善財政投入方式，通過落實財稅優(yōu)惠政策，采取財政貼息、以獎代補和財政補助等方式，充分調(diào)動社會資本的積極性和創(chuàng)造性，為市場主體營造較為完善的政策制度環(huán)境。二是理順市級和縣區(qū)的支出關(guān)系。在保持現(xiàn)行收入劃分體制總體不變的前提下，按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)劃分市縣政府事權(quán)和支出責(zé)任，加大對縣一般性轉(zhuǎn)移支付補助力度，規(guī)范市對縣（市）區(qū)補助，對確需市縣財政配套的轉(zhuǎn)移支付補助，按照市縣財政增量財力比重2:8比例配套［2］。

2　存在問題

2.1“三公經(jīng)費”公開預(yù)算與決算差額較大

由于我市預(yù)算編制人均公用經(jīng)費定額僅為1 200元、車均經(jīng)費僅為18 300元，為全省最低，實際執(zhí)行中，經(jīng)費缺口通過項目預(yù)算予以彌補，或由當(dāng)年財力追加解決，造成預(yù)算與決算差額較大。如采取提高公用經(jīng)費定額的方式，小幅提高無法滿足實際需求，大幅提高又受到我市財力限制，并且公用經(jīng)費定額提高后，財力大部分將被固化，同時與中央八項規(guī)定和厲行節(jié)約的要求存在沖突。今年，市本級所有部門將公開“三公經(jīng)費”預(yù)決算，如何把握好“三公經(jīng)費”公開的口徑，是目前急需解決的一個問題。

2.2政府預(yù)算體系尚不健全

2014年鐵嶺市報人代會審議預(yù)算未包含國有資本經(jīng)營預(yù)算，主要原因是中央國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算；而目前鐵嶺市國有企業(yè)絕大部分處于破產(chǎn)狀態(tài)，不僅沒有收益，破產(chǎn)后遺留問題還需地方財政解決，相應(yīng)產(chǎn)生了大量的財政掛賬。目前，參照全國兩會，各級人大要求將四部預(yù)算納入政府財政報告，而地方財政國有資本經(jīng)營預(yù)算該如何編制尚未有明確規(guī)定。

2.3專項補助多、小、散的問題仍普遍存在

2013年省下達鐵嶺市專項轉(zhuǎn)移支付補助56.6億元，分1 337個項目，2 000多筆資金下達，其中大部分資金直接分配下達到縣區(qū)和相關(guān)企業(yè)，資金額度從幾千萬到幾萬元，最小僅為3千元。上述專項補助大部分要求?？顚Ｓ?，市縣財政沒有資金使用權(quán)，既不利于加強資金監(jiān)管，也不利于發(fā)揮財政資金的使用效益。

2.4地方政府債務(wù)還本付息壓力很大

為加快地方經(jīng)濟社會發(fā)展，地方政府融入大量資金用于發(fā)展建設(shè)，產(chǎn)生大量政府性債務(wù)。近年來，由于國家控制地方政府融資平臺貸款，而大量政府性債務(wù)到期，又沒有新的融資注入，只能由地方財政墊付資金，造成地方財政還本付息壓力極大。如不及時采取措施，地方財政將處于難以為繼的局面。

3　加快推進財稅體制改革的建議

3.1深化財政預(yù)算制度改革，健全政府財政預(yù)算體系

實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，實現(xiàn)公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社?；痤A(yù)算同步編制、統(tǒng)籌安排，切實增強預(yù)算約束力。加快推進預(yù)決算公開，制定實施預(yù)決算公開工作規(guī)程。完善預(yù)算編審制度，實施項目預(yù)算績效目標(biāo)管理。建立統(tǒng)分結(jié)合的專項資金預(yù)算管理模式，切實解決財政資金二次分配、二次支付的問題。健全跨年度預(yù)算平衡機制，實現(xiàn)項目預(yù)算滾動管理，從嚴控制預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)［3］。

3.2深化財稅征管制度改革，推進財稅收入提質(zhì)增收

按照三中全會確定的地方稅體系建設(shè)思路，做好擴大“營改增”試點行業(yè)準備工作，梳理分析現(xiàn)有稅源結(jié)構(gòu)，啟動房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅等地方稅體系前瞻性研究，為建立健全長期、穩(wěn)固的地方財力來源奠定基礎(chǔ)。著力培植財源、拓展稅源、夯實稅基，合理調(diào)控收入增長預(yù)期，保持財政收入較高質(zhì)量平穩(wěn)持續(xù)增長。

3.3深化財政支出管理改革，增強公共服務(wù)保障能力

在財政資金分配環(huán)節(jié)引入競爭機制，通過公開招投標(biāo)、集體決策等機制，將資金安排從“一對一”單向?qū)徟D(zhuǎn)為“一對多”選拔性分配，提高財政資金配置效益。將政府應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)等事項，按照市場機制原則，交給具備條件的社會力量承擔(dān)，提高服務(wù)效率和財政資金使用效益。清理規(guī)范各項重點支出，同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項。

3.4深化專項資金管理改革，提高財政資金使用績效

清理、整合、規(guī)范現(xiàn)有財政專項資金，參照黑龍江“兩大平原”和山東省萊蕪市涉農(nóng)資金整合試點管理模式，改進和完善專項資金分配方式，實行涉農(nóng)專項資金“打包”下放。通過“壓減一批、結(jié)合一批、調(diào)整一批、整合一批、下放一批、并入一批”，減少專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般轉(zhuǎn)移支付。強化專項資金績效管理，實施專項資金績效目標(biāo)管理和支出績效評價，切實提高專項資金使用績效。

3.5深化財政體制改革，提升市縣財政運行質(zhì)量

建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，充分考慮公共事項的受益范圍和管理效率，合理劃分省、市、縣支出責(zé)任，做到“不越位、不缺位、不錯位”，全面核定省市縣支出范圍。按照中央統(tǒng)一部署，研究完善事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制，適度向市縣下移財力，健全轉(zhuǎn)移支付制度，穩(wěn)步提升市縣財政發(fā)展和保障能力，提高資源配置效率。

3.6深化政府債務(wù)管理改革，化解地方財政運行風(fēng)險

對政府性債務(wù)實行計劃管理，逐步推進政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理工作，并報同級人民代表大會審查批準，切實加強政府投資項目資金監(jiān)管，強化政府債務(wù)源頭控制和扎口管理，規(guī)范舉債行為，降低融資成本。積極消化存量債務(wù)，嚴格控制新增政府性債務(wù)，推動政府融資性平臺向規(guī)范化的市場經(jīng)營性主體轉(zhuǎn)變，健全政府債務(wù)風(fēng)險提示預(yù)警機制，完善動態(tài)監(jiān)控和分析評價制度，防范債務(wù)風(fēng)險。

［1］陳元.深化財稅體制改革研究［M］.北京:研究出版社，2010.

［2］曲哲涵，吳秋余.財稅體制的新?lián)?dāng)［N］.人民日報，2013-11-18（18）.

［3］崔文苑.樓繼偉詳解財稅體制改革思路——發(fā)揮財政在國家治理中的重要作用［N］.經(jīng)濟日報，2013-11-21（6）.

（編輯：姚歡）

Investigation and Research on the Accelerating the Reform of Fiscal and Taxation System in Tieling City

Sun Rui
（Law School of Changchun Science and Technology University，Changchun Jilin 130000）

Combined with the local reality of Tieling，by strengthening the budget management，strengthening tax collection and administration，perfecting the financial management system and so on many measures have made significant progress in advancing the reform of the fiscal and taxation systems.

fiscal and taxation；budget management；system reform

F8

A

2095-0748（2015）23-0013-03

10.16525/j.cnki.14-1362/n.2015.23.05

2015-11-02

孫睿（1988—），女，遼寧昌圖人，在讀碩士，現(xiàn)就讀于長春理工大學(xué)法學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟法學(xué)。