水資源資本化的法律規(guī)制：理論邏輯與制度建構(gòu)

張莉莉，高 原

一、研究基點(diǎn)：水資源資本化的概念

水資源資本化，與水資源市場(chǎng)化、水資源產(chǎn)權(quán)化、水資源產(chǎn)業(yè)化等概念有著密切聯(lián)系，因而水資源資本化概念的明確，須從水資源市場(chǎng)化這一概念談起。

（一）水資源市場(chǎng)化的內(nèi)在邏輯

一般認(rèn)為，市場(chǎng)化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，是指資源配置從政府方式向市場(chǎng)方式的轉(zhuǎn)化，是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的作用持續(xù)增大、經(jīng)濟(jì)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制依賴程度不斷加深、市場(chǎng)體制逐步從產(chǎn)生、發(fā)展到成熟的演變過(guò)程?！?〕劉普：《中國(guó)水資源市場(chǎng)化制度研究》，武漢大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第42頁(yè)。水資源的市場(chǎng)化，就是指水資源的分配、交換等資源配置過(guò)程中，政府的直接干預(yù)不斷減少、市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)作用逐漸增強(qiáng)的過(guò)程。其內(nèi)容豐富，具體而言，包括水的資源化、水資源的權(quán)利化、水資源的產(chǎn)業(yè)化、水資源的資本化，且彼此之間存在著一定的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

首先，水的資源化是水資源市場(chǎng)化的基礎(chǔ)和前提。水的資源化，即是將水作為一項(xiàng)資源來(lái)看待。作為一項(xiàng)資源，應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)方面的特征：一是能夠滿足人們的某種需要，具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值；二是具有一定的稀缺性，不能被需求者毫無(wú)代價(jià)地占有和利用；三是具有可控性，可以被占有和利用。由此來(lái)看，排除海水、洪水和氣態(tài)水以外的其他水則完全符合以上特征。因此，作為法律調(diào)整客體的水，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是水資源，即在社會(huì)生活和生產(chǎn)中具有使用價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的水。在承認(rèn)水資源的基礎(chǔ)上，水的資源化還要求以水的資源屬性為基礎(chǔ)進(jìn)行相關(guān)水資源法律制度的設(shè)計(jì)。資源總是趨于稀缺，這就要求必須保護(hù)和有效利用資源，市場(chǎng)化機(jī)制則是提高資源利用率、實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的有效手段。

其次，水資源的權(quán)利化是水資源市場(chǎng)化的核心部分。水資源權(quán)利主要體現(xiàn)為水資源財(cái)產(chǎn)權(quán)，是包含占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)在內(nèi)的權(quán)利束體系?！?〕水資源的開(kāi)發(fā)、利用，就是將水資源的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)，轉(zhuǎn)移給其他社會(huì)主體即資源的開(kāi)發(fā)、利用者。因此，水資源所有權(quán)雖然不包括在水權(quán)體系之中，卻是水資源占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的母權(quán)。水資源的權(quán)利化涉及到三個(gè)方面問(wèn)題：一是權(quán)利主體和客體，即明確水資源的權(quán)利歸屬，界定可交易水權(quán)的范圍；二是權(quán)利內(nèi)容，即建立以水資源權(quán)許可、水資源權(quán)有償獲得、水資源權(quán)交易為核心的制度體系，完善包括水資源權(quán)市場(chǎng)配置機(jī)制、水資源權(quán)交易機(jī)制、水價(jià)市場(chǎng)機(jī)制、水權(quán)運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制等在內(nèi)的相關(guān)制度；三是權(quán)利救濟(jì)，即應(yīng)明確水事糾紛的解決途徑，賦予主體復(fù)議或訴訟的權(quán)利。圍繞水資源的權(quán)利化建立的法律制度是水資源市場(chǎng)化制度體系的核心，也是推動(dòng)水資源的市場(chǎng)化向更高層次發(fā)展的必要支撐。

再次，水資源的產(chǎn)業(yè)化是水資源市場(chǎng)化的重要內(nèi)容。伴隨水權(quán)市場(chǎng)的建立，圍繞水權(quán)交易產(chǎn)生的供水、污水處理、中水回用、農(nóng)業(yè)灌溉、跨流域供水、水運(yùn)、水產(chǎn)等諸多涉水事務(wù)，形成了一個(gè)較為龐大和復(fù)雜的水資源產(chǎn)業(yè)鏈。因此水資源的產(chǎn)業(yè)化是水資源權(quán)利化的必然延伸，也是水資源市場(chǎng)化的必然。亦即，水資源市場(chǎng)化不僅導(dǎo)致水權(quán)市場(chǎng)的建立，還隨之導(dǎo)致水務(wù)市場(chǎng)的建立，后者是在權(quán)利分配和流轉(zhuǎn)規(guī)則明晰基礎(chǔ)上引入市場(chǎng)化機(jī)制和企業(yè)化運(yùn)作方式而形成的。

最后，水資源的資本化是水資源市場(chǎng)化的高級(jí)形式。從傳統(tǒng)的技術(shù)工程投入到無(wú)形的制度探索，從權(quán)利化、產(chǎn)業(yè)化到資本化，是水資源市場(chǎng)化的必然趨勢(shì)。與傳統(tǒng)的水資源管理方式不同，水資源資本化以政府水資源管理部門、金融機(jī)構(gòu)、能源企業(yè)和水權(quán)所有者為主體，以水資源實(shí)體、水權(quán)以及以水和水權(quán)為標(biāo)的的金融產(chǎn)品作為對(duì)象，以相對(duì)成熟的資本市場(chǎng)和金融體系作基礎(chǔ)，從建立水資源資本市場(chǎng)的角度為解決水資源短缺、環(huán)境污染等問(wèn)題提供了新的思路。通過(guò)水資源的資本化，傳統(tǒng)政府配置資源的模式將得到根本性改變，企業(yè)、個(gè)人將被確立為新的資源市場(chǎng)微觀主體參與到資源的配置和交換中，原本虛化的水資源所有權(quán)也將會(huì)落實(shí)至現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)主體。

（二）水資源資本化的概念

作為水資源市場(chǎng)化的高級(jí)形式和發(fā)展方向，水資源資本化是指水資源作為資本來(lái)經(jīng)營(yíng)，即產(chǎn)權(quán)擁有者將資源資產(chǎn)用來(lái)出讓、合作或作為股份進(jìn)行投資以獲取一定的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬的經(jīng)營(yíng)過(guò)程?！?〕同前引 〔1〕，第41頁(yè)。其內(nèi)涵如下：

從客體來(lái)看，水資源資本化是水資源資本貨幣化的過(guò)程，是對(duì)水資源資本進(jìn)行投入、轉(zhuǎn)換、產(chǎn)出的過(guò)程，因而必須以相對(duì)成熟的金融市場(chǎng)為依托，將水資源本身、水資源使用或經(jīng)營(yíng)權(quán)、水資源開(kāi)發(fā)融資項(xiàng)目、水資源使用后的治污環(huán)保項(xiàng)目等資本產(chǎn)品作為對(duì)象進(jìn)行交易。

水資源資本化的主體包括中央、地方政府、集體乃至企業(yè)和個(gè)人。就具體情況而言，主體類型會(huì)隨著項(xiàng)目規(guī)模和收益期的不同而發(fā)生變化，例如水資源開(kāi)發(fā)融資項(xiàng)目和資源使用后的治污環(huán)保項(xiàng)目會(huì)以政府或大財(cái)團(tuán)為投資主體，水資源使用或經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易項(xiàng)目會(huì)有很多個(gè)體散戶為主體。

水資源資本化的形式主要包括水銀行、水股票、水基金以及水期貨等。水銀行本質(zhì)上是通過(guò)獲取擁有剩余水權(quán)的用水戶信息，并向需水者發(fā)布的方式，促成水權(quán)交易的購(gòu)銷中介機(jī)構(gòu)。水基金、水股票以及水期貨等則是在水資本市場(chǎng)成熟的基礎(chǔ)上衍生的水資源虛擬產(chǎn)品，市場(chǎng)參與者以獲利為目的，通過(guò)投資方式進(jìn)行交易的金融項(xiàng)目。

二、水資源資本化法律規(guī)制的必要性與可行性

（一）水資源資本化法律規(guī)制之必要性

在立法體系方面，我國(guó)目前基本形成了包括專門法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等系統(tǒng)的水資源法律保護(hù)體系。尤其是2006年國(guó)務(wù)院頒布的 《取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》為水權(quán)交易提供了法律依據(jù)。然而總體來(lái)看，現(xiàn)行水資源法律制度存在以下缺陷：

首先，水資源總體制度供給不均衡?！?〕張莉莉：《我國(guó)水市場(chǎng)法律制度的非均衡研究》，載 《河海大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版》2013年第1期。水資源總體制度供給不均衡即制度供給與制度需求不匹配，主要包括兩個(gè)方面：一是應(yīng)予以廢除的、落后于實(shí)踐需要的舊有制度過(guò)剩；二是缺乏與現(xiàn)有水資源資本管理相匹配的法律制度，不能滿足主體發(fā)展的需要。前者主要表現(xiàn)為政府干預(yù)過(guò)多，單一的政府水資源管理體制不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及水資源分配效率的提高；后者則主要包括水資源權(quán)屬制度、水權(quán)交易機(jī)制及水價(jià)形成機(jī)制三個(gè)方面的缺失。

其次，水資源市場(chǎng)化基礎(chǔ)性法律制度的缺失。目前我國(guó)水資源市場(chǎng)化仍處于探索階段，相關(guān)法律制度多為各地方根據(jù)具體情況而制定，而具有全國(guó)性的統(tǒng)一的水資源市場(chǎng)化法律制度基本闕如。一是缺乏明確的水權(quán)權(quán)屬機(jī)制。水資源資本化的前提是水資源權(quán)利的明確，但目前我國(guó)對(duì)于水權(quán)的界定相對(duì)混亂，例如立法將使用權(quán)與所有權(quán)的主體混為一談，沒(méi)有將水資源所有權(quán)的權(quán)能具體界定在占有、使用、收益與處分的范圍內(nèi)，也沒(méi)有因地制宜的設(shè)定多級(jí)權(quán)能。另外對(duì)于水權(quán)的權(quán)利屬性，也存在諸多爭(zhēng)議，譬如準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)、用益物權(quán)說(shuō)、特許物權(quán)說(shuō)以及資源權(quán)說(shuō)等。二是缺乏完善的水資源價(jià)格機(jī)制。很長(zhǎng)一段時(shí)間，“取之不盡、用之不竭”的錯(cuò)誤認(rèn)知阻礙了水資源價(jià)格機(jī)制的形成?，F(xiàn)有價(jià)格中，僅僅包括水資源的開(kāi)發(fā)價(jià)格與人力成本，忽略了水資源費(fèi)中的水資源自身價(jià)值以及供水成本、合理利潤(rùn)等內(nèi)容。一個(gè)健全的價(jià)格機(jī)制是水資源資本化的基本要素，否則難以形成高效、穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)與交易模式。

再次，水資源資本化法律制度的缺失。目前我國(guó)用水者獲得水資源的方式較為單一，即向政府申請(qǐng)取水許可證以獲得水權(quán)，但該取水制度并未使用水者獲得明確的水資源使用權(quán)權(quán)利人的主體地位，其使用權(quán)也不能通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行讓渡。水資源的分配主要以政府宏觀調(diào)控為主要手段，缺乏自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，尚未形成多級(jí)別、多種經(jīng)營(yíng)者參與的交易市場(chǎng)和成熟的資本平臺(tái)及相應(yīng)制度體系。對(duì)于更深層次的水資源資本化，譬如水銀行、水股票、水基金以及水期貨等具體資本化模式，目前尚處于理論研究階段，從交易的主客體、交易的方式、監(jiān)管機(jī)制乃至責(zé)任承擔(dān)上都沒(méi)有形成相關(guān)法律制度。

綜上，我國(guó)水資源市場(chǎng)化尚未形成規(guī)范、有效的制度體系。水權(quán)市場(chǎng)、水務(wù)市場(chǎng)和水資本市場(chǎng)各自尚未形成系統(tǒng)的規(guī)范體系和運(yùn)行制度，各市場(chǎng)的運(yùn)行也缺乏統(tǒng)一的全國(guó)性的制度體系予以保障，且三大市場(chǎng)之間尚缺乏制度予以銜接和協(xié)調(diào)。基于完善水資源市場(chǎng)化法律制度進(jìn)而推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程的考慮，水資源資本化的法律規(guī)制具有必要性。

（二）水資源資本化法律規(guī)制之可行性

目前，無(wú)論從立法體系上還是制度實(shí)踐上來(lái)看，我國(guó)水資源資本化的法律規(guī)制已經(jīng)具備了可行性基礎(chǔ)。

首先，在立法體系方面，我國(guó)目前基本形成了包括專門法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等系統(tǒng)的水資源保護(hù)法律體系。盡管目前立法仍顯粗疏，但是也已漸成體系。這為水資源資本化的法律規(guī)制提供了法律依據(jù)。例如2006年的 《取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，盡管其尚未對(duì)水權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行較為完善的構(gòu)建，但已為水資源資本市場(chǎng)的發(fā)展奠定了必要的制度基礎(chǔ)。此外，2007年11月國(guó)務(wù)院 《國(guó)家環(huán)境保護(hù)十一五規(guī)劃》提出，“十一五”期間全國(guó)的城市污水和生活垃圾處理設(shè)施運(yùn)行管理需要大量的費(fèi)用支出，要通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制和實(shí)行城市污水、生活垃圾處理收費(fèi)等方式吸納社會(huì)資金來(lái)解決，這為我國(guó)水資源的資本化提供了良好的制度基礎(chǔ)和政策依據(jù)。

其次，在制度實(shí)踐方面，一方面，目前水實(shí)體和水權(quán)轉(zhuǎn)讓已具備較為成熟的基礎(chǔ)，例如義烏—東陽(yáng)的水權(quán)交易案打破了水資源行政分配手段的壟斷地位，實(shí)現(xiàn)了水權(quán)市場(chǎng)化的初探，又如黃河水利委員會(huì)在內(nèi)蒙古黃河南岸灌區(qū)和寧夏青銅峽灌區(qū)開(kāi)展的黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)也為水資源資本化法律制度的建構(gòu)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)；另一方面，目前水資源資本化的實(shí)踐也處在探索階段，例如2007年以水為投資主題的基金——水盈環(huán)球基金和動(dòng)力水資源基金在香港市場(chǎng)的推出，意味著我國(guó)的水投資市場(chǎng)已經(jīng)邁出了重要的一步，又如2008年7月國(guó)務(wù)院特批了第三批共四只產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行組建，其中包括華禹水務(wù)產(chǎn)業(yè)投資基金。以上實(shí)踐顯然有利于推進(jìn)水資源市場(chǎng)改革，從而推進(jìn)水資源資本化的進(jìn)程。

再次，從國(guó)外水資源資本化的相關(guān)實(shí)踐來(lái)看，也有有益經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。例如在水基金領(lǐng)域，早在2000年初，百達(dá)全球水資源基金 （Pictet Global Sector Fund Water）作為首只專門投資于水行業(yè)的主題式基金率先在歐洲發(fā)行，主要投資于水供給和處理、相關(guān)科技創(chuàng)新以及環(huán)境服務(wù)等四個(gè)子行業(yè)；近年來(lái)大自然保護(hù)協(xié)會(huì) （The Nature Conservancy，TNC）幫助哥倫比亞全國(guó)近10個(gè)地區(qū)設(shè)立水基金，其以計(jì)量項(xiàng)目衍生出的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)收益為衡量目標(biāo)，建立了嚴(yán)密的監(jiān)控體系和嚴(yán)格的責(zé)任制度，并定期向由各個(gè)國(guó)企和私企投資方代表組成的董事會(huì)進(jìn)行報(bào)告。又如在水期貨方面，雖然水期貨尚未出現(xiàn)在期貨交易所中，但是事實(shí)上，1997年誕生并迅速在全球流行的天氣衍生品已經(jīng)有水期貨的痕跡?！?〕全球知名天氣衍生品交易商Evolution公司使用的主要天氣合約品種就包括降水和水流量，水力發(fā)電公司使用降雨量作為天氣指數(shù)。如果到期日實(shí)際水流量指數(shù)高于合約中的水流量指數(shù)，那么買家將獲利，獲利額是根據(jù)約定的每一點(diǎn)標(biāo)價(jià)乘以指標(biāo)差，相反，如果實(shí)際指數(shù)偏低，那么賣家獲利。

三、水資源資本化基礎(chǔ)性法律制度的建構(gòu)

水資源資本化的法律規(guī)制，是對(duì)各經(jīng)濟(jì)主體之間、經(jīng)濟(jì)主體與行政機(jī)構(gòu)之間關(guān)于水權(quán)及水資本產(chǎn)品交易關(guān)系的規(guī)范，其主要內(nèi)容包括對(duì)水資源資本工具進(jìn)行明確界定，對(duì)操作規(guī)則、參與主體的資格和權(quán)限、主管部門的授權(quán)和職責(zé)、資本風(fēng)險(xiǎn)防范等內(nèi)容加以規(guī)范。

（一）多元化主體的管理機(jī)制

據(jù)決策理論，公共管理的管理主體越多越分散，管理責(zé)任就會(huì)愈是趨于松弛，對(duì)資源的保護(hù)就愈為無(wú)力，資源的狀況則愈壞。權(quán)力越統(tǒng)一，責(zé)任就越大；權(quán)力越是集中并趨向單一中心，責(zé)任就越明確，權(quán)力主體之間的破壞性競(jìng)爭(zhēng)和摩擦就越小。因此，在構(gòu)建整個(gè)水資源保護(hù)體制時(shí)，必須確立單一權(quán)力結(jié)構(gòu)和單一行政領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。同時(shí)，權(quán)力亦需要分權(quán)與平衡。在水資源管理中需要有廣泛的協(xié)調(diào)和處理機(jī)構(gòu)間沖突的機(jī)制，需要有必要的權(quán)力交叉與分割。因此，水資源管理體制應(yīng)當(dāng)注重集權(quán)與分權(quán)的平衡。一方面，單一主體的行政管理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)日益龐大和復(fù)雜的公共管理職能，因此需要適度放松管制，構(gòu)建政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合、多元主體參與的水資源管理機(jī)制，在這一管理機(jī)制中，政府必須實(shí)現(xiàn) “主動(dòng)讓位和自我克制”〔6〕楊宇、馬友華：《論我國(guó)水資源的多主體共同治理》，載 《華東電力大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期。，可以考慮在中央層面設(shè)立水資源監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理；同時(shí)，政府開(kāi)放水資源市場(chǎng)并適當(dāng)分權(quán)，保證社會(huì)中間組織及市場(chǎng)主體能夠參與水資源的治理，對(duì)社會(huì)中間組織進(jìn)行培育和制約。此外，還需完善公眾參與機(jī)制，在相關(guān)法律中規(guī)定公眾參與的權(quán)利，以確保其參與的有效性。甚至可以考慮改革現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置，以全國(guó)層級(jí)的水資源管理機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成為切入點(diǎn)，引入公眾參與機(jī)制，或者設(shè)立專門的公眾參與機(jī)構(gòu)。

（二）可交易水權(quán)法律制度

水資源資本化的前提是水權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易。理論界通說(shuō)認(rèn)為，水資源所有權(quán)屬于國(guó)家，本文所討論的水權(quán)是水資源使用權(quán)，是具有多項(xiàng)權(quán)能的，用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利束。如何在行政主管部門與用水者之間，以及平等用水者之間進(jìn)行水權(quán)交易，是水資源資本化制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。

首先，水權(quán)交易法律制度的完善。其一，水權(quán)交易的種類。在我國(guó)現(xiàn)有制度下，水權(quán)交易一般是指取水權(quán)的交易，主要分為兩種類型，一種是一級(jí)市場(chǎng)中水權(quán)的初始分配，即水資源所有權(quán)人，國(guó)家通過(guò)相關(guān)政府部門與用水戶之間的水權(quán)交易；另一種是二級(jí)市場(chǎng)中平等的用水者之間進(jìn)行的水權(quán)交易，不過(guò)值得注意的是，在二級(jí)市場(chǎng)也不排斥政府在特殊情況下作為交易主體出現(xiàn)。

其二，水權(quán)交易的主體。這里需要界定的是水權(quán)轉(zhuǎn)讓人。水權(quán)權(quán)利人的范圍較廣，包括持有取水許可證的取水權(quán)人與沒(méi)有取水許可證的取水權(quán)人，后者又分為作為水庫(kù)、水塘中水資源所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織〔7〕曹可亮、金霞：《水資源所有權(quán)配置理論與立法比較法研究》，載 《法學(xué)雜志》2013年第1期。，以及基本生活用水、生產(chǎn)生活及公共利益需要的應(yīng)急取水等情形下的取水權(quán)人。而能夠作為水權(quán)轉(zhuǎn)讓人的僅包含持有取水許可證的權(quán)利人，以及作為水庫(kù)、水塘中水資源所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兩類，原因在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其他類型的取水權(quán)人的權(quán)利獲得主要出于公共利益的考慮，若因此獲得經(jīng)濟(jì)利益顯然有失公平。

其三，水權(quán)交易的標(biāo)的限制。不是所有的水資源使用權(quán)都可以成為水權(quán)交易的對(duì)象，我們應(yīng)借鑒澳大利亞 “封頂”原則〔8〕“封頂”原則是根據(jù)各地的來(lái)水、用水記錄以及土地的擁有情況等確定上限額度，并預(yù)留生態(tài)用水，保證水資源的可持續(xù)利用。參見(jiàn)史璇、趙志軒等：《澳大利亞墨累—達(dá)令河流域水管理體制對(duì)我國(guó)的啟示》，載 《干旱區(qū)研究》2012年第29期。，限制水權(quán)交易市場(chǎng)的總水量，在保證生活用水和生態(tài)用水的前提下，鼓勵(lì)水權(quán)交易。具體而言，水資源使用權(quán)可以劃分為環(huán)境用水與經(jīng)濟(jì)用水，后者又可詳細(xì)劃分為生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水與娛樂(lè)用水等，不具有競(jìng)爭(zhēng)性、營(yíng)利性等私人權(quán)利特性〔9〕單平基：《水權(quán)的取得及轉(zhuǎn)讓制度研究——以民法上水資源國(guó)家所有權(quán)之證成為基礎(chǔ)》，吉林大學(xué)2011年博士論文。的環(huán)境用水與生活用水應(yīng)當(dāng)禁止進(jìn)入水權(quán)交易的范疇。

其四，水權(quán)交易的價(jià)格確定。一是水價(jià)的構(gòu)成。學(xué)界內(nèi)已對(duì)該內(nèi)容形成了較為統(tǒng)一的看法，水價(jià)應(yīng)當(dāng)包含水資源自身的資源價(jià)值、投入勞動(dòng)力將其從自然資源轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資源的價(jià)值以及對(duì)治理水污染造成的環(huán)境問(wèn)題所耗費(fèi)的價(jià)值，即資源水價(jià)、工程水價(jià)與環(huán)境水價(jià)。二是水價(jià)的制定。有學(xué)者指出，只有充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，利用市場(chǎng)制定水價(jià)，才可能發(fā)揮價(jià)格的杠桿作用，使水資源在不同流轉(zhuǎn)階段，都能實(shí)現(xiàn)其最大價(jià)值。〔10〕李寒冰：《水市場(chǎng)的建立與完善一水資源市場(chǎng)配置法律問(wèn)題研究》，水資源、水環(huán)境與水法制建設(shè)問(wèn)題研究—2003年中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)年會(huì)，載 《論文集》。但筆者認(rèn)為，籠統(tǒng)的市場(chǎng)定價(jià)容易導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)失敗或形成壟斷，應(yīng)遵循市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府指導(dǎo)相結(jié)合的方式。在一級(jí)市場(chǎng)中，應(yīng)在水資源主管部門設(shè)立專門的水價(jià)制定部門，負(fù)責(zé)制定并監(jiān)管該級(jí)市場(chǎng)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格?！?1〕滕玉軍：《中國(guó)水資源管理體制改革研究》，載 《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2006年第6期。該級(jí)市場(chǎng)主要是國(guó)家對(duì)用水戶進(jìn)行的水資源分配，公益用水、傳統(tǒng)用水和生態(tài)用水占據(jù)較大比重，價(jià)格的制定應(yīng)更加貼近成本價(jià)格。而在二級(jí)市場(chǎng)中，應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)定價(jià)的作用，由交易雙方制定價(jià)格，更有利于水資源資本利益的最大化，但應(yīng)申報(bào)相關(guān)部門審核。一般而言，在二級(jí)市場(chǎng)中用于交易的價(jià)格應(yīng)高于一級(jí)市場(chǎng)初次分配的價(jià)格。

四、水資源資本化法律監(jiān)管制度的建構(gòu)

水資源資本化法律監(jiān)管制度是水資源資本化法律規(guī)制的核心內(nèi)容，其內(nèi)容包括 “依據(jù)什么原則監(jiān)管”、“誰(shuí)來(lái)監(jiān)管”、“監(jiān)管什么”等內(nèi)容。下文將從此三方面予以厘清。

（一）風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管原則的確立

對(duì)水資源資本市場(chǎng)的監(jiān)管，筆者認(rèn)為，主要應(yīng)立足于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，水資源資本化的過(guò)程中存在各種風(fēng)險(xiǎn)，例如由于資本市場(chǎng)中投機(jī)者的趨利動(dòng)機(jī)等原因而導(dǎo)致負(fù)外部性的非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以及由于資本市場(chǎng)的交易特點(diǎn)和操作方式而產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。資本市場(chǎng)本身只能轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、分散風(fēng)險(xiǎn)，不能消滅風(fēng)險(xiǎn)，這就需要建立有效的監(jiān)管機(jī)制，避免各種潛在風(fēng)險(xiǎn)成為抑制水資源資本化發(fā)展的因素。

對(duì)水資源資本市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主要包括兩層含義：一是以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)對(duì)資本市場(chǎng)的穩(wěn)健、安全和環(huán)境制訂相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；二是對(duì)于被監(jiān)管個(gè)體組織和企業(yè)呈現(xiàn)的危害監(jiān)管機(jī)構(gòu)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，且采取相應(yīng)的執(zhí)行措施和檢查措施。〔12〕Bridgct M Hutter：“Risk－Based Approaches To regulation”．ESRC Centre for Analysis of Risk and Regulation，2007．因此，對(duì)水資源資本市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)以機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品為重點(diǎn)。

首先，對(duì)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，其重點(diǎn)在于建立一套完善的事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、事中危機(jī)應(yīng)對(duì)和事后危機(jī)處理機(jī)制；以實(shí)地檢查、非實(shí)地檢查、審查監(jiān)管會(huì)議等方式對(duì)經(jīng)營(yíng)水資源產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行審慎監(jiān)管；建立信息披露制度，以提高水資源資本市場(chǎng)交易透明度。

其次，對(duì)水資源資本產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，其重點(diǎn)在于建立產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，確定市場(chǎng)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)〔13〕劉慶飛：《系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的立法完善》，載 《法學(xué)》2013年第10期。：水資源資本產(chǎn)品應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)目的，必須能夠證明有著明確的市場(chǎng)和潛在的使用者，且并非用于投機(jī)或套利；產(chǎn)品的申請(qǐng)機(jī)構(gòu)應(yīng)證明其具有相應(yīng)能力，即與該產(chǎn)品的運(yùn)營(yíng)相符的，理解、評(píng)估、監(jiān)督和管理該產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部治理能力和外部融資能力；產(chǎn)品必須具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極影響，且該積極影響將明顯大于有可能被用于投機(jī)或套利的消極影響。

（二）監(jiān)管主體的設(shè)立

水資源資本化法律監(jiān)管的主體是與監(jiān)管對(duì)象的類型密不可分的，亦即，水資源資本化的種類決定了監(jiān)管主體的設(shè)立類型。就當(dāng)前水資源資本化的種類來(lái)看，主要有水銀行、水股票、水期權(quán)、水期貨等。水銀行作為水權(quán)交易的中介機(jī)構(gòu)，是在水權(quán)交易理論基礎(chǔ)與實(shí)踐基礎(chǔ)都已具備的前提下，為了更長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展水資源資本市場(chǎng)而設(shè)立的。Peggy Clifford認(rèn)為，水銀行是 “一種用來(lái)促進(jìn)地表水、地下水和儲(chǔ)存權(quán)利的合法轉(zhuǎn)移和市場(chǎng)交換的金融衍生機(jī)制”〔14〕Peggy Clifford，Clay Laundry，Andrea Larsen－Hayden：“Analysis of Water Banks in the Western States”，Washington State Department of Ecology Westwater Research，2004 （1）．。在水銀行發(fā)展日趨穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，水權(quán)交易發(fā)展逐步成熟，水現(xiàn)貨交易必將不能滿足有效的水資源配置，水資源資本衍生出的能源類金融產(chǎn)品將應(yīng)運(yùn)而生，這就包括水股票、水期權(quán)、期貨等。其中，水股票是水權(quán)擁有者的一種投資憑證，其本質(zhì)與其他金融股票一致，可以在水銀行或其它水權(quán)交易機(jī)構(gòu)的平臺(tái)上發(fā)行，即水資源使用權(quán)的所有者，將自己閑置的水權(quán)作價(jià)存在水銀行或其它機(jī)構(gòu)中，以此獲得一定的股權(quán)，待水權(quán)交易完畢后可以獲得相應(yīng)的收益；水期權(quán)是指一種標(biāo)準(zhǔn)化的合約或協(xié)議，規(guī)定了水期權(quán)買方有權(quán)在未來(lái)的特定時(shí)間內(nèi)以特定價(jià)格從賣方處購(gòu)買 （出售）一定量的水〔15〕王慧敏、王慧、仇蕾等： 《基于蒙特卡羅的水期權(quán)定價(jià)模型——以南水北調(diào)東線為例》，載 《統(tǒng)計(jì)與決策》2008第23期。；水期貨則是指期權(quán)所規(guī)定的未來(lái)某一段時(shí)間交易的水權(quán)。

由此可見(jiàn)，水資源資本市場(chǎng)所衍生出的水銀行及其他水產(chǎn)品，兼具金融資本與能源資本的特征，從而對(duì)其所進(jìn)行的監(jiān)管也可雙管齊下，即金融市場(chǎng)的監(jiān)管和能源市場(chǎng)的監(jiān)管。其一，水權(quán)交易對(duì)象及范圍等因素使得跨流域水銀行與流域內(nèi)水銀行同時(shí)存在。此時(shí)，則可以由國(guó)家設(shè)立不同級(jí)別的水資源主管部門，即在中央設(shè)立專門的水資源管理機(jī)構(gòu)，對(duì)跨流域水銀行進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)可在不同流域內(nèi)設(shè)立下屬的辦公部門，以監(jiān)管流域內(nèi)水銀行。水銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)應(yīng)包括授權(quán)與監(jiān)督兩方面：一方面水銀行對(duì)于水權(quán)交易的主客體選擇、交易的方式等享有主導(dǎo)權(quán)，政府部門只需在政策上做出宏觀規(guī)定；另一方面，為保證資本市場(chǎng)的發(fā)展，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)水權(quán)交易的申請(qǐng)進(jìn)行審核、并實(shí)行登記制度，也對(duì)交易的總水量進(jìn)行控制，避免水權(quán)的濫用。其二，對(duì)于水股票、水期權(quán)、水期貨，可由證監(jiān)會(huì)對(duì)具體的水資源資本市場(chǎng)中水股票、水期權(quán)、水期貨的發(fā)行、上市、交易、退市予以監(jiān)管。

（三）監(jiān)管內(nèi)容的厘清

監(jiān)管內(nèi)容也是水資源資本化法律監(jiān)管制度的重要問(wèn)題。首先，就水銀行而言，主要包含兩個(gè)方面。其一，對(duì)水銀行運(yùn)營(yíng)過(guò)程的監(jiān)管。與金融銀行用戶自由存款貸款不同的是，水權(quán)交易的用水戶必須按照一定的流程和規(guī)定參與到水銀行業(yè)務(wù)：一是發(fā)布信息，即銀行對(duì)外發(fā)布買水與賣水的信息，以吸引水權(quán)擁有者與需求者；二是資格審查，即水權(quán)交易雙方向銀行提交信息，銀行對(duì)水權(quán)、水量、價(jià)格等方面進(jìn)行審核，以確保符合水權(quán)交易的要求；三是簽訂協(xié)議，供水方與需水方分別與銀行簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議，進(jìn)行水權(quán)交易，水銀行從交易的差價(jià)中賺取適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)；四是公告，水權(quán)交易協(xié)議應(yīng)當(dāng)在水銀行主管機(jī)關(guān)進(jìn)行備案。其二，針對(duì)外部性的消除。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，以外部性為代表的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象是客觀存在的，而外部性問(wèn)題尤其是負(fù)外部性是水權(quán)成功轉(zhuǎn)讓的最大障礙。水銀行中的水權(quán)轉(zhuǎn)讓所產(chǎn)生的負(fù)外部性有時(shí)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局、當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境以及對(duì)整體水文系統(tǒng)具有不可測(cè)的影響。〔16〕占超群、白雯、占莉娟：《水銀行研究述評(píng)》，載 《武漢交通職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。這一外部性主要包括對(duì)農(nóng)業(yè)的外部性，對(duì)生態(tài)環(huán)境的外部性，以及對(duì)被交易的水改變了地點(diǎn)和用途的情況下的外部性。為限制和消除外部性，可以采取以下措施：對(duì)水銀行交易征稅以補(bǔ)償?shù)谌?；?duì)每次水銀行交易予以明確審核，〔17〕例如美國(guó)加州水銀行主要采用行政審核的方法。該水銀行有一個(gè)專門的審核委員會(huì)，包括律師、工程師、地下水勘探專家、土地分析師、水資源利用分析師及加州調(diào)水工程人員等，對(duì)每一個(gè)提供水權(quán)轉(zhuǎn)讓的售水方進(jìn)行嚴(yán)格的審查，確保水銀行購(gòu)水行動(dòng)的正確性。包括強(qiáng)制性的環(huán)境和契約要求；對(duì)交易的第三方作用予以監(jiān)測(cè)；對(duì)公眾關(guān)于水交易的建議進(jìn)行評(píng)審等。

其次，就水股票、水期權(quán)、水期貨而言，可以參照對(duì)傳統(tǒng)股票、期權(quán)、期貨的監(jiān)管。以水股票為例，一方面，水股票的發(fā)行方，可以由水銀行或其它水權(quán)交易機(jī)構(gòu)發(fā)行，由水權(quán)所有者以自己的水權(quán)出資，以此獲得相應(yīng)份額的股份；另一方面，水股票的投資方，設(shè)立自己的股票賬戶，按照市場(chǎng)價(jià)格，對(duì)上市的水股票進(jìn)行買賣。此外，與傳統(tǒng)的股票一致的是，水股票亦是股權(quán)的符號(hào)，可以依照法律的規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、買賣或抵押，股東也應(yīng)享有參與股東大會(huì)、參與重大決策、收取股息及分享紅利的權(quán)利，相應(yīng)地以其出資水權(quán)為限承擔(dān)水銀行或其它水權(quán)交易機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

此外，對(duì)于水資源資本市場(chǎng)的監(jiān)管，不僅僅在于外部法律監(jiān)管，還需著眼于通過(guò)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立而達(dá)到自我監(jiān)管，例如對(duì)于水銀行的組織機(jī)構(gòu)，可借鑒美國(guó)科羅拉多州的水銀行管理模式，以用水戶為基礎(chǔ)，以促進(jìn)水銀行交易的安全性和透明度為目標(biāo)予以建構(gòu)和完善。〔18〕美國(guó)科羅拉多州的水銀行管理框架是由理事會(huì)、技術(shù)人員、內(nèi)部規(guī)章與制度、情報(bào)所、外部技術(shù)人員、挖渠公司和教育公司等組成，其中理事會(huì)成員都是用水戶的代表。這種以用水戶為基礎(chǔ)的管理體制促進(jìn)了水銀行交易的安全性、可操作性，增強(qiáng)了水交易的透明度和可信度。

綜上所述，對(duì)水資源資本市場(chǎng)法律監(jiān)管制度的建構(gòu)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，需要水資源法、公司法、證券法等多部法律的協(xié)調(diào)。在目前相關(guān)理論與實(shí)踐尚不完善的情況下，仍有繼續(xù)深入研究的必要。