司法強制搬遷執(zhí)行立法問題研究

宋 雙

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春130117）

司法強制搬遷執(zhí)行制度是在《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）中確立的，這對于平衡征收活動雙方利益，解決征收糾紛，促進社會和諧有很大的現(xiàn)實意義。但經(jīng)過2年多的實施，司法強制搬遷執(zhí)行卻未能取得設想中的效果，暴力強拆事件依然層出不窮。而《條例》自身的問題也逐漸暴露，出現(xiàn)了“黑拆”和規(guī)避搬遷制度的諸多事件，有必要對司法強制搬遷執(zhí)行制度予以研究。但由于新《條例》實施頒布時間不長，目前，學界尚缺乏充分的時間深入探討。對司法強制搬遷的立法模式、執(zhí)行程序、執(zhí)行規(guī)范等問題鮮有論及，無法為制度的完善提供理論上的支撐。本文立足司法強制搬遷執(zhí)行制度的立法層面，針對立法現(xiàn)狀提出解決方案，為司法強制搬遷執(zhí)行制度的完善及細化提供立法建議，以促進制度的有效發(fā)揮。

一、司法強制搬遷執(zhí)行的立法現(xiàn)狀

（一）司法強制搬遷執(zhí)行的定義

因強制執(zhí)行的作用和領域的不同，可以將強制執(zhí)行分為刑事強制執(zhí)行、民事強制執(zhí)行和行政強制執(zhí)行。其中以人民法院制作的行政裁判或者行政機關制作的行政決定書、命令書等為依據(jù)的，稱為行政強制執(zhí)行［1］。葉必豐教授認為行政決定的強制執(zhí)行是指，行政主體在必要時對不履行行政決定所確定義務的相對人，采取強制方式，強制其履行義務或直接實現(xiàn)與履行有統(tǒng)一狀態(tài)的行政決定［2］。我國著名學者胡建淼教授認為：行政強制執(zhí)行，是指行政機關和人民法院在當事人拒不履行已經(jīng)生效的具體行政行為的情況下，依法對負有履行義務的當事人采取相關強制手段迫使其履行義務或者達到履行義務相同狀態(tài)的行為［3］。姜明安教授認為“行政強制執(zhí)行是指在行政法律關系中，作為義務主體的行政相對人不履行其應履行的義務時，行政機關或者人民法院依法采取行政強制措施，迫使其履行義務或者達到與履行義務相同狀態(tài)的活動”［4］。

國有土地房屋征收中的司法強制搬遷執(zhí)行，其含義是指被征收人不履行由行政決定作出的搬遷義務，而對被征收人所擁有的房屋進行強制性騰退、強制搬遷的行為。從以上學者的定義中可以看出，行政強制執(zhí)行的前提條件是行政決定的做出，因此，司法強制搬遷執(zhí)行制度本質上屬于行政強制的一種。綜上，筆者認為，司法強制搬遷是指在國有土地房屋征收與補償中，為了公共利益的需要，被征收人于法定期限不申請救濟也不履行行政決定所確定搬遷義務時，在作出行政決定的行政機關提出申請后，由人民法院經(jīng)過審查后負責執(zhí)行房屋征收決定的行政強制執(zhí)行行為。

“制度的發(fā)生、形成和確立都是在時間的流逝中完成的，是在無數(shù)人的歷史活動中形成的。制度是人類活動的產(chǎn)物，是演化的產(chǎn)物?！保?］而司法強制搬遷制度的產(chǎn)生，對于防止權力的濫用與制約，保障公民合法權益，監(jiān)督公權力正當行使，緩解社會矛盾都具有重要意義。

（二）立法現(xiàn)狀

我國關于司法強制搬遷執(zhí)行制度的法律法規(guī)主要有《行政訴訟法》、《行政強制法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》與《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《人民法院強制執(zhí)行的規(guī)定》），而于2012年2月27日出臺的《人民法院強制執(zhí)行的規(guī)定》使原則性過強的新《房屋征收與補償》條例有了具體的操作細則，豐富了司法強制搬遷執(zhí)行制度的立法規(guī)范，一定程度上增強了司法強制搬遷執(zhí)行的操作性。但新司法解釋未對執(zhí)行主體的職責、具體的執(zhí)行規(guī)則、政府和法院的問責和救濟機制做出規(guī)定。這些內容的缺失，將無法使司法強制搬遷執(zhí)行制度發(fā)揮應有功能。

另外，為了解決房屋征收配套制度不健全問題，全國各地方針對自己的地方需要對司法強制搬遷執(zhí)行制度作了嘗試性探索。據(jù)不完全統(tǒng)計共有36個地方政府以規(guī)章形式規(guī)定了房屋征收中的實施細則。但是每個地方偏重的側重點不同，對于執(zhí)行階段的規(guī)定比重較少，可見，各地方的實施細則并不具體。

二、司法強制搬遷執(zhí)行的立法反思

我國學者楊建順教授在新搬遷條例出臺后曾指出，相關的配套操作規(guī)范沒有跟上?！皼]有完善的操作機制、沒有具體的手段、沒有實施的細則?！雹賲⒁姺ㄖ迫請?012年6月6日版：楊建順《個別地方非法強拆花樣翻新》，http：／／www.chinanews.com／fz／2012／06－06／3941259.shtml.最后訪問時間2013－3－29。正因為立法上審查標準，執(zhí)行程序、執(zhí)行方式和監(jiān)督與救濟機制缺乏完整、統(tǒng)一的規(guī)定，從而導致出現(xiàn)各地方規(guī)避新條例，或者操作性不強等問題。筆者認為司法強制搬遷執(zhí)行的立法問題如下：

表1 具體案件中執(zhí)行主體的歸納

（一）執(zhí)行主體規(guī)定不統(tǒng)一

在2011年到2012年獲得媒體廣泛關注的搬遷案件中，我們對這些案件的執(zhí)行主體進行歸納統(tǒng)計，可以看到對于執(zhí)行主體的規(guī)定不統(tǒng)一。

最高人民法院《人民法院強制執(zhí)行的規(guī)定》第九條規(guī)定，法院裁定準予執(zhí)行后，一般由作出征收補償決定的行政機關組織實施，也可以由法院執(zhí)行。雖然本條初步確立了“執(zhí)裁分離”為主導的強制執(zhí)行方式，但仍是選擇性規(guī)范，確定性不足。并且對于法院在強制搬遷執(zhí)行中需承擔的任務、責任的范圍、職能的性質沒有作出統(tǒng)一的規(guī)定，更沒有明確賦予司法機關監(jiān)督權能。各地方也沒有達成一致的認識，在不同地方司法機關和行政機關擔任的角色不同，甚至有些地方搞二者的聯(lián)合執(zhí)法，并且由于司法獨立性差，易受行政機關干預和控制，司法機關不是成為地方政府搬遷的幫兇，就是成為地方政府搬遷行為的執(zhí)行部門。公民的合法權利難以保障。

（二）執(zhí)行程序規(guī)定不全面

實踐中，各地方對司法強制搬遷執(zhí)行的審查具體規(guī)定不同，導致具體案件的解決辦法不一樣。如“法院審查，法院實施，政府配合”模式就導致執(zhí)行不力，效率低下。程序是防止權力專橫的有力手段，只有按照統(tǒng)一既定的執(zhí)行程序辦事，爭端各方才相信自己得到了公正地對待，社會才能肯定法律“給予了每個人應得的權益”［6］。司法強制搬遷制度中統(tǒng)一細化的程序能夠及時糾正權力偏差，在制度內部形成有效的監(jiān)督機制?？墒呛芏嗟胤胶鲆暢绦?，或者變相簡化程序，這都會造成不良后果。

表2 地方性法規(guī)中關于執(zhí)行程序的規(guī)定

從表2中可以看出，地方政府規(guī)章中關于程序條款的規(guī)定較少，而且不同地方對于不同階段程序規(guī)定也不盡相同。這樣會導致在不同地方，類似的案件的解決方式和程序不一致，最后在案件的實際執(zhí)行中執(zhí)行的內容也會千差萬別。被征收人也會對程序產(chǎn)生誤解，對司法的公正性產(chǎn)生質疑。

（三）多以形式審查為主，立法規(guī)范操作性不強

依照《房屋征收與補償條例》規(guī)定，法院僅通過對行政機關申請執(zhí)行時提供的材料進行書面審查，判斷具體的房屋征收行為是否合法，是否正當。即只要從案卷上看，行政機關不是明顯違法并損害被執(zhí)行人的利益，并提交了補償金額和存儲賬號、產(chǎn)權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料，法院就直接準予強制搬遷。但在一些情況下，法院審查掌握材料并不齊全，法官在審查標準上又缺乏必要的裁量權，無法根據(jù)新情況和新問題進行具體化分析，因而在很多情況下，面臨強制搬遷問題，很多被征收人不愿意通過救濟制度來維護自己的權利，有時候他們寧愿選擇拒絕搬遷也不愿意走耗時耗力的行政復議或司法程序。另外，審查是否準予強制搬遷的標準是公共利益，我國的《征收與補償條例》對公共利益進行了列舉式的說明。但公共利益的具體含義至今尚未有一個準確的界定。在立法上準確具體的界定“公共利益”的確有一定的困難。但在實踐中，具體案件情況不同，僅僅參照幾款法律條文難以保證有效化解糾紛。而有些行政機關無視法律規(guī)定，越過法院冒險強拆，或者給法院施加壓力，使得法院無奈下做出不合法的搬遷執(zhí)行決定，這不僅會侵犯公民的合法權益，甚至會造成暴力沖突的嚴重后果，更會在一定程度上激化社會矛盾。另外，即使準予司法強制搬遷的決定合法，但由于未對法院或負責執(zhí)行的行政機關所需承擔的任務、責任的范圍、職能等問題作出具體統(tǒng)一的規(guī)定，在具體執(zhí)行中侵犯公民合法權益、違法搬遷的事件也時有發(fā)生。

三、完善我國司法強制搬遷執(zhí)行制度的立法建議

筆者認為，我國現(xiàn)有的司法強制搬遷執(zhí)行制度應從立法上系統(tǒng)完善?？偟膩碚f，要將現(xiàn)有散亂的規(guī)范體系予以整合，統(tǒng)一規(guī)則，出臺專門的司法強制搬遷行政法規(guī)，將不同層級中的關于司法強制搬遷執(zhí)行制度的分散規(guī)范集中，這樣才能在制度上保障司法強制搬遷執(zhí)行合法有效進行，解決房屋征收中的沖突。在此，筆者主要提供一點有益的立法建議。

（一）強化立法環(huán)境的制度性保障

1.完善司法獨立的配套立法

我國司法權不獨立。在現(xiàn)行的財政和人事制度下，法院在財政和人事編制上都受到地方政府的牽制，司法獨立性很難保障。此外，法院在資源有限、人力欠缺、財政受控的情況下，經(jīng)常受到行政權的干擾和壓力。因此，很難保障公正司法，也很難實現(xiàn)《房屋征收補償條例》的立法初衷。只有解決司法的獨立性問題，才能有助于確保司法強制搬遷執(zhí)行制度達到預期效果。

綜上，必須為司法搬遷強制執(zhí)行制度提供配套性的制度保障，使其擁有一個良好的制度運行環(huán)境。必須深化司法體制改革，保障司法權獨立，尤其是要擺脫行政權的支配和干預。筆者認為應在司法人事制度和財政保障制度方面進行相關立法。在人事制度上，對于法院的人事組織編制進行專門立法，使法院的人事管理如選拔、任免、考核等脫離地方政府的人事編制，法官的任免要由司法系統(tǒng)獨立選任或者由選舉產(chǎn)生。在財政制度上，可以考慮將司法系統(tǒng)的財政體制獨立出來，由中央財政統(tǒng)一將一定比例的財政預算劃撥給最高人民法院，由最高人民法院按照一定的標準層層下?lián)芙o各級地方法院，確保司法系統(tǒng)的財政預算不受地方財政支出的限制。只有司法權獲得應有的獨立地位，司法機關才能抵御行政機關的不當干預，才能發(fā)揮司法強制搬遷執(zhí)行制度的應有功效。

2.提高立法層級效力

立法缺失、立法效力層級不高等問題是導致實踐中司法強制搬遷執(zhí)行制度無法有效發(fā)揮的主要原因。房屋強制搬遷活動涉及面廣，影響深遠，迫切需要一部效力層級比較高的法律對其進行規(guī)范。但比較現(xiàn)有法律法規(guī)，只有最高人民法院頒布的《人民法院強制執(zhí)行的規(guī)定》中對司法強制搬遷活動制定了一些規(guī)范，但其效力位階不高，只有以法律或行政法規(guī)等更高效力的形式制定專門立法，才能避免無法可依，或者有法可依但操作性不強的局面，這樣會更有利于搬遷效果的發(fā)揮。

3.財政立法方面的支持

在司法強制搬遷制度實施中，法院的定位具有多元性，法院可以是具體執(zhí)行主體，也可以是監(jiān)督主體。不論怎樣定位都凸顯了法院的重要性。大量案件進入法院，不可避免地會增加法院的人力物力消耗，這就要求在財政上對法院要給予支持。只有法律對法院具體執(zhí)行、法院監(jiān)督行政機關的人員設置和財政分配都做以明確規(guī)定，并通過立法確保司法強制搬遷執(zhí)行的經(jīng)濟條件和資源，才能真正確保司法獨立，并使法院有充分的物質資源和能力發(fā)揮自己的功能，以制約行政機關濫用權力，阻止違法搬遷或暴力搬遷行為。

（二）完善司法強制搬遷執(zhí)行的具體規(guī)則

1.明確執(zhí)行主體權能

在立法中，要將最高人民法院《人民法院強制執(zhí)行規(guī)定》的第九條由選擇性規(guī)范轉變?yōu)榇_定性規(guī)范，最終確立“執(zhí)裁分離”為主導的強制執(zhí)行方式。通過發(fā)揮司法機關的審查監(jiān)督職能來規(guī)范強制搬遷行為，在申請決定的裁定上體現(xiàn)的是審查功能，在強制搬遷的執(zhí)行上體現(xiàn)的就是監(jiān)督功能。從主體權能方面講，應該在立法上明確賦予司法機關即法院暫緩權、中止權和監(jiān)督權。

暫緩權是指司法機關在強制搬遷案件執(zhí)行過程中，被搬遷人或者相關權利人向司法機關提交做出被執(zhí)行房屋的行政決定可能違法的證據(jù)，法院經(jīng)審查，認為搬遷行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失并且停止執(zhí)行不會損害公共利益，從而做出的裁定暫緩執(zhí)行的權力。

中止權是指司法機關發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中有任何違法行為均可以做出停止執(zhí)行的權力。這種權力可以在以下幾種情況行使：第一，在實施強制搬遷過程中，如果發(fā)現(xiàn)執(zhí)行預案不完備或者司法強制搬遷行為存在不宜再繼續(xù)執(zhí)行的情形的，受案法院應停止強制執(zhí)行；第二，強制搬遷執(zhí)行主體的執(zhí)行行為侵害被強制執(zhí)行人的生命權、財產(chǎn)權、人身健康權等合法權益的；第三，當事人以極端行為相威脅以對抗強制搬遷從而可能出現(xiàn)人身傷亡等惡性事件時。針對上述情況，司法機關應當及時予以制止或事前采取相應的預防措施，避免損害或者惡性矛盾事件的發(fā)生及擴大。

監(jiān)督權是指司法機關監(jiān)督強制搬遷執(zhí)行機關權力的行使，對實施機關的行為內容、行為方式進行監(jiān)管和督促。尤其是對于實踐中的“黑拆”①“黑拆”的定義，來源于北京航空航天大學法學院兼職教授王才亮。他因長期代理征地拆遷案件而聞名。黑拆就是非司法執(zhí)行也非行政執(zhí)行，而又未經(jīng)房屋的所有人或使用人同意而對房屋予以拆除的行為.和“誤拆”②“誤拆”是指一些地方政府為掩蓋黑拆的一種托詞。參見王才亮新浪博客：《2012年度拆遷報告》http：／／blog.sina.com.cn／s／blog＿49858b220102e35h.html最后訪問時間2013－3－29.行為，司法機關有權暫緩搬遷行為，并對錯誤的執(zhí)行行為予以糾正，避免損害的擴大。司法機關監(jiān)督職能的確立可以更好地保護相對人的合法權益，糾正違法和不良的搬遷行為。

2.統(tǒng)一具體執(zhí)行內容和執(zhí)行方式

全國各個地方關于司法強制搬遷執(zhí)行內容和執(zhí)行方式的規(guī)定有一定的差異，涉及執(zhí)行程序的條款規(guī)定也缺乏較強的操作性。以下是筆者對于細化房屋司法強制搬遷執(zhí)行規(guī)則的幾點建議：

首先，完善管轄規(guī)定?！度嗣穹ㄔ簭娭茍?zhí)行的規(guī)定》中的第一條為“申請人民法院強制執(zhí)行征收補償決定案件，由房屋所在地基層人民法院管轄，高級人民法院可以根據(jù)本地實際情況決定管轄法院。”該條規(guī)定了管轄法院為房屋所在地法院，但該條規(guī)定在操作時有很多不便之處。首先，未規(guī)定管轄法院的具體部門，如是由房屋所在地法院的行政庭具體管轄，還是根據(jù)實際另行設置獨立的法庭管轄。其次，該條規(guī)定沒有充分考慮地方行政權的干預，為了避免地方政府向同級司法機關施加壓力，筆者認為可以考慮異地管轄或者是向本級政府同級法院的上一級法院申請管轄。

其次，統(tǒng)一執(zhí)行方式。在執(zhí)行過程中，各地區(qū)的實施方式不盡相同。筆者認為可以在各地區(qū)好的和操作性強的執(zhí)行方式中予以借鑒，盡快建立統(tǒng)一的執(zhí)行方式和執(zhí)行程序，避免各個地方以沒有相關規(guī)定為借口，而盲目搬遷侵害相對人合法權益。如可以借鑒上海在搬遷執(zhí)行方式中規(guī)定的財產(chǎn)公證制度。在《上海高院搬遷意見》第23條二款規(guī)定：“在執(zhí)行過程中，政府部門應向法院提交公證機關就被拆除房屋有關事項出具的證據(jù)保全書?！彼痉◤娭瓢徇w執(zhí)行完畢也就意味著房屋在物理上的消滅，如果在執(zhí)行前沒有一定的證據(jù)保全及公證程序，一旦執(zhí)行完畢后被征收人對執(zhí)行行為或者強制決定提出異議，被征收人就會因為缺乏證據(jù)而直接喪失救濟的可能。事前的財產(chǎn)公證有利于被征收人在房屋和房屋財務滅失后仍有獲得救濟的可能，保障司法強制搬遷執(zhí)行前和執(zhí)行后被征收人的合法利益。進一步講，證據(jù)保全制度也監(jiān)督了行政權的運行，防止強制權的濫用。

最后，統(tǒng)一執(zhí)行內容。雖然在《房屋征收與補償條例》中規(guī)定了房屋搬遷強制執(zhí)行中的對象是為了公共利益需要，由行政機關做出搬遷決定，并申請法院執(zhí)行的房屋。但在實踐中，規(guī)避新條例的情況時常發(fā)生，很多地方只考慮經(jīng)濟利益，搬遷房屋并不全是為了公共利益的需求。在具體執(zhí)行時，也時常出現(xiàn)上有政策，下有對策的矛盾現(xiàn)象。為了避免類似問題的發(fā)生，我們在立法上要從近期和長遠的角度進行考慮。在近期，有關具體的執(zhí)行標的、執(zhí)行的原則、執(zhí)行范圍等實施細則需要在最高院的司法解釋中進一步完善。在遠期，司法強制搬遷的規(guī)定籠統(tǒng)，缺少操作規(guī)則且現(xiàn)有的司法解釋效力層級不高，各個地方重視程度不高，我們必須盡快制定房屋搬遷領域效力等級較高的專門立法，統(tǒng)一執(zhí)行內容。堅決杜絕各個地方有法不依或規(guī)避法律的現(xiàn)象。

［1］ 王娣.強制執(zhí)行法學［M］.廈門：廈門大學出版社，2011：2.

［2］ 葉必豐.行政法與行政訴訟法［M］.武漢：武漢大學出版社，2008：39.

［3］ 胡建淼.行政強制法研究［M］.北京：法律出版社，2003：109.

［4］ 姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京：北京大學出版社，高等教育出版社，2011：123.

［5］ 蘇力.制度是如何形成的［M］.廣州：中山大學出版社，1999：92.

［6］ 陳金釗.詮釋“法治方式”［J］.新疆師范大學學報：哲學社會科學版，2013（2）：1－17.