公務(wù)員薪酬改革破局

閔杰

2014年9月27日，河南省鄭州市，公務(wù)員考試開(kāi)考。在多重因素疊加作用下，公務(wù)員工資的話題變得越來(lái)越敏感，啟動(dòng)改革也更是難上加

近日，與機(jī)關(guān)公務(wù)員緊密相關(guān)的兩項(xiàng)改革，卻引發(fā)了截然不同的社會(huì)反應(yīng)：“養(yǎng)老金并軌”改革，共識(shí)大于質(zhì)疑;而“公務(wù)員工資”改革，收獲的爭(zhēng)議和質(zhì)疑明顯多于理解和認(rèn)同。

1月24日，在人社部2014年四季度新聞發(fā)布會(huì)上，對(duì)于有媒體報(bào)道說(shuō)這次公務(wù)員漲薪幅度能夠達(dá)到60%，人社部新聞發(fā)言人李忠回應(yīng)稱，按全國(guó)平均水平計(jì)算，這次改革月人均實(shí)際增加300元左右。

中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)蘇海南告訴《中國(guó)新聞周刊》，這一輪調(diào)整很有必要，而且時(shí)機(jī)合適：一是“八項(xiàng)規(guī)定”和反腐行動(dòng)為公務(wù)員工資改革創(chuàng)造了有利的大環(huán)境;二是動(dòng)議多年的“養(yǎng)老金并軌”方案已經(jīng)確定，作為其配套改革，公務(wù)員工資改革也要順?biāo)浦厶嵘先粘?三是中共中央全面深化改革《決定》和國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的收入分配制度改革“若干意見(jiàn)”已就公務(wù)員工資改革做出部署，需要貫徹落實(shí)。

國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家認(rèn)為社會(huì)情緒的著眼點(diǎn)其實(shí)并不在于“漲”或者“降”，而在于“不透明”，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的最好辦法，仍然是要通過(guò)改革將公務(wù)員薪酬置于陽(yáng)光下。

實(shí)際漲幅有限

關(guān)于公務(wù)員漲薪，最初發(fā)布消息的是香港《文匯報(bào)》，報(bào)道中稱“加薪方案涉及范圍從辦事員到正國(guó)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)整時(shí)間從2014年10月開(kāi)始……調(diào)整方案顯示，最高級(jí)別正國(guó)級(jí)官員基本工資（職務(wù)工資加級(jí)別工資），從7020元增至11385元;最低級(jí)別的辦事員基本工資，由630元增至1320元?！倍嬲l(fā)關(guān)注和爭(zhēng)議的是報(bào)道的標(biāo)題，“內(nèi)地公務(wù)員今年加薪超六成”。

關(guān)于此次調(diào)整的具體方案也在社交網(wǎng)絡(luò)中流傳。在流傳的版本中，既包括基本工資的增長(zhǎng)，也包括“將部分規(guī)范津貼補(bǔ)貼納入基本工資后，規(guī)范津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)減少”;從辦事員到省部級(jí)正職，減少額度從220元至650元不等。

對(duì)于流傳的各種消息，在1月19日舉行的國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布會(huì)上，人社部副部長(zhǎng)胡曉義回應(yīng)稱，并沒(méi)有對(duì)網(wǎng)上流傳的文件進(jìn)行對(duì)照，因此“無(wú)從評(píng)價(jià)網(wǎng)上傳的是否真實(shí)”。不過(guò)，他也沒(méi)有否認(rèn)其真實(shí)性。

而對(duì)公務(wù)員漲薪幅度達(dá)到六成的說(shuō)法，他直言“這肯定是一個(gè)誤解”。不過(guò)，他確認(rèn)“三份相關(guān)的待遇調(diào)整方案已經(jīng)發(fā)到各單位”，分別包括公務(wù)員基本工資的調(diào)整，事業(yè)單位工作人員基本工資的調(diào)整，機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員待遇的調(diào)整。

此次調(diào)整，“工資待遇向基層傾斜”的意圖比較明顯。人社部新聞發(fā)言人李忠在1月23日的新聞發(fā)布會(huì)上解釋，“我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位近4000萬(wàn)在職人員，有近800萬(wàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，他們長(zhǎng)期工作在一線，條件相對(duì)艱苦，工資水平普遍偏低。”

如果按照上述方案，公務(wù)員的基本工資，尤其是基層和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的上漲幅度確實(shí)較大。比如，縣處級(jí)副職非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，職務(wù)工資從原來(lái)的590元上調(diào)到1010元，上漲幅度為71.2%。而國(guó)家級(jí)正職，職務(wù)工資從原來(lái)的4000元調(diào)整為5250元，提高比例為三成。

不過(guò)，不少公務(wù)員在經(jīng)過(guò)一番計(jì)算后，并沒(méi)有把這次調(diào)整作為真正的“利好消息”。“基本工資原本就很低，即使上漲以后，扣除養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金，再扣除取消的津貼補(bǔ)貼，加加減減以后還有可能少了呢”，一位公務(wù)員對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，“單位里的同事對(duì)這個(gè)消息沒(méi)太大反響，不過(guò)，有養(yǎng)老保險(xiǎn)以后，辭職倒是沒(méi)后顧之憂了?！?/p>

以這位工齡近20年的科員為例，改革前，其職務(wù)工資為380元，級(jí)別工資為791元，各項(xiàng)津、補(bǔ)貼2627元，應(yīng)發(fā)總額為3798元。假設(shè)按照上述方案，改革后，職務(wù)工資增加到600元，級(jí)別工資增加到1766元，津貼、補(bǔ)貼減少250元后為2377元?？鄢?%的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和4%的職業(yè)年金，最后應(yīng)發(fā)工資為4174元?？傮w比改革前實(shí)際增長(zhǎng)375元左右。

這樣的增長(zhǎng)幅度，基本符合人社部改革設(shè)計(jì)的初衷?！皬恼咴O(shè)計(jì)上考慮，顯然我們希望改革后大家的待遇水平不降低，而且能隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所提升，這是政策考慮的基點(diǎn)?！焙鷷粤x說(shuō)，“從這個(gè)基點(diǎn)出發(fā)，至少我有這樣的信心，對(duì)絕大多數(shù)人來(lái)講，如果不是極特殊情況，待遇水平都會(huì)有所增加，至少是不降低。”

不過(guò)，新聞發(fā)言人李忠也坦言，“對(duì)于工資收入水平較高地區(qū)的部分人員，這次增加的工資可能不足以完全彌補(bǔ)個(gè)人繳費(fèi)，當(dāng)期收入還會(huì)有所下降?！?/p>

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》根據(jù)沿海省份公務(wù)員收入水平測(cè)算，以深圳市某市直機(jī)關(guān)一位副科級(jí)公務(wù)員為例，目前的職務(wù)工資、級(jí)別工資加起來(lái)900元左右，各類津貼、補(bǔ)貼總額8000元左右，扣除所得稅、住房公積金等項(xiàng)目，不算車補(bǔ)和房補(bǔ)，實(shí)際所得工資8000多元。

調(diào)整后，職務(wù)工資720元，級(jí)別工資1164元，規(guī)范津貼補(bǔ)貼減少290元，再結(jié)合養(yǎng)老金并軌方案，需要交納個(gè)人工資8%的養(yǎng)老保險(xiǎn)和4%的職業(yè)年金，一共是12%。改革后的工資收入為7900元左右，比改革前減少100元，實(shí)際收入不增反降。

津補(bǔ)貼失序有待清理

這次的改革內(nèi)容，被一些人形容為“兩增一減”，即增加職務(wù)工資和級(jí)別工資，減少規(guī)范性津貼補(bǔ)貼。

人社部新聞發(fā)言人李忠解釋，按照現(xiàn)行工資制度，公務(wù)員工資分為三部分，基本工資、津貼補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金。這次改革，將部分津貼補(bǔ)貼或績(jī)效工資納入基本工資，適當(dāng)提高基本工資的比重，同時(shí)凍結(jié)規(guī)范津貼補(bǔ)貼工資增長(zhǎng)，各地各部門不能自行提高津貼補(bǔ)貼水平和調(diào)整津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

事實(shí)上，長(zhǎng)期以來(lái)，各地名目不一的津貼補(bǔ)貼是造成外界對(duì)公務(wù)員收入存在“想象空間”的主要原因之一。

蘇海南介紹說(shuō)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，公務(wù)員基本工資大約只占公務(wù)員全部工資的30%左右，其余70%為各種津補(bǔ)貼，這種結(jié)構(gòu)很不合理。之所以出現(xiàn)這種狀況，一方面是國(guó)家安排的基本工資標(biāo)準(zhǔn)偏低，又多年沒(méi)有提高，另一方面，“2006年公務(wù)員工資改革清理整頓津補(bǔ)貼時(shí)，因條件不成熟沒(méi)有把名目繁多的津補(bǔ)貼全部納入整頓范圍，不少地方還保留了所謂改革性津補(bǔ)貼以及某些其他津補(bǔ)貼，且近些年來(lái)一些地方又自行安排提高了津補(bǔ)貼”。

“地區(qū)津貼制度”始于1993年公務(wù)員薪資制度改革，為使收入分配適應(yīng)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，國(guó)家層面提出建立“地區(qū)津貼制度”，各地可根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況，按國(guó)家規(guī)定制定本地區(qū)的“津補(bǔ)貼”。

之后，由于國(guó)家未出臺(tái)統(tǒng)一政策，在此背景下，地方發(fā)放公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的名目逐漸失序。蘇海南介紹，當(dāng)時(shí)專門就“地區(qū)津貼補(bǔ)貼”現(xiàn)象進(jìn)行過(guò)課題研究，發(fā)現(xiàn)各地擅自發(fā)放的津貼補(bǔ)貼名目達(dá)到300多項(xiàng)。

2006年7月，新一輪公務(wù)員工資制度改革開(kāi)始推進(jìn)，國(guó)家明確提出了建立地區(qū)附加津貼等制度，也著手對(duì)中央機(jī)關(guān)、各省市津貼補(bǔ)貼發(fā)放進(jìn)行清理規(guī)范，計(jì)劃用3年時(shí)間，將地區(qū)差控制在合理范圍。一些地方陸續(xù)開(kāi)始清理合并公務(wù)員收入中的各類津貼補(bǔ)貼，原先“不上臺(tái)面”的收入被取消或變成“明補(bǔ)”，這也被稱為“陽(yáng)光工資”改革。

不過(guò)，執(zhí)行情況并不理想，而且一些地方和部門不僅沒(méi)有收斂，情況反而更為嚴(yán)重。

“按國(guó)家規(guī)定，公務(wù)員津補(bǔ)貼應(yīng)該是由地區(qū)附加津貼、艱苦地區(qū)津貼、特殊崗位津貼這幾項(xiàng)組成，但是2006年只改了基本工資，在2008年之后開(kāi)始陸續(xù)發(fā)放了艱苦地區(qū)津貼和特殊崗位津貼，而地區(qū)附加津貼制度一直沒(méi)有建立健全，缺乏一個(gè)地區(qū)之間津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的合理區(qū)間，仍然是各地財(cái)政自行發(fā)放，造成津補(bǔ)貼比重過(guò)高，且地區(qū)之間很不平衡，引發(fā)多方面不滿?！碧K海南介紹說(shuō)。

各地津補(bǔ)貼的無(wú)序和濫發(fā)，導(dǎo)致地區(qū)之間公務(wù)員收入不平衡加劇。以深圳一名剛?cè)肼毑痪玫目茊T為例，工資結(jié)構(gòu)中一般包含5部分津補(bǔ)貼：特區(qū)津貼1015元、工作津貼2350元、生活補(bǔ)貼2910元、改革性津貼1040元、基層工作補(bǔ)貼1000元，此外還有1200元左右的車補(bǔ)和2300元左右的房補(bǔ)，所有的津補(bǔ)貼超過(guò)萬(wàn)元。

而在中西部地區(qū)的陜西西安，一名公檢法系統(tǒng)普通科員告訴《中國(guó)新聞周刊》，他的月收入中，生活補(bǔ)貼1380元，行業(yè)補(bǔ)貼224.5元?！懊吭掠酗堁a(bǔ)200元，警銜補(bǔ)貼每月175元，住房公積金每月扣除165元，再無(wú)其他福利了”，即使加上職務(wù)工資380元，級(jí)別工資446元，月工資總額不超過(guò)4000元。

“2006年以前差距很大，通過(guò)2006年改革，不同地方公務(wù)員工資差距稍微有所縮小?！碧K海南說(shuō)，但2009年之后的幾年，一些地方隨意發(fā)放津補(bǔ)貼又有重新擴(kuò)大的勢(shì)頭。

據(jù)當(dāng)時(shí)媒體報(bào)道，審計(jì)署2009年度抽查56個(gè)中央部門，發(fā)現(xiàn)5170張為假發(fā)票，列支金額為1.42億元。其中，利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬(wàn)元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等。

2010年3月，中紀(jì)委等六部委派出檢查組，分赴廣州、武漢、成都、青島、寧波、南寧等6地，對(duì)公安、工商、城建、房管、教育、地稅、衛(wèi)生、房產(chǎn)等八家市直機(jī)關(guān)公務(wù)員津補(bǔ)貼情況進(jìn)行檢查。

以武漢市直行政單位為例，檢查發(fā)現(xiàn)，2007年至2009年間超發(fā)的各種津補(bǔ)貼，保守估計(jì)總額有數(shù)千萬(wàn)元。當(dāng)時(shí)媒體報(bào)道，武漢市一市直部門被要求清退的津補(bǔ)貼共有：考核優(yōu)秀獎(jiǎng)5.67萬(wàn)元，年度考核獎(jiǎng)72萬(wàn)元，社?？己霜?jiǎng)299.72萬(wàn)元，征管考核獎(jiǎng)326.36萬(wàn)元，財(cái)政征收獎(jiǎng)22.1萬(wàn)元，殘保征收獎(jiǎng)10.95萬(wàn)元，社保壓欠獎(jiǎng)10.95萬(wàn)元，組織收入獎(jiǎng)33.43萬(wàn)元，“五一勞動(dòng)獎(jiǎng)狀”稱號(hào)獎(jiǎng)40.5萬(wàn)元，綠化獎(jiǎng) 60.5萬(wàn)元，征管系統(tǒng)上線獎(jiǎng)11.2萬(wàn)元，兩型機(jī)關(guān)先進(jìn)獎(jiǎng)6.9萬(wàn)元，綜合治理獎(jiǎng)8.95萬(wàn)元。

“這一次的改革將部分津貼補(bǔ)貼納入基本工資，降低了津補(bǔ)貼比重，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有津補(bǔ)貼發(fā)放水平進(jìn)行凍結(jié)，但這還不算實(shí)質(zhì)性的全面規(guī)范?！碧K海南表示，“改革的下一步應(yīng)該是用地區(qū)附加津貼取代各地隨意設(shè)立、名目不一的各種津貼，并設(shè)置地區(qū)津貼標(biāo)準(zhǔn)的上限和下限，對(duì)地區(qū)差距進(jìn)行平衡，實(shí)行‘削峰填谷?！?h3>調(diào)結(jié)構(gòu)重于漲工資

當(dāng)前對(duì)公務(wù)員收入的想象空間除了來(lái)自不透明的津貼補(bǔ)貼，還來(lái)自多個(gè)層面：一方面，基層以及低級(jí)別公務(wù)員在過(guò)去十年工資確實(shí)偏低，但一部分人的現(xiàn)實(shí)消費(fèi)水平卻遠(yuǎn)超出其工資收入水平，二者之間的差距令人浮想聯(lián)翩。

另一方面，隨著反腐持續(xù)發(fā)力，公眾一次次看到一些公職人員濫用職權(quán)大肆斂財(cái)，其灰色收入更是超乎想象。一些灰色收入或是違規(guī)兼職所得，或是違規(guī)經(jīng)商的收入，支撐了一些公務(wù)員在低工資時(shí)代的高消費(fèi)。

在養(yǎng)老金并軌前，公眾對(duì)公務(wù)員的退休待遇高也一直多有不滿。社會(huì)普遍認(rèn)為，公務(wù)員收入穩(wěn)定，不參加社保，不繳社保費(fèi)，退休后還能拿原工資的90%甚至95%，大大優(yōu)越于企業(yè)普通職工和一般城鎮(zhèn)居民。

多重因素疊加下，公務(wù)員工資的話題變得越來(lái)越敏感，改革也更是難上加難。

在蘇海南看來(lái)，這次啟動(dòng)改革已是經(jīng)過(guò)多方面、慎重的考量。尤其是養(yǎng)老金并軌，為工資改革提供了契機(jī)。在并軌之前，工資結(jié)構(gòu)無(wú)法調(diào)整，“因?yàn)榛竟べY一旦調(diào)整上去，退休的公務(wù)員就得比照基本工資相應(yīng)提高其退休金，而這種安排又會(huì)進(jìn)一步拉大退休公務(wù)員和企業(yè)退休人員之間的養(yǎng)老待遇差。養(yǎng)老金并軌后，就為調(diào)整工資結(jié)構(gòu)、加大基本工資比重提供了很好的必要條件?！?/p>

“不是漲工資，而是重在調(diào)結(jié)構(gòu)。”蘇海南強(qiáng)調(diào)，這次改革，主要是針對(duì)當(dāng)前公務(wù)員工資的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，同時(shí)作為養(yǎng)老金并軌的配套改革，減少后者的改革壓力，“也適當(dāng)考慮了一些社會(huì)物價(jià)、消費(fèi)水平上漲的因素，使公務(wù)員在繳納個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，大多數(shù)人工資能有一定幅度的提高?！?/p>

在他看來(lái)，調(diào)結(jié)構(gòu)是改革的第一步，后續(xù)改革還有很多，如進(jìn)一步清理整頓津補(bǔ)貼、規(guī)范分配秩序，建立健全地區(qū)附加津貼制度，“要開(kāi)前門、正門，同時(shí)必須關(guān)后門、側(cè)門”。此外，還包括配合建立職務(wù)與職級(jí)并行的制度，相應(yīng)建立與之相匹配的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)。

按照現(xiàn)行公務(wù)員法，公務(wù)員實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度，職務(wù)、職級(jí)、工資三者相對(duì)應(yīng)、相掛鉤。在實(shí)際情況中，職務(wù)工資比例雖然不高，但由于津補(bǔ)貼基本按照職務(wù)發(fā)放，與職務(wù)工資因素掛鉤的收入整體所占比例接近七成。職務(wù)對(duì)工資水平具有決定性作用，職級(jí)的功能被明顯弱化。

尤其在縣級(jí)層面，只有縣委書(shū)記、縣人大常委會(huì)主任、縣長(zhǎng)、縣政協(xié)主席這四套班子的一把手等少數(shù)人為縣處級(jí)，縣級(jí)各委辦局則為鄉(xiāng)科級(jí)。此外絕大多數(shù)公務(wù)員是在科員、辦事員兩個(gè)級(jí)別之間，晉升空間極為有限。

竹立家坦言，“有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層公務(wù)員，一輩子可能連科長(zhǎng)都當(dāng)不上，當(dāng)不上領(lǐng)導(dǎo)的話，基本的薪酬也就上不去，極大影響了公務(wù)員工作的積極性”。

據(jù)了解，截止目前，安徽、山東、江蘇、河北、遼寧等5省份已經(jīng)推行了公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度。2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》，將在全國(guó)縣以下機(jī)關(guān)實(shí)施這項(xiàng)改革。

“職務(wù)與職級(jí)的分離并行有利于進(jìn)一步完善公務(wù)員工資制度”，竹立家對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，“應(yīng)該讓那些認(rèn)真工作、當(dāng)不上領(lǐng)導(dǎo)的公務(wù)員也能享受同等待遇?！?