政府信息公開中行政主體的信息分類義務(wù)

◎董 妍 （天津科技大學(xué)法政學(xué)院，天津300222）

政府信息公開中行政主體的信息分類義務(wù)

◎董 妍 （天津科技大學(xué)法政學(xué)院，天津300222）

從《政府信息公開條例》的規(guī)定中可以推導(dǎo)出在政府信息公開制度中行政主體具有對信息進(jìn)行分類的義務(wù)。這種義務(wù)體現(xiàn)在政府信息公開過程中和訴訟過程中兩個(gè)階段。這是由行政職責(zé)、行政效率、權(quán)力分工三方面的理論基礎(chǔ)決定的，同時(shí)還具有防止行政主體濫用例外規(guī)則、保持法院在司法審查中的中立地位、保證行政主體行使信息權(quán)力的完整性等重要價(jià)值。違反信息分類義務(wù)，行政主體將承擔(dān)行政責(zé)任、敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重的還有可能追究其刑事責(zé)任。

信息公開；信息分類義務(wù)；理論基礎(chǔ)；不利后果；借鑒價(jià)值

如果從《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）實(shí)施開始計(jì)算，政府信息公開制度在我國建立已經(jīng)有六年之久，但我國政府信息公開制度仍屬于初創(chuàng)和探索階段，許多規(guī)則乃至細(xì)微的技術(shù)還有進(jìn)一步研究和完善的必要和可能。我國《條例》中對于有些技術(shù)規(guī)則采用明確規(guī)定的方式列出，而對于有些規(guī)定則需要通過法律解釋的方法進(jìn)行解讀后才能得出，行政主體的信息分類義務(wù)便是如此，該制度在政府信息公開制度中有著重要的作用，但是在《條例》當(dāng)中卻沒有明確規(guī)定，然而我們可以通過一系列的法律解釋推導(dǎo)出這一規(guī)則，進(jìn)而使其應(yīng)用到我國的政府信息公開實(shí)踐中，這必將對我國的政府信息公開制度有所裨益。

一、信息公開過程中行政主體的初次分類義務(wù)

在面對數(shù)量龐大、種類繁多的政府信息時(shí)，確定進(jìn)行初次分類的主體，不但是行政部門中信息管理的必要，同時(shí)也是司法部門進(jìn)行裁判的必要前提。從世界各國的規(guī)定來看，大多選擇規(guī)定行政主體具有初次分類義務(wù)。我國《條例》中雖然沒有明確規(guī)定，但本文認(rèn)為完全可以從現(xiàn)有的條款中推導(dǎo)出此項(xiàng)規(guī)則。

（一）對行政主體初次分類義務(wù)的理解

行政主體初次分類義務(wù)，即行政主體對于自身收集、制作或者管理的政府信息，應(yīng)在該信息制作完成之時(shí)，或者被主動(dòng)公開之前或者被申請公開之前，對信息所屬的類別進(jìn)行分類，特別是對于信息是否屬于適用例外規(guī)則，以及適用例外規(guī)則的類別進(jìn)行分類。

理解行政主體初次分類義務(wù)的含義應(yīng)當(dāng)從以下幾方面進(jìn)行把握：

1.行政主體

行政主體是指收集、制作或者管理政府信息的行政主體。在這里的行政主體，由于政府信息的不同而呈現(xiàn)出不同的主體，這里的行政主體并不是泛泛而談，而是專指收集、制作或者管理某項(xiàng)政府信息的具體的行政主體。例如，甲信息由A行政主體制作并保管，則應(yīng)當(dāng)由A行政主體進(jìn)行初次分類，B行政主體雖然也有行政主體資格，但因?yàn)椴皇羌仔畔⒌闹谱骰蛘弑９苤黧w，因而不履行初次分類的職責(zé)。在實(shí)踐中，有的信息的收集、制作和保管是由不同的行政主體完成的，此時(shí)初次分類義務(wù)的承擔(dān)是個(gè)需要探討的問題。本文認(rèn)為，管理政府信息的行政主體，在接收政府信息之前，如果收集和制作該政府信息的行政主體沒有對該信息進(jìn)行初次分類，那么負(fù)責(zé)管理或者說負(fù)責(zé)保管該信息的行政主體就負(fù)有初次分類的義務(wù)，如果負(fù)責(zé)管理該信息的行政主體在接收行政信息之前，該信息已經(jīng)完成了初次分類，那么管理該信息的行政主體則不再承擔(dān)初次分類義務(wù)［1］。

2.初次分類

初次分類是指信息收集、制作完成后的第一次分類。在這里特別強(qiáng)調(diào)行政主體對信息初次分類的義務(wù)是因?yàn)樾畔氖占?、制作完成以后，直至被保存和日后可能被申請公開的時(shí)間里，可能由于行政職能的需要，還會(huì)依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，而這些分類可能是由不同行政主體完成的。在這里只討論行政主體第一次基于是否對該信息適用例外規(guī)則的依據(jù)對信息所做出的公開與否的分類。

3.對例外規(guī)則適用的考量

在政府信息公開制度下，對于信息最基本的分類標(biāo)準(zhǔn)便是適用公開規(guī)則還是適用例外規(guī)則。行政主體對信息進(jìn)行初次分類的最重要依據(jù)便是政府信息公開的例外規(guī)則。行政主體需要依據(jù)例外規(guī)則確定需要分類的信息是否屬于應(yīng)當(dāng)適用例外規(guī)則的情況。如果不屬于，便標(biāo)記為可以公開。而如果擬分類信息屬于應(yīng)當(dāng)適用例外規(guī)則的情況，則應(yīng)當(dāng)明確究竟適用哪一條例外規(guī)則，并且在不透露信息內(nèi)容的基礎(chǔ)上，詳細(xì)說明該信息適用的具體例外規(guī)則及其理由。信息一旦被確定為適用例外規(guī)則，行政主體便不能主動(dòng)公開該信息，在依申請公開中如無特殊情況也不得公開該信息。

4.初次分類的時(shí)間

初次分類應(yīng)當(dāng)在該信息制作完成之時(shí)，或者被主動(dòng)公開之前或者被申請公開之前完成。這是初次分類義務(wù)的核心內(nèi)容。初次分類義務(wù)具有一個(gè)重要的功能就是防止行政主體利用例外規(guī)則逃避公開義務(wù)，濫用例外規(guī)則。因此，行政主體完成初次分類義務(wù)的時(shí)間點(diǎn)就顯得尤為重要，應(yīng)當(dāng)在信息被主動(dòng)公開和信息被申請公開之前，這樣才能避免行政主體濫用權(quán)力，規(guī)避公開。

行政主體只有完全符合上述要點(diǎn)實(shí)施的初次分類義務(wù)，才符合政府信息公開制度的立法目的。

（二）《條例》中對于行政主體初次分類義務(wù)的隱含規(guī)定

在《條例》當(dāng)中并沒有明確規(guī)定行政主體具有初次分類義務(wù)的條款，但是我們可以從下列條款中，依據(jù)法律解釋的方法，推導(dǎo)出《條例》中對于行政主體初次分類義務(wù)的隱含規(guī)定。

《條例》第四條列出了政府信息公開機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)，其中第（三）項(xiàng)和第（四）項(xiàng)是要求行政主體編制本機(jī)關(guān)的政府信息公開指南、目錄以及對擬公開的政府信息進(jìn)行保密審查；《條例》第十四條規(guī)定，行政主體在公開政府信息公開以前，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《保密法》等規(guī)定，對擬公開的政府信息進(jìn)行審查；行政主體不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。

上述規(guī)定要求行政主體在公開政府信息之前，必須對信息進(jìn)行整理、篩選、保密審查，以確定某項(xiàng)政府信息是否可以被公開。而這里面就暗含了行政主體對所掌握的政府信息進(jìn)行初次分類的義務(wù)，因?yàn)槿绻姓黧w不進(jìn)行初次分類，便無法確定某項(xiàng)政府信息是否可以公開。

因此，雖然《條例》并沒有“行政主體具有對信息初次分類義務(wù)”規(guī)定的字眼，但是上述規(guī)定已經(jīng)明確地規(guī)定行政主體具有對信息進(jìn)行初次分類的義務(wù)，任何借口《條例》中沒有對信息進(jìn)行初次分類義務(wù)而推脫責(zé)任的行為均是沒有理由的。

二、訴訟中行政主體的分類義務(wù)：沃恩索引

行政主體在政府信息公開的過程中負(fù)有初次分類的義務(wù)，在訴訟中同樣有對信息進(jìn)行分類的義務(wù)，這項(xiàng)制度起源于美國的司法實(shí)踐，被稱為沃恩索引。

1966年通過的《信息自由法》在美國乃至世界歷史上產(chǎn)生了十分重要的影響，隨后，依據(jù)這部法律進(jìn)行裁判的司法案件又進(jìn)一步豐富了政府信息公開的訴訟規(guī)則，特別是在二十世紀(jì)七十年代，大量經(jīng)典判例的涌現(xiàn)和法律的修改，使得政府信息公開訴訟中出現(xiàn)了許多有別于其他訴訟制度的特殊規(guī)則［2］。這些規(guī)則至今仍在審理政府信息公開訴訟中起著十分重要的作用。沃恩索引便是政府信息公開訴訟規(guī)則中十分重要的一項(xiàng)內(nèi)容?，F(xiàn)今美國在審理政府信息公開訴訟案件時(shí)，絕大多數(shù)情況下，法官均要求行政主體制作沃恩索引以詳細(xì)說明其拒絕公開某項(xiàng)信息的理由。

2011年最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），規(guī)范了審理政府信息公開行政訴訟的受案范圍、可訴性、證據(jù)、審理方式、涉及例外條款的處理等問題。其實(shí)早在《條例》實(shí)施以前，就有不少政府信息公開訴訟案件出現(xiàn)［3］，如果從那時(shí)開始計(jì)算，《規(guī)定》的頒布也算是千呼萬喚始出來，但是《規(guī)定》中對于政府信息公開訴訟審理的一些特殊方式并沒有明確規(guī)定，最高人民法院李廣宇法官認(rèn)為可以“視情采取適當(dāng)?shù)膶徖矸绞健保?］。本文認(rèn)同這一觀點(diǎn)，雖然沒有法律的明確規(guī)定，但是由于審判實(shí)踐的需要，在政府信息公開中采取一些特殊的審理方式，也是無可厚非的，畢竟這種新類型的訴訟有許多規(guī)則還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步進(jìn)行探討。因此沃恩索引在我國具有一定的借鑒意義和可能。

（一）沃恩訴羅森案（Vaughnv.Rosen）：沃恩索引的由來

沃恩訴羅森案發(fā)生在1973年，同《信息自由法》歷史上著名的環(huán)保局訴明克案①Environmental Protection Agency Etal v.Mink Etal，410US73（1973）。發(fā)生在同一年，也一道為1976年《信息自由法》的修改提供了動(dòng)力和素材。

同其他政府信息公開案件一樣，沃恩訴羅森案的案情也并不復(fù)雜，案件的起因是一位法學(xué)教授由于研究的需要，希望從文官事務(wù)委員會(huì)得到一些關(guān)于職員評審的文件，便依據(jù)《信息自由法》向該委員會(huì)提出了信息公開申請。該委員會(huì)經(jīng)過對申請的審查，拒絕公開這些文件，并且給出了三個(gè)理由：（1）文件屬于第2項(xiàng)免除公開規(guī)定中的“純粹關(guān)于機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的規(guī)則和習(xí)慣”；（2）所申請的文件中包含第5項(xiàng)免除公開規(guī)定的內(nèi)容即機(jī)關(guān)內(nèi)部和機(jī)關(guān)之間的備忘錄；（3）所申請文件中包含第6項(xiàng)免除公開規(guī)定的內(nèi)容即“人事、醫(yī)療檔案信息”。地區(qū)法院認(rèn)為文官事務(wù)委員會(huì)的拒絕理由是正當(dāng)?shù)?，而上訴法院則認(rèn)為，在文官事務(wù)委員會(huì)拒絕公開文件的理由中，只有一個(gè)空泛的結(jié)論而沒有具體說明理由，地區(qū)法院僅憑委員會(huì)一個(gè)結(jié)論便以簡易判決的方式支持了其主張，這種判斷顯得理由不充分。于是，上訴法院要求地區(qū)法院重新審理該案，并提出了三個(gè)步驟：

第一，地區(qū)法院在做出裁判時(shí)必須充分說明理由。行政機(jī)關(guān)僅以某種結(jié)論性的理由拒絕公開信息的做法是不能得到支持的。在不泄露文件內(nèi)容的前提下，行政機(jī)關(guān)需要給出詳細(xì)、具體的適用免除公開規(guī)則的說明。

第二，在案件中，申請人所申請公開的文件數(shù)量十分龐大，行政機(jī)關(guān)在處理申請的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)將這些文件進(jìn)行分類，在分類中需要明確哪份文件公開，哪份文件不公開，并在不公開的文件上表明理由，這些理由必須是具體、明確的。這樣法官和律師很容易就可以找到本案爭議的文件，提高了效率。

第三，由于工作量比較大，地區(qū)法院可以指派一名特別律師幫助法院對行政機(jī)關(guān)給出的理由進(jìn)行審查。

上述判決中要求行政機(jī)關(guān)對申請文件作出分類并詳細(xì)說明理由的制度，后來被其他法院采納，成為了信息公開訴訟中的一項(xiàng)基本規(guī)則。上訴法院還指出，之所以建立這種索引制度，是基于以下理由考慮：

第一，要求原告進(jìn)行舉證在政府信息公開上訴中是不可能的。在一般的訴訟中，實(shí)行誰主張誰舉證，而在政府信息公開訴訟過程中，原告的訴求是要求公開爭訟信息，原告在拿到爭訟信息之前并不知曉其內(nèi)容，因而其無法就行政主體適用例外條款不當(dāng)進(jìn)行舉證。

第二，要求法院對每個(gè)案件進(jìn)行暗室審查是不切實(shí)際的。行政主體如果沒有明確的索引，法院判斷爭訟信息是否應(yīng)當(dāng)適用例外規(guī)則就需要進(jìn)行暗室審查，而暗室審查規(guī)則的頻繁適用又容易產(chǎn)生很多問題，加大了法院審查的難度。行政主體作為信息的管理者，最了解信息，由其作出索引是最合適的。

第三，不要求行政主體提供索引，而由法院來進(jìn)行暗室審查，會(huì)縱容行政主體濫用例外規(guī)則。從政府信息公開制度本身的特性來看，行政主體就不愿意公開政府信息。如果在訴訟中，法院不要求行政主體提供索引，而是由自己進(jìn)行暗室審查，就會(huì)導(dǎo)致行政主體對于申請的信息一律適用例外條款，將判斷的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給法官。當(dāng)爭訟信息不適宜進(jìn)行暗室審查時(shí)，法院只能同意行政主體的主張。

第四，如果不要求行政主體提供索引，則行政主體進(jìn)行舉證變得毫無意義，而法院不具備提出反證的能力，面對這種情況，必須有規(guī)則對之進(jìn)行改變。上訴法院認(rèn)為，要改變這種情況，就要要求行政主體充分說明例外的理由，制作索引，而不是空洞的、結(jié)論性的書面陳述。這種詳細(xì)程度應(yīng)當(dāng)以不泄露文件內(nèi)容為底線。同時(shí)，法官要對行政主體適用例外規(guī)則進(jìn)行充分的審查，只有這樣才能對抗行政主體的天然優(yōu)勢。

最后，上訴法院認(rèn)為，沃恩索引給了逃避公開義務(wù)的行政主體壓力，使其不敢濫用例外規(guī)則，同時(shí)也減輕了法院的審查負(fù)擔(dān)，還可以高效地將文件中公開和例外的內(nèi)容區(qū)分開。

正因?yàn)槿绱?，在以后的案件中沃恩索引被大量使用，法官一般情況下都先使用沃恩索引制度，只有在沃恩索引制度不能證明文件是否應(yīng)當(dāng)公開時(shí)，才會(huì)選擇進(jìn)行暗室審查［5］。

（二）沃恩索引規(guī)則的要點(diǎn)

1.一般要求

行政主體制作的沃恩索引應(yīng)當(dāng)逐項(xiàng)指出適用例外規(guī)則的內(nèi)容和其適用的條款，并且應(yīng)當(dāng)分析為何該內(nèi)容應(yīng)當(dāng)適用例外條款。鑒于此，沃恩索引必須自己形成一個(gè)完整的文件；必須充分地描述每一項(xiàng)不予公開的文件的內(nèi)容（描述內(nèi)容與公開內(nèi)容是兩個(gè)不同的概念，在描述時(shí)候可以描述類別等可以公開的部分），并且要描述從中予以刪除的文件；沃恩索引必須指明該文件所適用的例外條款，并且要分析說明該文件與例外規(guī)則之間的相關(guān)性。

沃恩索引與書面陳述都要求具有明確性和充分性。如果行政主體制作的沃恩索引僅僅是結(jié)論性的，或者僅僅是陳述所適用的例外規(guī)則，或者是描述過于籠統(tǒng)、寬泛，這種沃恩索引不能作為法院據(jù)以作出簡易判決的依據(jù)。

書面陳述并不能代替沃恩索引，特別是那種沒有形成完整文件的書面陳述。只有要求的沃恩索引才能成為法院適用例外規(guī)則的依據(jù)。法院可以要求行政主體制定沃恩索引，同時(shí)也可以適用秘密審查規(guī)則審查文件。但是在通常情況下，法院選擇使用沃恩索引。

2.沃恩索引的形式

從形式上來說，沃恩索引的一般形式是列出申請文件的目錄，并且指出每項(xiàng)的制作者、日期、文件頁數(shù)、爭議的主體內(nèi)容和該項(xiàng)文件適用的例外規(guī)則。也就是說，沃恩索引是逐條編制的。需要將行政主體拒絕公開的文件與例外規(guī)則聯(lián)系起來。這是公開信息本身內(nèi)容和籠統(tǒng)含糊表述的折中表述。沃恩索引需要形成一個(gè)完整的文件，不發(fā)生混亂，并且相互照應(yīng)。

此外，法院通常允許行政機(jī)關(guān)采取以下幾種簡化的特殊的形式來編制沃恩索引：采用編碼符號的沃恩索引、文件樣品的沃恩索引、沃恩索引的秘密審查［6］。一般而言，美國法院認(rèn)為用符號代替刪除的內(nèi)容這種沃恩索引的制作方法是可以采納的。每種符號在索引中代表一類例外公開的信息，但是行政主體需要解釋這些符號為什么可以符合例外公開的條件。但在特殊情況下，這種索引不能被承認(rèn)。比如，行政主體重新編輯了拒絕公開的一部分文件，刪除了其中不予以公開的內(nèi)容，而將一個(gè)或者多個(gè)手寫的四位數(shù)編碼寫在拒絕公開文件的旁邊，前兩位數(shù)字表示例外條款，后兩位數(shù)字表明信息類別，僅附有“樣本性”的解釋原因。①Federal Procedure,§38:491。

在某些情況下，如果所涉及的文件數(shù)量較大，那樣要求行政主體對于全部的文件制作沃恩索引不太可能。此時(shí)，法院可以采取一種較為簡便的方法，法官隨即抽取一部分文件，要求行政主體制作沃恩索引，以此作為審查的依據(jù)。如上文中提到的沃恩訴羅森案②Vaughn v.Rosen，484 F.Zd 820CD.C.C1973。，案件后來被上訴法院發(fā)回重審，地區(qū)法院就采取了抽取樣本的方式，對于這一決定，地區(qū)法院解釋道，行政主體制作本案中所有文件的沃恩索引，將花費(fèi)約九萬六千美元，而且需要超過一千小時(shí)的工作，鑒于此，經(jīng)過協(xié)商，行政主體選取了9份代表性文件制作沃恩索引，法院依據(jù)這9份文件所制作的索引進(jìn)行判斷，得出的結(jié)果，同樣適用于其他文件。

3.沃恩索引的秘密審查

在一些特殊條件下，還可以對沃恩索引進(jìn)行暗室審查，但這并不多見。一般僅限于涉及的國家安全和公共利益的案件。除此以外，在一些案件中，過度地公開行政主體的例外主張，可能會(huì)導(dǎo)致提前泄露爭訟信息，在這種情況下，法官要對沃恩索引進(jìn)行暗室審查。不過，如果在此類案件中行政主體已經(jīng)公開了爭訟信息的絕大多數(shù)內(nèi)容，而且一直積極地履行信息公開的義務(wù)，那么還有一種變通模式，那就是行政主體制作一份“公開某一小部分文件將暴露秘密情報(bào)來源”的聲明，依據(jù)這份聲明，法院僅對一小部分文件進(jìn)行審查，這種情況下，法院統(tǒng)一認(rèn)定行政主體制作了可以充分說明理由的沃恩索引。③Federal Procedure，§38:493。

4.沃恩索引的使用規(guī)則

沃恩索引是訴訟中的制度，因此在行政主體對信息公開申請作出答復(fù)時(shí)，并沒有必要制作沃恩索引，那樣會(huì)導(dǎo)致行政效率低下。同時(shí)，在行政主體內(nèi)部進(jìn)行復(fù)議時(shí)，行政主體也無須制作沃恩索引。即使在訴訟中，沃恩索引也并不是必需的，很多情況下行政主體不能也無法制作沃恩索引。第一，在爭訟文件數(shù)量較少的時(shí)候，行政主體無須制作沃恩索引。因?yàn)樵谶@種情況下，法官完全有可能進(jìn)行暗室審查，作出的判斷更為準(zhǔn)確，而無須借助行政主體制作的沃恩索引。④Federal Procedure，§38:496。第二，當(dāng)爭訟信息涉及第三方利益時(shí)，如果第三方不同意制作沃恩索引，那么行政主體就不能制作沃恩索引。在訴訟中，爭訟信息如果涉及第三方利益，而且公開信息沒有明確的公共利益，此時(shí)，如果第三方不同意制作沃恩索引，行政主體就不能制作沃恩索引。第三，爭訟信息所涉及的全部信息是基于同一例外規(guī)則。行政主體能夠證明爭訟信息全部是基于同一個(gè)例外規(guī)則，這樣就無須制作沃恩索引進(jìn)行舉證。爭訟信息是否涉及同一例外規(guī)則，不取決于文件所包含的內(nèi)容，而是取決于文件的種類。在這種情況下，如果要求行政主體制作沃恩索引，便違背了該制度的初衷，使這項(xiàng)制度變得毫無意義。⑤Federal Procedure，§38:497。除此以外，行政主體不承認(rèn)文件是否存在，或者索引過于詳細(xì)會(huì)使得原告推測中爭訟信息的特征和內(nèi)容。

三、行政主體信息分類義務(wù)的理論基礎(chǔ)

（一）行政職責(zé)

從行政職責(zé)和行政管理的角度來講，行政主體享有對信息進(jìn)行收集、制作和管理的權(quán)力，在公法領(lǐng)域中，權(quán)力和義務(wù)，或者說權(quán)力和職責(zé)總是相伴而生的，這一點(diǎn)比私法領(lǐng)域中表現(xiàn)得更為明顯。行政主體既然對于信息享有特殊的管理權(quán)力，就必然要承擔(dān)一定的職責(zé)，或者說，這種權(quán)力行為的本身同時(shí)也是一種職責(zé)，行政主體必須合法、恰當(dāng)?shù)芈男?，否則將招致不利后果。在對于信息管理職能中，對于信息的分類便是一項(xiàng)基本的職責(zé)。行政主體有義務(wù)為實(shí)現(xiàn)行政目的，依照相關(guān)規(guī)范對于所制作和收集到的行政信息進(jìn)行分類，以便使信息更有規(guī)律、更清晰地呈現(xiàn)，方便信息使用，提高信息的利用率和價(jià)值。這是行政主體所必須履行的基本職責(zé)。

（二）行政效率

從行政效率角度來講，行政主體在收集、制作信息的過程中，已經(jīng)對信息有了比較詳細(xì)的了解，對于信息的內(nèi)容最為熟悉?；诖?，由收集、制作政府信息的行政主體對信息進(jìn)行分類是最為便宜、效率最高的方法。行政主體在收集、制作信息的過程中，對于信息的來源、內(nèi)容、所涉及到的各方利益，都會(huì)有比較詳細(xì)的了解，而且，某一行政主體所從事的專業(yè)領(lǐng)域是長期穩(wěn)定的，其在長期的某領(lǐng)域中積累了相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識(shí)，對于該領(lǐng)域信息的熟悉程度比較高，對于該領(lǐng)域信息可能涉及的利益、該領(lǐng)域信息所帶來的價(jià)值、該領(lǐng)域信息是否適宜公開、該領(lǐng)域信息應(yīng)當(dāng)包含的類別都有最為詳細(xì)的了解［7］。在這種情況下，任何其他主體對于政府信息的分類判斷的準(zhǔn)確性都低于收集、制作政府信息行政主體判斷的準(zhǔn)確性。從這個(gè)角度來講，行政主體履行對于信息初次分類的義務(wù)，不但是效率的要求，更是準(zhǔn)確性的要求。

（三）權(quán)力分工

從權(quán)力分工角度來講，政府信息公開規(guī)則的制定應(yīng)當(dāng)是立法行使的內(nèi)容，而對信息進(jìn)行收集、制作和保管的職責(zé)應(yīng)當(dāng)由行政主體來完成。如果立法權(quán)履行了對政府信息的初次分類義務(wù)，應(yīng)當(dāng)說在一定程度上是更為合理和準(zhǔn)確的，但是帶來的問題便是剝奪了行政主體對信息的完全管理，使行政主體的信息管理權(quán)變得不完整，影響了行政主體對于行政權(quán)的行使，這種現(xiàn)象按照權(quán)力分工的理論是不能被接受和容忍的。如果由司法機(jī)關(guān)履行信息初次分類義務(wù)，則易使其喪失中立的裁判地位，這一點(diǎn)后文有詳細(xì)敘述，此處不再贅述。由此，由行政主體對政府信息進(jìn)行初次分類，是明確權(quán)力分工的應(yīng)有之義。

四、行政主體違反初次分類義務(wù)的不利后果

（一）內(nèi)部責(zé)任

從內(nèi)部責(zé)任上來說，行政主體沒有履行對政府信息事先分類的義務(wù)，是怠于履行其管理信息的職能，《條例》中明確規(guī)定，對于不履行公開義務(wù)的行政主體，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。因?yàn)槌醮畏诸惲x務(wù)是政府信息公開工作中很重要的一部分，因而行政主體如果沒履行初次分類義務(wù)，在面對行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及政府信息公開上級主管部門的時(shí)候，也必然要承擔(dān)行政責(zé)任。

（二）外部責(zé)任

從外部責(zé)任上來說，行政主體違反初次分類義務(wù)的不利后果在訴訟階段體現(xiàn)得是最為明顯的。在政府信息公開訴訟中，舉證責(zé)任成為了一個(gè)難題。因?yàn)樵谡畔⒐_訴訟中，雙方爭訟的焦點(diǎn)往往就是某項(xiàng)政府信息是否應(yīng)當(dāng)公開的問題，面臨如此爭訟，在通常情況下，行政主體會(huì)引用例外規(guī)則，陳述其不公開信息的理由。作為原告一方，此時(shí)往往根本無法對抗，因?yàn)樵鏌o法得知爭訟信息的具體內(nèi)容，對于行政主體的主張無法進(jìn)行反駁，而法院在未進(jìn)入實(shí)質(zhì)審查階段，也是難以對行政主體的陳述作出判斷。在這種情下，法院對于行政主體陳述的判斷也只能依循一些形式上的標(biāo)準(zhǔn)，因而，行政主體自己在先的初次分類就顯得尤為重要了。法院通常認(rèn)為，行政主體在決定不公開某項(xiàng)信息之前，就應(yīng)當(dāng)已經(jīng)對該信息適用例外規(guī)則作了充分的論證，應(yīng)當(dāng)在初次分類的時(shí)候就將該信息列為適用例外規(guī)則的信息并已經(jīng)對該信息采取了保密措施。如果行政主體沒有充分的理由表明其在該信息被申請公開之前，已經(jīng)將其劃歸適用例外規(guī)則的信息范圍，便可以推定行政主體很有可能是在收到信息公開申請以后，才根據(jù)自己的意愿，對于信息的公開與否進(jìn)行判斷的，而這種情況正是政府信息公開制度中所應(yīng)當(dāng)杜絕的。在此種情況下，行政主體就將面臨著敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

政府信息公開制度本質(zhì)上是一個(gè)“技術(shù)活兒”［8］，各種細(xì)微規(guī)則的重要性不言而喻，行政主體初次分類義務(wù)在實(shí)踐中的應(yīng)用是政府信息公開制度中具有技術(shù)性的規(guī)則之一，加強(qiáng)對其研究和實(shí)施有利于政府信息公開規(guī)則可操作習(xí)慣的加強(qiáng)，必然對我國政府信息公開制度建設(shè)有所裨益。

五、行政主體信息分類義務(wù)制度的應(yīng)用價(jià)值

由行政主體履行信息分類義務(wù)的制度安排，其背后有著十分重要的作用和價(jià)值。

（一）防止行政主體濫用例外規(guī)則

行政主體自履行職能的過程中收集、制作和保管政府信息，是政府信息產(chǎn)生的責(zé)任者，正是因?yàn)槿绱?，政府信息的?nèi)容、質(zhì)量和形式往往涉及到行政主體的切身利益。正是基于此，行政主體在很多情況下不愿意公開政府信息。而行政主體又清楚地知道，政府信息公開制度的執(zhí)行是不能以行政主體自身的意愿為轉(zhuǎn)移的，在這種矛盾之下，行政主體想要不公開某項(xiàng)信息，唯一的辦法就是將其劃歸到適用例外規(guī)則的范圍當(dāng)中，借助法定的例外規(guī)則，達(dá)到不公開某項(xiàng)信息的目的。而在各種例外規(guī)則當(dāng)中，無疑最高層次的例外規(guī)則最容易達(dá)到行政主體的這種目的。一方面最高層次例外規(guī)則所涉及到的信息是關(guān)乎國家和公眾利益的重要信息，屬于絕對例外，信息一旦被判定適用最高層次例外規(guī)則，其內(nèi)容就很難公開。另一方面，對于行政主體確定最高層次例外規(guī)則的行為的審查，司法也更加保持謙抑的態(tài)度，一般只作形式審查而不作實(shí)質(zhì)審查，這也使得行政主體更愿意利用這種方式來規(guī)避公開義務(wù)。除此以外，各國在最高層次例外規(guī)則中給行政權(quán)留出的獨(dú)立判斷權(quán)力，也使得行政主體利用這一例外規(guī)則顯得尤為便利。正是基于上述原因，在實(shí)踐中，行政主體以涉及最高層次例外規(guī)則為由不公開某項(xiàng)信息已經(jīng)并不罕見。我國已經(jīng)出現(xiàn)了將機(jī)關(guān)“人均辦公經(jīng)費(fèi)”視為國家秘密并不予公開的事例。而且在早期的案例中不乏將國家秘密視為擋箭牌案件的發(fā)生。這一問題不容小視，如果行政主體隨意濫用最高層次例外規(guī)則，會(huì)使政府信息公開制度的實(shí)施效果大打折扣，甚至使政府信息公開制度完全失去了意義。例外規(guī)則再重要，也不能允許其“吃掉”原則［9］。這種情況在各國都存在，而行政主體初次分類義務(wù)的設(shè)計(jì)在一定程度上緩解了這一問題。這一規(guī)則設(shè)計(jì)要求行政主體在政府信息被申請公開以前就必須對信息是否適用最高層次例外規(guī)則進(jìn)行判斷，而不能是收到申請以后，依據(jù)行政主體的意愿再對信息進(jìn)行判斷，在一定程度上排除了行政主體在具體申請中的恣意。這是初次分類義務(wù)在價(jià)值上的最重要體現(xiàn)。

（二）保持法院在司法審查中的中立地位

行政主體初次分類的第二個(gè)重要價(jià)值便是保證了司法審查時(shí)法院的第三方地位和中立性。即使在法院權(quán)威性極高的美國，政府信息公開的秘密審查制度也并不經(jīng)常啟動(dòng)，只有在行政主體提供的證據(jù)無法判斷爭訟信息是否應(yīng)當(dāng)公開時(shí)，才自己對信息進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，這在聯(lián)邦最高法院判例中已經(jīng)多次表明其態(tài)度。這是因?yàn)榉ㄔ鹤鳛椴门姓撸钪匾谋闶瞧涞谌降牡匚缓椭辛⑿?，如果法院?dòng)輒就自己對信息內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，相當(dāng)于在訴訟中承擔(dān)了舉證責(zé)任，使其判斷帶有自己的意見，卷入了當(dāng)事人的爭議中，喪失了其中立地位。

（三）保證行政主體行使信息權(quán)力的完整性

沃恩索引編制作用一方面體現(xiàn)在有利于訴訟的順利進(jìn)行，使申請人得到文件的權(quán)利不會(huì)被淹沒在政府文件的迷亂中，使法庭更容易找到雙方爭辯的文件以及判斷文件的性質(zhì)［10］，另一方面體現(xiàn)在使行政主體享有了完全的信息權(quán)力。政府信息公開中行政主體對信息享有權(quán)力的完整與否其實(shí)是行政主體是否享有完整行政權(quán)在側(cè)面的一個(gè)表現(xiàn)。政府信息從收集、制作到公開的過程，按照權(quán)力分工，都應(yīng)當(dāng)是行政主體權(quán)力范圍之內(nèi)的事情。因此，在法庭上，除非迫不得已的情況下，仍然由行政主體對信息進(jìn)行分類、說明，是一項(xiàng)十分明智的選擇，保證了行政主體的權(quán)力在訴訟階段不輕易地被其他主體行使。在訴訟階段，雖然法院有對行政主體信息行為進(jìn)行審查的權(quán)力，但是權(quán)力制衡的前提是完全的權(quán)力分工，同時(shí)這種審查權(quán)力的行使也不能剝奪行政主體原本應(yīng)有的信息權(quán)力，在正常情況下，司法應(yīng)當(dāng)采取謙抑的態(tài)度，將可以由行政主體行使的權(quán)力交由行政主體行使，保證權(quán)力分工規(guī)則得到完全的實(shí)施。

結(jié)語

我國政府信息公開制度建設(shè)尚處于起步階段，切實(shí)做好每一項(xiàng)技術(shù)的完善才能確保整個(gè)制度的順暢運(yùn)行。不積跬步無以至千里，政府信息公開制度最終的形成和完善需要依靠每一個(gè)細(xì)小規(guī)則的完善，落實(shí)好行政主體的信息分類義務(wù)，是進(jìn)行技術(shù)層面細(xì)小完善的第一步。

［1］李廣宇.政府信息公開判例百選［M］.北京：人民法院出版社，2013：221-222.

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［3］趙正群,董妍.中國大陸首批信息公開訴訟案件論析（2002—2008）［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，2009，（6）：85-95.

［4］李廣宇.政府信息公開司法解釋讀本［M］.北京：法律出版社，2011：208-209.

［5］許蓮麗.政府信息公開訴訟中的秘密審查制度：美國的實(shí)踐［J］.環(huán)球法律評論，2011，（3）：92-98.

［6］許蓮麗.政府信息公開訴訟［D］.北京：中國人民大學(xué)，2009：73-74.

［7］董妍.新西蘭財(cái)政信息公開制度的國際影響及其啟示［J］.黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（6）：134-137.

［8］劉飛宇,王叢虎.多維視野下的行政信息公開制度研究［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：200-201.

［9］張千帆.政府公開的原則與例外——論美國信息自由制度［J］.當(dāng)代法學(xué)，2008，（9）：21-29.

［10］王名揚(yáng).美國行政法［M］.北京：中國法制出版社，2005：1010-1011.

（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2015）02-0053-06

2014-10-27

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“政府信息公開例外規(guī)則的司法審查”（14YJC820016）；天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“食品安全信息公開制度研究”（TJFX13-05）

董妍（1985—），女，天津市人，法學(xué)博士，講師，從事政府信息公開研究。