農(nóng)民體育健身工程的運(yùn)行邏輯、項(xiàng)目不足與完善思路

郇昌店，肖 偉，郭修金

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農(nóng)民體育健身工程的運(yùn)行邏輯、項(xiàng)目不足與完善思路

郇昌店1，肖 偉2，郭修金3

農(nóng)民體育健身工程是國家體育總局為推進(jìn)農(nóng)村體育發(fā)展而實(shí)施的公共項(xiàng)目之一。項(xiàng)目制成為調(diào)整國家財(cái)政關(guān)系、推進(jìn)基層治理的重要措施。在農(nóng)民體育健身工程的運(yùn)行過程中，呈現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付與資源汲取、形式統(tǒng)一與地方多元、條塊分割與服務(wù)整合、項(xiàng)目公平和項(xiàng)目效率、迎檢對上與服務(wù)對下等5種迥異的邏輯沖突，突出展示了我國體育項(xiàng)目治理中存在的問題。即國家農(nóng)村體育發(fā)展意識的僵化，地方體育治理成本加劇，“為政”而非“從民”的政績觀，重視“項(xiàng)目數(shù)量”忽視“項(xiàng)目質(zhì)量”的發(fā)展觀，“現(xiàn)代”壓倒“傳統(tǒng)”的體育傳播觀念等。建議強(qiáng)化需求引導(dǎo)機(jī)制，推進(jìn)公民參與治理；削減專項(xiàng)性涉農(nóng)體育項(xiàng)目，提倡一般性轉(zhuǎn)移支付；后續(xù)農(nóng)民體育健身工程建設(shè)，取消地方政府資金配套要求；尊重農(nóng)村體育發(fā)展的規(guī)律，促進(jìn)發(fā)展模式的多元化。

體育治理；項(xiàng)目治理；農(nóng)民體育健身工程

1994年的分稅制在改變中央與地方財(cái)政關(guān)系的同時，也影響著政府的治理形式。財(cái)政能力不斷增強(qiáng)的中央政府，設(shè)置供地方政府申請的專項(xiàng)，分配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，項(xiàng)目制逐漸形成[1]，形成了規(guī)模龐大、類型多樣的項(xiàng)目體系。項(xiàng)目制根植于分稅制的制度環(huán)境和收入愈加集中的體制，資金分配依靠“條線”另行運(yùn)作，項(xiàng)目與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)合，在行政層級體制外靈活處理[2]。

體育系統(tǒng)也實(shí)施項(xiàng)目治理的方式[3]。2006年，國家體育總局和國家發(fā)改委聯(lián)合啟動農(nóng)民體育健身工程[4]。為全面認(rèn)識農(nóng)民體育健身工程的項(xiàng)目內(nèi)涵，研究采取實(shí)地調(diào)研和專家訪談法，于2012與2014年走訪云南省大理白族自治州、內(nèi)蒙古赤峰市和山東省臨沂市等地，與部分體育行政部門和鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)交流，對農(nóng)民體育健身工程的運(yùn)行狀況進(jìn)行了初步了解。研究通過對農(nóng)民體育健身工程項(xiàng)目治理邏輯、消極后果和完善思路的探討，對改善國家農(nóng)村體育發(fā)展思路、促進(jìn)農(nóng)村體育的發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)與理論意義。

1 農(nóng)民體育健身工程的運(yùn)行邏輯

農(nóng)民體育健身工程項(xiàng)目治理涉及多層級的政府主體和受益行政村，但在項(xiàng)目運(yùn)行中，發(fā)揮直接作用的是作為發(fā)包方的國家體育總局和接包方的基層政府。

1.1 轉(zhuǎn)移支付與資源汲?。喊l(fā)包方與接包方的目標(biāo)利益契合

我國農(nóng)民體育健身工程的實(shí)施，既與中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系關(guān)聯(lián)，也與條塊分隔、分級管理的體制有關(guān)。1994年分稅制實(shí)施后，地方政府財(cái)政能力降低，中央政府（以中央各部委為主）的財(cái)政能力增強(qiáng)。在此背景下，中央政府通過縱向的轉(zhuǎn)移支付支持基層政府提供基本公共服務(wù)，其中轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付2種。

我國體育治理領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)歷了由部門實(shí)踐到制度化的進(jìn)程。體育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的主要制度依托有《中央補(bǔ)助地方文化體育與傳媒事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（財(cái)教[2008]141號）和《中央集中彩票公益金支持體育事業(yè)專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)教[2013]481號）等?！绑w育轉(zhuǎn)移支付”包括中央補(bǔ)助地方文化體育與傳媒事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金安排的國家隊(duì)轉(zhuǎn)訓(xùn)基地和共建基地改善訓(xùn)練條件資金，以及中央集中彩票公益金支持地方體育事業(yè)專項(xiàng)資金[3]。農(nóng)民體育健身工程是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的重要構(gòu)成部分，主要用于農(nóng)村地區(qū)的體育設(shè)施投入。國家體育總局等中央部委通過體育轉(zhuǎn)移支付，有效實(shí)施公共財(cái)政資源推進(jìn)公共體育服務(wù)均等化的功能，促進(jìn)區(qū)域間公共體育服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國家體育總局作為農(nóng)民體育健身工程的“發(fā)包方”，通過各類專項(xiàng)的形式，將掌控的財(cái)政資金投入到公共體育事業(yè)中，也是實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、履行自身責(zé)任的重要過程（見表1）。

表1 總局級涉農(nóng)項(xiàng)目體育轉(zhuǎn)移支付狀況/萬

與國家體育總局等發(fā)包方轉(zhuǎn)移支付財(cái)政資金不同，地方各級體育行政部門的資源汲取能力對地方體育事業(yè)發(fā)展而言具有重要意義。在云南調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，大理州體育局秉承“思路項(xiàng)目化、項(xiàng)目數(shù)字化、措施具體化和效益最大化”的四化原則發(fā)展體育事業(yè)。為獲得國家轉(zhuǎn)移支付資金，州體育局動員縣級體育行政部門提前準(zhǔn)備材料，建成“基層項(xiàng)目庫”，從而保證在上級轉(zhuǎn)移支付分割過程中，提交的材料充實(shí)完備，增加獲得的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。通過“四化”建設(shè)思路，2012年，州體育局獲得中央和云南省共計(jì)2 599.8萬元的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，比2010年（1 469萬）增長了76.98%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國和云南省平均值。部分地方政府體育行政部門，利用各種溝通機(jī)會，邀請國家體育總局相關(guān)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人員到地方考察，通過向上級主管部門展示地方體育發(fā)展的思路、成就、困難等，獲得相關(guān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。地方政府體育行政部門通過項(xiàng)目包裝、設(shè)計(jì)和公關(guān)，最終獲得資金投入，將對地方體育事業(yè)發(fā)展起到關(guān)鍵的支持作用。

從作為發(fā)包方的國家體育總局和接包方的地方體育行政部門的動機(jī)來看，發(fā)包方需要將財(cái)政撥款按照年度下發(fā)，接包方要在眾多的競爭者中獲得專項(xiàng)資金扶持，從理論意義能夠體現(xiàn)目標(biāo)契合，促進(jìn)公共財(cái)政資金效用的最大化。

1.2 形式統(tǒng)一與特征多元：項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)與地方特色的抵觸

項(xiàng)目制運(yùn)行過程中，為了有效控制項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)包方會對項(xiàng)目做出具體的規(guī)定。農(nóng)民體育健身工程的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)是：行政村建一片混凝土籃球場，配備室外標(biāo)準(zhǔn)籃球架1副、室外乒乓球臺2個；鄉(xiāng)鎮(zhèn)建一塊混凝土籃球場，配備室外標(biāo)準(zhǔn)籃球架1副、室外乒乓球臺2個和1套全民健身路徑。同時，項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)還對體育場地設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃予以明確規(guī)定。客觀而言，體育項(xiàng)目發(fā)包方的標(biāo)準(zhǔn)化有利于控制項(xiàng)目投入，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金管理的規(guī)劃化和科學(xué)化，有利于對項(xiàng)目投資的評估，促進(jìn)項(xiàng)目后續(xù)管理的跟進(jìn)。學(xué)者認(rèn)為，我國公共治理領(lǐng)域的項(xiàng)目制在管理學(xué)意義上引入了規(guī)范化、程式化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理辦法，試圖通過嚴(yán)格的項(xiàng)目執(zhí)行程序確保項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

與形式統(tǒng)一的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)相比，我國農(nóng)村體育環(huán)境極為特殊。我國廣大農(nóng)村地區(qū)，平原、山區(qū)、林地、草場等凸顯了地理?xiàng)l件各異性，舞龍、舞獅、博克、搶花炮等活動彰顯了體育發(fā)展形態(tài)的多樣性，男女性別差異、老中青年齡差異等顯示了參與群體的異質(zhì)性。農(nóng)村地區(qū)復(fù)雜的地理形態(tài)、體育形態(tài)和群體形態(tài)必然要求多元化、地域化的體育發(fā)展格局。早在2001年下發(fā)的《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》中就明確提出“構(gòu)建起面向大眾的多元化體育服務(wù)系統(tǒng)”的任務(wù)。由此可見，構(gòu)建多元化的農(nóng)村體育服務(wù)體系也應(yīng)該是農(nóng)民體育健身工程政策的應(yīng)有之義，但農(nóng)民體育健身工程的標(biāo)準(zhǔn)化思路與國家體育發(fā)展指導(dǎo)思想產(chǎn)生了偏離。地方體育行政部門為了獲得上級項(xiàng)目，就要對地方特色體育項(xiàng)目進(jìn)行改造，刪除民族特征明顯和地域性較為突出的項(xiàng)目，以適應(yīng)統(tǒng)一性項(xiàng)目的要求。

由此可見，體育項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化與地方體育發(fā)展的多元化構(gòu)成了沖突，地方體育行政部門需要依據(jù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)改造地方體育項(xiàng)目，以迎合標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目申報(bào)要求。

1.3 條線分割與服務(wù)堆積：發(fā)包方的規(guī)律和接包方的技藝

當(dāng)前，在國家推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中，多個中央部委的專項(xiàng)資金涉及到此領(lǐng)域，因此條線分割、領(lǐng)域細(xì)化、專項(xiàng)眾多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中央相關(guān)部委涉及新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目多達(dá)100多項(xiàng)，其中發(fā)改、農(nóng)業(yè)、體育、文化、教育等部門的項(xiàng)目均涉及農(nóng)村體育問題。國家體育總局涉農(nóng)項(xiàng)目就有“農(nóng)民體育健身工程”“雪炭工程”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育健身工程”等。按照項(xiàng)目管理的有關(guān)要求，國家體育總局按照年度計(jì)劃劃撥的財(cái)政資金需要體現(xiàn)出體育特色，即明確標(biāo)示“國家體育彩票公益金捐贈”。按照《中央補(bǔ)助地方農(nóng)村文化建設(shè)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》的規(guī)定，農(nóng)村體育活動每年可以獲得1 200元補(bǔ)助。農(nóng)業(yè)部啟動的“農(nóng)民體育健身示范村”項(xiàng)目，也針對基層農(nóng)村體育。

地方政府作為接包方對應(yīng)的上級發(fā)包方更多，申請的項(xiàng)目也可以多元化，縣、鄉(xiāng)政府和行政村可以向發(fā)改系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、文化系統(tǒng)和體育系統(tǒng)等申請不同的項(xiàng)目資源。很多項(xiàng)目存在重復(fù)申請局面，即該項(xiàng)目論證成熟后，既可以申請?bào)w育系統(tǒng)的農(nóng)民體育健身工程，也可以換個名稱和包裝申請發(fā)改委等部門的村落改造、文化系統(tǒng)的農(nóng)村文化廣場等項(xiàng)目。在行政村申請涉農(nóng)項(xiàng)目的過程中，出現(xiàn)了不同部門的涉農(nóng)專項(xiàng)資金因渠道不同、名稱不同而重復(fù)投入從而匯聚行政村的狀況。地方政府利用優(yōu)勢項(xiàng)目重復(fù)申請、多頭申請實(shí)現(xiàn)了國家項(xiàng)目資金在基層的堆積。

由于條線分割，部門間缺乏溝通，基層政府與農(nóng)村通過項(xiàng)目名稱變成申請不同部委的項(xiàng)目，一定程度上造成了專項(xiàng)資金的浪費(fèi)。

1.4 公平導(dǎo)向與效益優(yōu)先：發(fā)包均衡和接包育強(qiáng)的沖突

農(nóng)民體育健身工程本身是為推進(jìn)農(nóng)村公共體育服務(wù)均等化，促進(jìn)不同區(qū)域的農(nóng)村體育均衡發(fā)展?；诓煌貐^(qū)的體育發(fā)展差異，國家體育總局在推進(jìn)農(nóng)民體育健身工程中，堅(jiān)持東、中、西部地區(qū)的項(xiàng)目數(shù)量和資金有所區(qū)別，力爭體現(xiàn)出對中、西部地區(qū)的扶持意義。中央財(cái)政資金在中、西部投入較多，從宏觀層面對推進(jìn)區(qū)域公共體育服務(wù)均等化具有一定示范意義（見表2）。

表2 “十一五”期間農(nóng)民體育健身工程建設(shè)狀況

宏觀層面促進(jìn)農(nóng)村體育均衡發(fā)展的思路在實(shí)踐操作層面產(chǎn)生了一定程度的偏移。農(nóng)民體育健身工程的申報(bào)要求提出：申報(bào)村莊需滿足無標(biāo)準(zhǔn)體育場地設(shè)施；重視體育工作，群眾參加體育健身活動熱情高、有傳統(tǒng)，村民對建設(shè)體育場地有積極性，自愿義務(wù)投工投勞；有場地設(shè)施建設(shè)用地；能自行解決部分配套資金；對體育場地設(shè)施的管理、維護(hù)、使用有措施。涉及村民不僅要投入建設(shè)還要行政村自行解決配套資金，對地方政府提出了一定要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民體育健身工程主要依靠地方財(cái)政利用體育彩票公益金和村鎮(zhèn)自身財(cái)政解決，對地方配套的資金要求比較強(qiáng)烈（見表3）。

表3 浙江省嘉善縣2006年農(nóng)民體育健身工程投資狀況/萬

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民體育健身工程大部分被經(jīng)濟(jì)條件較好、村級領(lǐng)導(dǎo)較為強(qiáng)勢的村莊獲得。農(nóng)民體育健身工程在選擇過程中，群眾體育活動開展較好屬于軟約束，而提供必要勞動力和配套資金才是硬條件。在縣級體育行政機(jī)構(gòu)上報(bào)農(nóng)民體育健身工程的申報(bào)材料時，群眾體育活動開展較好，但無法提供財(cái)政配套的申請者往往在基層初審環(huán)節(jié)被淘汰。這種情況在中、西部少數(shù)民族地區(qū)極為常見，部分少數(shù)民族體育發(fā)展較好的村落，因居住條件限制缺乏平整土地，農(nóng)村體育健身工程專項(xiàng)資金尚不夠土地平整費(fèi)用，剩余費(fèi)用需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落自籌解決，對地方配套提出較高要求。實(shí)際運(yùn)行中，很多農(nóng)民體育健身工程大多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的行政村獲得，地方政府基于節(jié)省配套成本等動機(jī)，也樂意推動并不缺乏體育設(shè)施的“亮點(diǎn)村”“示范村”和“明星村”的建設(shè)。

農(nóng)民體育健身工程從整體層面確實(shí)呈現(xiàn)了農(nóng)村公共體育設(shè)施數(shù)量的提升，但在實(shí)際運(yùn)行中表現(xiàn)出“好馬多吃草”的馬太效應(yīng)，有悖于政策設(shè)置的目標(biāo)。

1.5 面向迎檢與基層服務(wù)：接包方的一元抉擇

農(nóng)民體育健身工程的實(shí)施為了滿足農(nóng)民體育需求，因此項(xiàng)目制的決定方應(yīng)該是廣大農(nóng)民群體。當(dāng)前，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國農(nóng)村的常駐居民結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“老年人和兒童多而青壯年較少”的“兩多一少”狀況，老年人與兒童的體育需求與國家農(nóng)民體育健身工程推行的籃球和乒乓球運(yùn)動存在較大差異。從農(nóng)民體育健身工程對特定體育設(shè)施投資的狀況來看，國家體育決策部門對農(nóng)民體育健身需求的考慮較少。

地方體育行政部門為獲得國家體育總局相關(guān)項(xiàng)目的支持，必須按照項(xiàng)目申報(bào)要求準(zhǔn)備資料，通過多種渠道反映地方的迫切請求，準(zhǔn)備迎接上級主管部門的檢查。在農(nóng)民體育健身工程運(yùn)行構(gòu)成中，地方體育行政部門“對上迎檢的壓力”遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“對下服務(wù)的動力”。基層政府申請項(xiàng)目的多寡源于自上而下的政績推動，而服務(wù)民眾的體育需求是政績要求的副產(chǎn)品。其他領(lǐng)域總結(jié)的項(xiàng)目運(yùn)行過程中存在“行政邏輯壓倒服務(wù)邏輯”“政績導(dǎo)向壓倒需求導(dǎo)向”[5]的狀況在農(nóng)民體育健身工程中也同樣存在。

綜合而言，從當(dāng)前我國農(nóng)民體育健身工程的運(yùn)行來看，突出表現(xiàn)出“發(fā)包方與接包方目標(biāo)契合”“統(tǒng)一與多元沖突”“公平與效益”“迎檢與服務(wù)沖突”等問題。而在重慶[6]、江蘇[7]和山東[8]等地的農(nóng)民體育健身工程實(shí)效性調(diào)研也顯示，雖然工程對增加農(nóng)村體育設(shè)施存量發(fā)揮了積極作用，但對農(nóng)村體育發(fā)展的綜合效應(yīng)不佳。

2 農(nóng)民體育健身工程的不足

農(nóng)民體育健身工程應(yīng)該是通過包含體育設(shè)施、體育活動、體育組織等多元化公共體育服務(wù)的供給，推動農(nóng)民群體參與體育健身的政策行為。農(nóng)民體育健身工程中，體育設(shè)施等服務(wù)類型是手段，而農(nóng)民群體的體育健身才是目的，如果單純以體育設(shè)施建設(shè)的多寡來論證農(nóng)民體育健身工程的成效，很大程度上是用“手段”代替了“目的”。以農(nóng)村體育場地設(shè)施為絕對主導(dǎo)的發(fā)展思路，應(yīng)該冠以“農(nóng)村體育設(shè)施工程”的名義。

研究姑且擱置具體名稱的爭議，就我國農(nóng)民體育健身工程的實(shí)施進(jìn)展而言，成績斐然。截至2010年底，農(nóng)民體育健身工程共投資118.3億元，建設(shè)23萬個，新增體育場地面積2.3億m2，受益人口達(dá)3.3億，農(nóng)村人均新增場地0.7 m2，極大地緩解了農(nóng)村體育場地設(shè)施嚴(yán)重匱乏的局面，為群眾健身創(chuàng)造了條件。

盡管農(nóng)民體育健身工程取得部分積極成效，但作為一項(xiàng)公共政策，其負(fù)面的作用也逐漸體現(xiàn)，成為我國農(nóng)民體育健身工程后續(xù)發(fā)展需要關(guān)注的環(huán)節(jié)。

2.1 凸顯了國家農(nóng)村體育發(fā)展意識的單一性

體育決策部門對我國農(nóng)民體育形態(tài)的多樣化認(rèn)識不足。我國農(nóng)村體育發(fā)展的復(fù)雜性、艱巨性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市，農(nóng)村特殊居住環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)和文化沉淀都與現(xiàn)代體育所需的環(huán)境格格不入。農(nóng)村體育發(fā)展應(yīng)該堅(jiān)持導(dǎo)向多元、包容性強(qiáng)、差異明顯、特色鮮明的思路，而非國家僵化的統(tǒng)一意志在農(nóng)村體育中的再現(xiàn)。農(nóng)民體育健身工程的發(fā)包方——國家體育總局，在項(xiàng)目數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)、分配和監(jiān)管等方面具有絕對權(quán)威，通過資金的分布和項(xiàng)目分割實(shí)現(xiàn)對地方體育行政機(jī)構(gòu)的管理，但卻尚未從根本上明確影響農(nóng)村體育發(fā)展的核心要素[9]。

理論研究表明，農(nóng)民體育參與的影響因素多元，其關(guān)鍵因素在于參與主體的體育文化缺失而非外部體育設(shè)施缺乏[10]。文革時期，盡管農(nóng)民體育設(shè)施建設(shè)落后，但農(nóng)民體育熱潮極高。伴隨著包干到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制改革，人民公社的解體形成了農(nóng)民“碎片化、原子化”狀態(tài)，既往依托集體活動存在的農(nóng)村體育失去了文化土壤，而農(nóng)民個體的體育參與意識又不明顯，從而形成了農(nóng)村體育發(fā)展的滯后。農(nóng)村體育的文化缺失長期得不到有效解決，基層體育組織萎縮加劇了這種局面?？h級體育行政部門合并、撤并造成的組織真空沒有有效填補(bǔ)，基層體育組織發(fā)展極為滯后，體育活動開展以自組織為主。從國家體育決策機(jī)構(gòu)看，通過體育設(shè)施建設(shè)而非通過其他項(xiàng)目，凸顯了體育治理過程中體育設(shè)施等“硬件”超越體育文化、體育活動等“軟件”導(dǎo)向。實(shí)踐業(yè)已表明，雖然體育設(shè)施建設(shè)較好，但農(nóng)民體育參與狀況依然沒有明顯改觀。而運(yùn)行多年的農(nóng)民體育健身工程缺乏其他項(xiàng)目的配套跟進(jìn)，無法最大化發(fā)揮體育設(shè)施建成后對農(nóng)村體育發(fā)展的推進(jìn)作用。

2.2 基層體育部門的項(xiàng)目捆綁壓力

農(nóng)民體育健身工程的涉及群體主要分為國家體育總局、市縣體育局和村莊3類，3類群體分別對應(yīng)“公共利益”“局部利益”和“狹隘利益”的利益類型。地方體育行政部門和村莊在獲得相應(yīng)利益的過程中，為獲得項(xiàng)目往往出現(xiàn)“跑步（部）前（錢）進(jìn)”的行為，府際競爭加劇，地方體育行政部門形成了以獲得項(xiàng)目多寡為主要標(biāo)準(zhǔn)的“錦標(biāo)賽體制”[11]。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地方政府規(guī)定，本級體育資金投入主要服務(wù)于各類項(xiàng)目配套，也就是獲得的上級項(xiàng)目越多，本級政府的配套資金越多，上級項(xiàng)目與本級資金形成“捆綁式”的關(guān)聯(lián)。這種捆綁式的發(fā)展格局，展示了地方體育發(fā)展的被動思維，加劇了基層體育部門的壓力。

在農(nóng)民體育健身工程申請過程中，同時出現(xiàn)了“政府和人員與項(xiàng)目捆綁”的不良狀況。而在項(xiàng)目爭取過程中，鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人要與相關(guān)政府部門相互博弈，利用鄉(xiāng)村社會資本和村落能人的影響，耗費(fèi)必要的人力、物力資源，力爭項(xiàng)目申請成功。一旦項(xiàng)目競爭失敗，會直接影響對政府能力的質(zhì)疑和鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人的政治前途。

農(nóng)民體育健身工程形成的項(xiàng)目捆綁理念，導(dǎo)致地方基層體育部門主要精力應(yīng)對項(xiàng)目申報(bào)，而忽視了項(xiàng)目申請后的監(jiān)管等，由于缺乏有效后續(xù)管理致使項(xiàng)目的績效不高。

2.3 “為政”而非“從民”的政績觀

農(nóng)民體育健身工程屬于嚴(yán)重信息不對稱的治理機(jī)制，主要體現(xiàn)的是發(fā)包方的國家體育總局意志，對農(nóng)民體育需求的考慮較少。上級發(fā)包方掌握著項(xiàng)目分配的數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)，可以決定政府資金的分布流向。作為受益者的廣大民眾，卻很少能夠表達(dá)自身的體育健身需求。

農(nóng)民體育健身工程項(xiàng)目運(yùn)行中，上級部門的主導(dǎo)邏輯誘導(dǎo)地方政府按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行申請，形成中央與地方政府的共謀現(xiàn)象。對地方政府而言，項(xiàng)目的背后是轉(zhuǎn)移支付的資金誘惑，處于財(cái)政壓力下的體制，地方政府通過申請各類項(xiàng)目活動資金支持，對地方事業(yè)發(fā)展而言意義非凡。在實(shí)踐運(yùn)行中，項(xiàng)目演化為中央政府和地方政府的互動游戲，由于對項(xiàng)目運(yùn)行的不了解，真正的受益群體無法真實(shí)表達(dá)自身意愿，更無法對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，由此形成項(xiàng)目供給過剩，而社會需求依舊難以滿足的狀況[12]，突出展示了部分地方政府“為政”而非“為民”的政績觀。

2.4 重視“項(xiàng)目數(shù)量”忽視“項(xiàng)目質(zhì)量”的發(fā)展觀

在農(nóng)民體育健身工程推行過程中，地方政府更關(guān)注項(xiàng)目的數(shù)量而非質(zhì)量，政府年度考核主要評價(jià)從上級部門獲得專項(xiàng)資金數(shù)量而很少關(guān)注質(zhì)量。地方政府在獲得農(nóng)民體育健身工程轉(zhuǎn)移支付資金后，部分地區(qū)存在項(xiàng)目資金挪用、不及時進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)等狀況，忽視項(xiàng)目質(zhì)量建設(shè)的觀念影響著項(xiàng)目效益的發(fā)揮。

農(nóng)民體育健身工程建成后運(yùn)行質(zhì)量令人堪憂，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。（1）后續(xù)管理維護(hù)狀況較差。由于缺乏有效的后續(xù)管理制度，且農(nóng)民體育健身工程的產(chǎn)權(quán)屬性不明確，作為捐贈方的政府不再承擔(dān)后續(xù)管理任務(wù)，而受贈方的村落缺乏繼續(xù)維護(hù)農(nóng)民體育設(shè)施的資金與動機(jī)，由此出現(xiàn)了農(nóng)民體育健身工程建成后損毀嚴(yán)重、無法使用，項(xiàng)目的應(yīng)用性較差。（2）體育設(shè)施建設(shè)并未有效帶動農(nóng)民參與體育健身，很多體育設(shè)施被挪作他用，并未有效改善農(nóng)民的體質(zhì)健康狀況，農(nóng)民人均醫(yī)療開支呈上升狀態(tài)。2009年，我國農(nóng)村家庭戶均醫(yī)療支出1 941.61元，人均支出514.31元，到2011年戶均醫(yī)療支出和人均支出分別增加到2 506.86元和673.89元，年平均增幅分別為13.63%和14.47%[13]。

2.5 “現(xiàn)代”壓倒“傳統(tǒng)”的體育傳播觀念

國家體育總局以體育設(shè)施為突破口發(fā)展農(nóng)村體育事業(yè)的影響深遠(yuǎn)。農(nóng)民體育健身工程服務(wù)“籃球、乒乓球”的選擇體現(xiàn)了外來、現(xiàn)代化體育項(xiàng)目的優(yōu)勢。當(dāng)前，伴隨著現(xiàn)代體育傳播媒介的擴(kuò)展，籃球作為成熟的體育項(xiàng)目在中國獲得了較大的關(guān)注，而乒乓球?qū)儆趪?，群眾基礎(chǔ)較好，競技水平極高。農(nóng)民體育健身工程在全國推行籃球和乒乓球場地設(shè)施，也是著眼于發(fā)展籃球與乒乓球的考慮，但卻忽視了我國農(nóng)村體育文化的多元化和特殊性。

農(nóng)村體育文化的本土性、民間性、多元化，與城市體育文化的現(xiàn)代化、同質(zhì)性形成了鮮明對比。我國很多體育項(xiàng)目根植于農(nóng)民的生產(chǎn)、生活活動，依舊保留著傳統(tǒng)文化的內(nèi)在氣質(zhì)，尤其地處少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民體育活動主要以區(qū)域性、民族性的體育活動為主，與現(xiàn)代體育活動保持著一定的距離，是傳承我國特色體育文化、民俗文化的重要途徑。當(dāng)前，受城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代傳媒影響，農(nóng)民民間體育活動、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村傳統(tǒng)體育生存環(huán)境不容樂觀。身為國家體育發(fā)展最高管理機(jī)構(gòu)的國家體育總局，不從維護(hù)民族體育文化生存環(huán)境的共容利益出發(fā)，卻屈從技術(shù)導(dǎo)向和標(biāo)準(zhǔn)主義原則，這種以現(xiàn)代壓倒傳統(tǒng)的體育傳播意識需要深刻反思。

3 改進(jìn)農(nóng)民體育健身工程的政策建議

在當(dāng)前我國分稅制及其配套制度逐步完善的背景下，項(xiàng)目治理格局不會發(fā)生根本改觀，但也在逐漸成熟?！秶鴦?wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）已著手規(guī)范和引導(dǎo)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付改革，農(nóng)民體育健身工程作為一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，為促進(jìn)項(xiàng)目效應(yīng)最大化，應(yīng)主要從以下方面進(jìn)行完善。

3.1 強(qiáng)化需求引導(dǎo)機(jī)制，推進(jìn)公民參與治理

以受益方的體育需求為導(dǎo)向，倡導(dǎo)以自下而上的需求表達(dá)機(jī)制為突破口，真正推進(jìn)惠民體育項(xiàng)目的發(fā)展。在涉農(nóng)體育項(xiàng)目中，注重項(xiàng)目前期征詢、評審和建設(shè)、后續(xù)監(jiān)管等環(huán)節(jié)的公民參與，引導(dǎo)構(gòu)建村委會和農(nóng)民體育協(xié)會、健身群體為重點(diǎn)的農(nóng)村體育參與治理格局。

公民參與治理已成為當(dāng)前我國社會治理的新路徑。十八屆三中全會提出了創(chuàng)新社會治理體制、實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的新要求，為公民參與治理奠定了基礎(chǔ)，這對有效改革傳統(tǒng)體制下因權(quán)力過分集中而形成的“官本位”的思路，自上而下的項(xiàng)目治理格局具有重要意義。后續(xù)農(nóng)民體育健身工程推行中，應(yīng)真正落實(shí)農(nóng)民參與體育治理的機(jī)制建設(shè)，通過聽證、咨詢委員會、網(wǎng)絡(luò)意見調(diào)查和協(xié)商斡旋等形式[14]，促進(jìn)民眾體育利益的表達(dá)。

3.2 削減專項(xiàng)性涉農(nóng)體育項(xiàng)目數(shù)量，強(qiáng)化地方自主性

在國家改革轉(zhuǎn)移支付的進(jìn)程中，體育類專項(xiàng)可能會刪減。未來體育轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)領(lǐng)域是一般性轉(zhuǎn)移支付，即不再統(tǒng)一設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目，而是通過中央財(cái)政直接劃撥支持地方發(fā)展區(qū)域性、地方性體育事業(yè)，從而改變過去“全國一統(tǒng)、千村一面”的體育發(fā)展格局。

按照分級負(fù)責(zé)的原則，農(nóng)村地區(qū)的體育發(fā)展主要在縣級政府層面[15]，地方政府發(fā)展農(nóng)村體育事業(yè)需要更多自主性和針對性。臨沭縣體育行政部門積極申請上級專項(xiàng)資金的同時，并聯(lián)合調(diào)動縣域農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)“史丹利”和“金正大”等，就農(nóng)民體育健身工程建成后健身器械短缺的現(xiàn)實(shí)，針對性地提供健身活動所需的器械，有力推動了農(nóng)民體育健身活動的開展。2011年以來，共配發(fā)400余只便攜式多功能移動音響、1 300多套舞蹈服、98套鑼鼓家什、8 321把舞蹈扇，覆蓋全縣250多個行政村，有力服務(wù)于農(nóng)民體育健身活動。可見，區(qū)域體育發(fā)展的特殊性，需調(diào)動地方政府、市場組織和社會組織等多元力量，發(fā)展類型多樣、價(jià)值多元和形態(tài)各異的體育事業(yè)。

3.3 后續(xù)體育項(xiàng)目建設(shè)，取消地方政府資金配套要求

體育專項(xiàng)建設(shè)要在發(fā)展中改革、完善。鑒于體育設(shè)施建設(shè)的重要性，尤其是面臨2025年人均體育設(shè)施2 m2的要求，農(nóng)村地區(qū)利用公共用地繼續(xù)增加體育設(shè)施存量，提高人均體育設(shè)施面積，對促進(jìn)農(nóng)民體育發(fā)展，專項(xiàng)扶持依舊至關(guān)重要。

但是，后續(xù)體育項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)關(guān)注地方配套資金的消極作用。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府配套資金要求形成了對農(nóng)民體育健身工程的“排斥效應(yīng)”[16]，事實(shí)上此類地區(qū)更需專項(xiàng)資金扶持。因地方政府面臨多條線的專項(xiàng)申請任務(wù)，都要求地方配套相應(yīng)的資金，很多地方雖然急缺農(nóng)民體育健身設(shè)施，但由于資金配套問題而放棄申請，一定程度上形成了“弱者更弱”的局面。當(dāng)前，國家轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有條件、逐步取消地方政府資金配套要求，更好地利用基層豐富的人力資源、公共用地富裕等優(yōu)勢，吸引農(nóng)民體育健身工程落地，促進(jìn)地方體育事業(yè)發(fā)展。

3.4 尊重農(nóng)村體育發(fā)展的規(guī)律，促進(jìn)發(fā)展模式的多元化

我國農(nóng)村體育的發(fā)展，應(yīng)倡導(dǎo)農(nóng)村傳統(tǒng)體育項(xiàng)目與現(xiàn)代體育有機(jī)結(jié)合、相互融合的形態(tài)。農(nóng)民體育健身工程建設(shè)，需要以農(nóng)村體育文化為依托，以居住地群體農(nóng)民的特征為導(dǎo)向，將農(nóng)民體育健身工程有效契合地方體育發(fā)展實(shí)際，促進(jìn)農(nóng)村體育發(fā)展和文化傳承，保持地方體育文化的多元化、民族化和本土化。

我國民族民間體育活動的發(fā)展有賴于本土化的覺醒與教育。很多地方政府已經(jīng)意識到民族文化記憶工程建設(shè)對促進(jìn)體育文化等的重要性。2014年，山東啟動“鄉(xiāng)村記憶”工程建設(shè)項(xiàng)目，就是對傳承農(nóng)村地區(qū)特色的體育文化，促進(jìn)農(nóng)村體育文化大發(fā)展、大繁榮的有效嘗試。

4 結(jié)束語：謀體育項(xiàng)目治理制度之最大化紅利

農(nóng)民體育健身工程作為中央部委眾多項(xiàng)目之一，從個案層面展示了項(xiàng)目治理的成效與問題。從農(nóng)民體育健身工程項(xiàng)目推進(jìn)以來，為什么國家體育總局大量資金投入體育設(shè)施而非體育活動、體育組織？為什么地方政府傾向于利用地方資源獲得多部門的專項(xiàng)資源注入？為什么村委會和村民對部分項(xiàng)目建設(shè)的熱情不足？為什么體育項(xiàng)目治理雖然政策預(yù)設(shè)目標(biāo)但實(shí)際效果不佳？諸如此類的問題，在體育項(xiàng)目治理設(shè)置之初，就應(yīng)充分考慮。農(nóng)民體育健身工程在運(yùn)行中的種種意外后果，則顯示了該項(xiàng)目治理中，中央與地方政府和村委會在推進(jìn)項(xiàng)目共謀過程中產(chǎn)生了變通性執(zhí)行的現(xiàn)象。

客觀而言，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的體育發(fā)展尚未形成上下級無縫隙銜接和多部門協(xié)同執(zhí)行的制度環(huán)境。單純通過技術(shù)性治理[17]或項(xiàng)目性轉(zhuǎn)移支付等形式，而不考慮制度協(xié)同跟進(jìn)，不注重文化、衛(wèi)生、體育等服務(wù)的整合，很可能造成項(xiàng)目建設(shè)越多，項(xiàng)目績效越低，資金浪費(fèi)越嚴(yán)重的局面[18]。作為項(xiàng)目的主管部門和更高的決策機(jī)構(gòu)，不注重謀制度之全局，而單純從縱向的條線出發(fā)，難以發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)均等化的目的。

從十八屆三中全會將“國家治理體系和治理能力”作為深化改革開放的總目標(biāo)，促進(jìn)制度體系及其執(zhí)行能力建設(shè)的思路來看，改善制度環(huán)境、促進(jìn)多部門制度協(xié)同，比單純針對行為主體的扶持、激勵、監(jiān)管與約束可能更為有效。

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Logic，DeficienciesandImprovementIdeasoftheFarmers'SportsFitnessProject

HUAN Changdian1，XIAO Wei2，GUO Xiujin3
（1.Dept.of Mass Sport and Management，Tianjin University of Sport，Tianjin 300381，China；2.Dept.of PE，Yancheng Institute of Technology，Yancheng 224051，China；3.School of Recreational Sport and Art，Shanghai Uni?versity of Sport，Shanghai 200438，China）

The farmer sports fitness project is conducted by the General Administration of Sports to promote the development of rural sports and one way of the implementation of public projects.Project scheme，as the important measures，promote the adjustment of national fiscal relationship management.In the process of the operation of the farmer sports fitness project，it presents the inferior five different logic conflicts：Transfer payment and resources draw；Form a unified and local diversity；Regional segmentation and service integration；Project fairness and efficiency；Meet the inspection against and services.The above express an highlight the problems existing in the sports project management：the rigidity of the national rural sports development consciousness；Local sports management cost increase；"Fragmentation"rather than"from the people"；Attaches great importance to the"project number"ignore"project quality"；"Modern"overwhelming"traditional"concept of sports communication.For solving such problems，we put forward the following suggestions：strengthen the leading mechanism，promote the citizen participation in management；Cut the special agricultural sports，advocates the general transfer payments；Subse?quent farmer sports fitness project construction，and cancel the local government funds supporting requirements；Respect the rules of the development of the rural sports，to promote the diversification of development models.

sports governance；project governance；farmer fitness project

G 80-05

：A

：1005-0000（2015）01-023-06

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2015.01.005

2014-10-23；

2015-01-12；錄用日期：2015-01-13

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：12BTY013）；上海市大文科學(xué)術(shù)新人項(xiàng)目資助（項(xiàng)目編號：xsxr2013002）

郇昌店（1980-），男，山東臨沭人，講師，在讀博士研究生，研究方向?yàn)轶w育管理。

1.天津體育學(xué)院社會體育與管理系，天津300381；2.鹽城工學(xué)院體育部，江蘇鹽城224051；3.上海體育學(xué)院體育休閑與藝術(shù)系，上海200438。