國(guó)際綠色援助的發(fā)展及其中國(guó)對(duì)策

夏慶杰，曹 崢

(1.北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871；2.美國(guó)喬治敦大學(xué) 公共政策學(xué)院，華盛頓 20057)

·經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展·

國(guó)際綠色援助的發(fā)展及其中國(guó)對(duì)策

夏慶杰1，曹 崢2

(1.北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871；2.美國(guó)喬治敦大學(xué) 公共政策學(xué)院，華盛頓 20057)

1992年里約會(huì)議后，發(fā)達(dá)國(guó)家援助者開始注重與環(huán)保相關(guān)的援助。聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)強(qiáng)調(diào)了環(huán)境可持續(xù)能力，后千年發(fā)展框架則更多地考慮了環(huán)境和能源消費(fèi)問(wèn)題。斯蒂格利茨—森—菲圖西(SSF)委員會(huì)提出了測(cè)算可持續(xù)性的一些方法。與傳統(tǒng)援助相比，綠色援助更需要國(guó)際合作和跨部門協(xié)調(diào)，需要較長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)效果，涉及大量的技術(shù)和設(shè)備，氣候變化和綠色農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目所需資金量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)普通援助項(xiàng)目等。對(duì)中國(guó)而言，純粹綠色援助有可能是一件不容易的事，有時(shí)甚至遭到受援方當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì)，因而需要慎重行事。

國(guó)際綠色援助；可持續(xù)發(fā)展；國(guó)際合作；綠色增長(zhǎng)

一、國(guó)際綠色援助的產(chǎn)生、發(fā)展和現(xiàn)狀

(一)可持續(xù)發(fā)展、綠色增長(zhǎng)、綠色援助等概念的產(chǎn)生和發(fā)展

1.可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)?？沙掷m(xù)性發(fā)展這一概念來(lái)自世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)的1992年報(bào)告《我們共同的未來(lái)》。該報(bào)告認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展是既能滿足我們現(xiàn)今的需求、又不損害子孫后代需求的發(fā)展模式?？沙掷m(xù)發(fā)展有三個(gè)重要組成部分：一是環(huán)境因素，二是社會(huì)因素，三是經(jīng)濟(jì)因素。*參見United Nations World Commission on Environment and Development,Our Common Future / Brundtland Report,Oxford: Oxford University Press, 1987.

環(huán)境因素在可持續(xù)發(fā)展中占有重要地位。這是因?yàn)樽罱鼛资暌詠?lái)，新老工業(yè)化國(guó)家持續(xù)工業(yè)化的一個(gè)負(fù)面效應(yīng)是使全球溫室氣體排放的整體規(guī)模接近于地球?qū)厥覛怏w承受能力的臨界值，從而導(dǎo)致各種自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，如大面積霧霾、飲用水污染、土壤重金屬化、洪澇、干旱、極地冰川融化和海平面上升等。對(duì)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展的最直接的結(jié)果是隨著環(huán)境變化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成本上升，人類的生活質(zhì)量持續(xù)下降。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化趨勢(shì)使個(gè)別國(guó)家無(wú)法在發(fā)展中獨(dú)善其身。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，環(huán)境是一種非常純粹的公共產(chǎn)品。大氣污染、水污染，特別是氣候變化引致的自然災(zāi)害，根本無(wú)法依靠單個(gè)國(guó)家的能力解決。環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性也決定了私人部門既缺少解決環(huán)境問(wèn)題的能力，也缺乏解決環(huán)境問(wèn)題的動(dòng)力。因此，國(guó)際協(xié)作成為可持續(xù)發(fā)展的必要條件，國(guó)際援助方向也隨著援助國(guó)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的變化而逐漸開始變綠。對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，在解決社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的同時(shí)，環(huán)境問(wèn)題也是一個(gè)不可分割的部分。對(duì)世界經(jīng)濟(jì)整體而言，發(fā)展中國(guó)家重走某些發(fā)達(dá)國(guó)家先發(fā)展、后治理的老路既沒(méi)有效率也沒(méi)有益處。同時(shí)，因?yàn)榄h(huán)境的公共產(chǎn)品性質(zhì)，創(chuàng)建一個(gè)有利于綠色增長(zhǎng)的全球性架構(gòu)需要加強(qiáng)國(guó)際合作。加強(qiáng)全球公共品管理的各種安排，尤其是有關(guān)生物多樣性和氣候變化的安排，是解決環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵。

世界各國(guó)深知國(guó)際合作對(duì)于可持續(xù)發(fā)展，特別是對(duì)環(huán)境因素的重要性，因此，召開了一系列的國(guó)際會(huì)議來(lái)促進(jìn)環(huán)境發(fā)展方面的合作。其中，最重要的會(huì)議包括：1982年的內(nèi)羅畢會(huì)議、1987年的批準(zhǔn)《我們共同的未來(lái)》的聯(lián)合國(guó)大會(huì)、自1992年以來(lái)的三次里約會(huì)議，以及1997年的京都會(huì)議。這些會(huì)議制定的關(guān)于綠色發(fā)展的策略和指標(biāo)，構(gòu)成了綠色增長(zhǎng)和綠色援助發(fā)展的里程碑和指導(dǎo)原則。

2.綠色增長(zhǎng)。綠色增長(zhǎng)是可持續(xù)性發(fā)展中的一個(gè)重要概念。按照OECD*OECD, Aid in Support of Environment, 2013, http://www.oecd.org/dac/stats/documentupload/Env%20at%20a%20glance%20web%202013%20EN.pdf.的定義，綠色增長(zhǎng)是指在確保自然資產(chǎn)能夠繼續(xù)為人類幸福提供各種資源和環(huán)境服務(wù)的同時(shí)，也能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。為此，必須促進(jìn)投資和創(chuàng)新以便為持續(xù)增長(zhǎng)提供支持，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新機(jī)遇。綠色增長(zhǎng)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，可以降低污染水平和溫室氣體排放，最大程度減少自然資源的浪費(fèi)和低效率使用，保持生物多樣化以及減少對(duì)化石類燃料的依賴，最終提高能源安全和人類健康水平。

聯(lián)合國(guó)環(huán)境署、OECD、亞太經(jīng)合會(huì)、世界銀行等國(guó)際組織推動(dòng)制定了綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略，并建立了一個(gè)可操作的政策框架，旨在足夠靈活地適應(yīng)不同國(guó)情和發(fā)展階段的需要。按照OECD的定義，綠色增長(zhǎng)包括兩大政策框架，第一套政策框架包括既能加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又有助于保護(hù)自然資本的廣義框架性條件。其中，包括實(shí)現(xiàn)資源配置效率最大化的財(cái)政和環(huán)境監(jiān)管等方面的稅收和競(jìng)爭(zhēng)政策。這是人們常說(shuō)的那些能為環(huán)境和經(jīng)濟(jì)同時(shí)帶來(lái)好處的經(jīng)濟(jì)政策議程。除此之外，還應(yīng)附加上創(chuàng)新政策。如果各方希望更節(jié)儉和更有效地使用自然資源，就必須高度重視這些發(fā)明創(chuàng)造。第二套政策框架包括那些鼓勵(lì)有效利用自然資源和加大污染成本的各種政策，其中，包括以價(jià)格為基礎(chǔ)的工具和其他政策工具。但是，受政治和法律因素的限制，國(guó)際援助對(duì)受援國(guó)的財(cái)政和稅收政策難以產(chǎn)生重大影響，因此，綠色援助所能發(fā)揮作用的領(lǐng)域更多的是在鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、有效使用自然資源和控制污染等方面。

OECD認(rèn)為，在此框架下，綠色增長(zhǎng)政策與減貧目標(biāo)的匹配很重要。綠色增長(zhǎng)與減貧之間具有重要的互補(bǔ)性，可幫助向前推進(jìn)千年發(fā)展目標(biāo)。例如，政策框架中包括為人們帶來(lái)更有效的基礎(chǔ)設(shè)施(例如，水和交通)、減輕與環(huán)境惡化有關(guān)的不良健康問(wèn)題、引進(jìn)能夠降低成本和提高生產(chǎn)力的高效技術(shù)、減輕環(huán)境壓力。由于自然資產(chǎn)在發(fā)展中國(guó)家，特別是低收入國(guó)家的經(jīng)濟(jì)中起著核心推動(dòng)作用，其生產(chǎn)制造和農(nóng)業(yè)更多地依賴于自然資源，如果資源被破壞，低收入國(guó)家的處境會(huì)隨之惡化。而綠色增長(zhǎng)政策可減少這些國(guó)家面臨環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性，加強(qiáng)窮人的生計(jì)保障。同時(shí)，因?yàn)榄h(huán)境的公共化，以及工業(yè)化國(guó)家在發(fā)展進(jìn)程中產(chǎn)生的存量污染等等，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)起全球環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。

3.綠色援助。與綠色增長(zhǎng)相關(guān)的援助即為綠色援助。1992年里約會(huì)議后，發(fā)達(dá)國(guó)家援助者開始注重與環(huán)保相關(guān)的援助，但是援助國(guó)和受援國(guó)對(duì)環(huán)保援助的重點(diǎn)有所不同。發(fā)展中國(guó)家希望得到解決實(shí)際環(huán)境問(wèn)題的援助項(xiàng)目，而援助國(guó)家的目的除了針對(duì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還有推行其價(jià)值觀及國(guó)家策略的考慮。

除了援助基本目的不同之外，生態(tài)援助的最大障礙還是貧困。援助國(guó)和受援國(guó)的政策制定者及經(jīng)濟(jì)學(xué)家都清楚知道，環(huán)境的可持續(xù)性決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度，犧牲生態(tài)環(huán)境的發(fā)展是不明智的。由氣候變化引起的自然災(zāi)害對(duì)貧窮國(guó)家和貧民危害重大，但是由于教育認(rèn)知和生活壓力，發(fā)展中國(guó)家的民眾難以清楚認(rèn)識(shí)到環(huán)境對(duì)其生活的負(fù)面影響，因此，不會(huì)因?yàn)榄h(huán)保而犧牲發(fā)展及消費(fèi)。在發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綠色工業(yè)和生態(tài)旅游存在更多的挑戰(zhàn)。生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在重大矛盾，政府和援助機(jī)構(gòu)的積極介入必不可少。而受援國(guó)在制定政策時(shí)，也必須考慮減輕氣候變化的不利影響和如何適應(yīng)氣候變化，并通過(guò)各種層次的教育和推廣措施，使這些政策和措施能在現(xiàn)實(shí)生活中達(dá)到應(yīng)有的效果。

(二)千年發(fā)展目標(biāo)和后千年發(fā)展議程

除《我們共同的未來(lái)》這一重要提綱外，另外一個(gè)對(duì)綠色援助發(fā)展有重大推動(dòng)作用的里程碑是“千年發(fā)展目標(biāo)”。2000年9月，秉承過(guò)去十年中重要的聯(lián)合國(guó)會(huì)議和首腦會(huì)議的精神，全球各國(guó)首腦在紐約聯(lián)合國(guó)總部進(jìn)行了會(huì)晤，并表決通過(guò)了聯(lián)合國(guó)千年宣言。*United Nations,“聯(lián)合國(guó)千年宣言”, 2000, http://www.un.org/zh/millenniumgoals/bkgd.shtml.各國(guó)承諾將建立新的全球合作伙伴關(guān)系以降低極端貧窮人口比重，并設(shè)立了一系列以2015年為最后期限的目標(biāo)，即“千年發(fā)展目標(biāo)”。 千年發(fā)展目標(biāo)的第七項(xiàng)為確保環(huán)境的可持續(xù)能力，針對(duì)這一目標(biāo)，聯(lián)合國(guó)制定了發(fā)展進(jìn)度和衡量指標(biāo)。這些都成為綠色援助的風(fēng)向標(biāo)。

盡管八個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)中的三個(gè)(消除貧困、貧民窟、解決飲用水問(wèn)題)會(huì)在2015年得到實(shí)現(xiàn)，但是依然有更多的目標(biāo)有待實(shí)現(xiàn)。為此，聯(lián)合國(guó)提出了后千年發(fā)展議程。該議程主要有：不平等、健康、教育、增長(zhǎng)與就業(yè)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、治理、沖突和脆弱、人口變化、饑餓、食品和營(yíng)養(yǎng)安全、能源、飲用水。其中，環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、食品和營(yíng)養(yǎng)安全、能源、飲用水等議程與國(guó)際綠色援助息息相關(guān)。*United Nation Development Programme, Post-2015 sustainable development agenda, 2015, http://www.undp.org/content/undp/en/home/mdgoverview/mdg_goals/post-2015-development-agenda/.

與千年發(fā)展目標(biāo)不同的是，以中國(guó)、印度、巴西為代表的新興國(guó)家經(jīng)濟(jì)的崛起，使得美國(guó)和歐洲等主要國(guó)際援助國(guó)家的GDP下降到不到全球總額的40%，G20已經(jīng)取代G8成為處理國(guó)際危機(jī)和提供國(guó)際援助的主要機(jī)構(gòu)，后千年發(fā)展議程必須反映這個(gè)巨變。換句話說(shuō)，后千年發(fā)展議程既需要反映傳統(tǒng)援助國(guó)的意愿，也需要考慮新興國(guó)家的想法。

后千年發(fā)展框架需要更多地考慮環(huán)境和能源消費(fèi)問(wèn)題。在2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展會(huì)議(里約+20會(huì)議)上，全球可持續(xù)性高級(jí)別論壇提出了一系列問(wèn)題，其中兩個(gè)與環(huán)境問(wèn)題直接相關(guān)：(1)目前的市場(chǎng)規(guī)則既鼓勵(lì)短期目標(biāo)，又不利于長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展投資；(2)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是在把人類推向自然資源和地球生命支撐體系的極限。為此，該高級(jí)別論壇建議：一是各國(guó)政府應(yīng)該采用超越簡(jiǎn)單GDP的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)指數(shù)，轉(zhuǎn)向測(cè)算經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性的指數(shù)；二是各國(guó)政府應(yīng)該改革金融市場(chǎng)的管理規(guī)則，其目的是鼓勵(lì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的可持續(xù)性投資；三是逐步減少破壞環(huán)境的補(bǔ)貼，并在2020年徹底消除這類補(bǔ)貼。

2011年全球檢測(cè)報(bào)告聲明，千年發(fā)展目標(biāo)中關(guān)于環(huán)境可持續(xù)性和生物多樣性的第七款目標(biāo)不明確。斯蒂格利茨—森—菲圖西(SSF)委員會(huì)提出了測(cè)算可持續(xù)性的一些方法，如校正GDP指數(shù)，設(shè)計(jì)測(cè)算我們目前在多大程度上過(guò)度消耗資源的指數(shù)。Hoeven認(rèn)為，可持續(xù)性估計(jì)不應(yīng)該以國(guó)別為基礎(chǔ)，因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題是全球性的，每個(gè)國(guó)家對(duì)全球可持續(xù)性的貢獻(xiàn)或破壞都應(yīng)該估計(jì)出來(lái)。

與千年發(fā)展目標(biāo)相比，后千年發(fā)展議程更加重視新興國(guó)家如中國(guó)等對(duì)國(guó)際援助的意愿和貢獻(xiàn)，也更加注重環(huán)境問(wèn)題，并指出環(huán)境問(wèn)題是國(guó)際合作才能應(yīng)對(duì)的國(guó)際公共產(chǎn)品。

二、綠色國(guó)際援助的范圍、方式、特點(diǎn)

(一)綠色國(guó)際援助導(dǎo)致的援助方式變化

按照OECD對(duì)與環(huán)境(綠色)相關(guān)的援助的定義，綠色援助活動(dòng)分為兩類，一是以綠色為主要目標(biāo)的項(xiàng)目，明確以環(huán)保為目的，例如，森林管理系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目；二是以綠色為重大目標(biāo)的項(xiàng)目，環(huán)保雖然不是首要目的，但也是重要目的，綠色援助除了考慮環(huán)境因素外，還必須考慮受援國(guó)的機(jī)構(gòu)建設(shè)和能力開發(fā)，包括加強(qiáng)環(huán)境立法、制定環(huán)境政策和成立促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)。目前的主要綠色援助項(xiàng)目有：水供應(yīng)和公共衛(wèi)生項(xiàng)目、能源制造和供應(yīng)項(xiàng)目、公共交通項(xiàng)目以及農(nóng)業(yè)和林業(yè)項(xiàng)目。

(二)綠色援助的新特征及援助方和援助路徑的多元化

1.綠色援助的新特征。與傳統(tǒng)的援助相比，綠色援助在援助目的、援助規(guī)模、援助時(shí)間、技術(shù)要求、財(cái)政保障等方面都有極大不同。就援助目的而言，綠色援助項(xiàng)目針對(duì)的是氣候變化、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)提高、新能源應(yīng)用等等，經(jīng)常需要國(guó)際合作和跨部門協(xié)調(diào)，而不是少數(shù)援助資源和少數(shù)部門就能完成的任務(wù)。如何確認(rèn)援助目的是否能夠?qū)崿F(xiàn)也是一個(gè)挑戰(zhàn)，這是由于針對(duì)氣候變化等目標(biāo)的客觀標(biāo)準(zhǔn)尚未成形。盡管綠色援助項(xiàng)目的效應(yīng)評(píng)估已經(jīng)開始推廣，但是到目前為止還沒(méi)有一個(gè)非常良好及公認(rèn)的援助結(jié)果評(píng)價(jià)體系。與人道主義和自然災(zāi)害救助不同，綠色援助的項(xiàng)目需要長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)效果。例如，2010年開始的摩洛哥太陽(yáng)能發(fā)電項(xiàng)目中，援助貸款的期限長(zhǎng)達(dá)30年。如何對(duì)這樣長(zhǎng)達(dá)30年的援助項(xiàng)目進(jìn)行支持、監(jiān)控和評(píng)價(jià)是以往的援助項(xiàng)目所未曾涉及的，因而也是一種全新的挑戰(zhàn)。

就技術(shù)要求而言，綠色援助項(xiàng)目會(huì)涉及大量的技術(shù)和設(shè)備。例如，上述摩洛哥太陽(yáng)能項(xiàng)目對(duì)光伏發(fā)電和輸變電的技術(shù)就是如此。對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，此類技術(shù)從研發(fā)到實(shí)施都是很難獨(dú)立完成的，綠色技術(shù)可以說(shuō)是實(shí)現(xiàn)綠色援助的支柱之一。國(guó)家政策和私人部門利益是綠色國(guó)際援助中技術(shù)轉(zhuǎn)讓和知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的主要障礙，這是一個(gè)已經(jīng)討論了50年的難題，但至今為止仍未能夠獲得重大突破，也是未來(lái)各個(gè)國(guó)際會(huì)議迫切需要解決的問(wèn)題。就援助金額而言，實(shí)現(xiàn)氣候變化、綠色農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目所需資金量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)普通援助項(xiàng)目。樊勝根認(rèn)為，“在全球、地區(qū)、國(guó)家層面，必須有強(qiáng)大的機(jī)構(gòu)和管理方式來(lái)支持上述有關(guān)財(cái)政方面的承諾，并以及時(shí)、透明的方式進(jìn)行監(jiān)督。這將有助于建立問(wèn)責(zé)制，并提高政府和捐贈(zèng)者的道義責(zé)任感，促使其兌現(xiàn)諾言。”

2.援助方和援助路徑的多元化。Young等研究了國(guó)際組織“全球環(huán)境設(shè)施”資助的津巴布韋和印度的工業(yè)化程度最低的社區(qū)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，這兩個(gè)項(xiàng)目旨在保護(hù)生物的多樣性，同時(shí)也考慮到參與式的農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題，但這類發(fā)展項(xiàng)目卻受到當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì)[1]。Yamaguchi總結(jié)了日本對(duì)外援助項(xiàng)目未達(dá)到原定設(shè)計(jì)目標(biāo)的原因，主要包括兩點(diǎn)，一是日本援助單位對(duì)項(xiàng)目的目標(biāo)與受援方當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展要求經(jīng)常不一致；二是日本在當(dāng)?shù)赝菩幸恍┹^為高端的技術(shù)，而受援方的政策、硬件和人力資源均無(wú)法達(dá)到要求，結(jié)果使援助達(dá)不到預(yù)計(jì)的效果。作為綠色援助大國(guó)，日本對(duì)菲律賓東巴拉望環(huán)境保護(hù)的項(xiàng)目也存在問(wèn)題：日本和菲律賓對(duì)綠色援助的定義并不一致。就日本而言，其對(duì)環(huán)保的定義受限于日本國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而且日本的新自由主義潮流決定了該援助的走向。菲律賓則更注重對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展有效的方面。因?yàn)樵胶褪茉綄?duì)環(huán)境保護(hù)定義的差異引致簡(jiǎn)單項(xiàng)目復(fù)雜化，最初雙方預(yù)期的目標(biāo)都沒(méi)有達(dá)到。影響援助效果的重要原因還包括沒(méi)有選擇恰當(dāng)?shù)脑Ｊ健Ｎ鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施的援助模式并不一定適應(yīng)發(fā)展中受援國(guó)的實(shí)際情況。西方發(fā)達(dá)國(guó)家按照自身的需求設(shè)計(jì)受援國(guó)的需求，由于對(duì)受援國(guó)歷史文化及地理環(huán)境的不了解，因而會(huì)存在忽略受援國(guó)傳統(tǒng)和文化的情況。有些援助國(guó)在進(jìn)行援助時(shí)推行自己的對(duì)外政治和經(jīng)濟(jì)策略，不會(huì)以受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向。因而這類援助會(huì)無(wú)意或有意造成受援國(guó)的依賴，進(jìn)而使其喪失發(fā)展的動(dòng)力。

Birdsall等分析了發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)亞洲、非洲、東歐和拉美等國(guó)家援助的結(jié)果，得出的結(jié)論是發(fā)達(dá)國(guó)家的援助并不能保證窮國(guó)發(fā)展。西方國(guó)家，特別是美國(guó)和英國(guó)，已經(jīng)開始嘗試不再把援助和附加條件掛鉤[2]。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在其工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中引起的氣候變化對(duì)發(fā)展中國(guó)家有重大影響，因此，發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)應(yīng)予以補(bǔ)償，發(fā)展中國(guó)家的困境在于沒(méi)有合理的技術(shù)開發(fā)能力和市場(chǎng)。西方國(guó)家在提供援助項(xiàng)目的同時(shí)，可以提供的具體幫助體現(xiàn)在：減少腐敗、提高研發(fā)水平、促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)。綠色援助的關(guān)鍵則是降低關(guān)稅、放松對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展和推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。這也是未來(lái)援助的發(fā)展方向。

隨著援助向經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，特別是隨著涉及部門、資金、行業(yè)和技術(shù)手段眾多的綠色國(guó)際援助的興起，政府部門執(zhí)行援助的效率逐漸降低，越來(lái)越多的多邊援助國(guó)際組織和非政府組織(NGO)進(jìn)入援助領(lǐng)域。單個(gè)國(guó)家無(wú)法獨(dú)立完成提供環(huán)境保護(hù)的國(guó)際公共產(chǎn)品，必須依賴一個(gè)良好的國(guó)際合作框架，這個(gè)框架能夠覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源、各國(guó)政策協(xié)調(diào)等。除了政府間的雙邊和多邊合作，聯(lián)合國(guó)、世界銀行等多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)是這個(gè)國(guó)際合作框架中的重要組成部分。在經(jīng)濟(jì)全球化的情況下，援助國(guó)對(duì)受援國(guó)的環(huán)境支持，不僅考慮到了受援國(guó)的利益，援助國(guó)也是受益者。

發(fā)展中國(guó)家的持續(xù)發(fā)展(包括應(yīng)對(duì)氣候變化)是長(zhǎng)期的任務(wù)，所需資金量巨大。僅靠官方援助是不夠的，引入私人機(jī)構(gòu)促進(jìn)發(fā)展在所難免。同時(shí)，通過(guò)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行援助也被證明是低效且達(dá)不到援助的效果。開發(fā)新的援助方法迫在眉睫，如國(guó)際援助中的公共部門與私人機(jī)構(gòu)合作方式就可以較好地考慮受援國(guó)的利益和需求。綠色國(guó)際援助的主要項(xiàng)目包括水供應(yīng)和公共衛(wèi)生項(xiàng)目、能源制造和供應(yīng)項(xiàng)目、公共交通項(xiàng)目以及農(nóng)業(yè)和林業(yè)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目在援助國(guó)和受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)體系中的覆蓋面更大，牽涉部門眾多，對(duì)政策、操作層面的影響更大，單個(gè)國(guó)家很難獨(dú)立實(shí)施，因此需要國(guó)際合作、跨部門協(xié)作才能完成援助的任務(wù)。

三、綠色國(guó)際援助的發(fā)展趨勢(shì)

(一)實(shí)施綠色國(guó)際援助的可行性方案

1.去政治化，降低捆綁性援助。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在推行對(duì)外援助時(shí)，會(huì)將援助項(xiàng)目與受援國(guó)的改善治理水平、加強(qiáng)民主、減少貪腐等政治目標(biāo)掛鉤。Gillanders發(fā)現(xiàn)援助的實(shí)際效果和政治體制之間的正相關(guān)程度并不高，同一類援助項(xiàng)目在被西方認(rèn)為不太好的體制下實(shí)施的結(jié)果未必比受到西方認(rèn)可的政治體制下實(shí)施的結(jié)果差。一般認(rèn)為外援會(huì)加強(qiáng)集權(quán)統(tǒng)治，因?yàn)閷?duì)一個(gè)專制國(guó)家提供援助意味著對(duì)專制政權(quán)合法性的承認(rèn)，同時(shí)援助資金和物資也可以為專制政府提供物質(zhì)資源。然而Banki對(duì)緬甸外援的研究結(jié)果表明，通過(guò)減少甚至停止外援來(lái)減少上述不良后果，并不能達(dá)到改變這些后果的作用，反而是那些非常需要幫助的人得不到援助[3]。另外，Moses發(fā)現(xiàn)將對(duì)外援助或投資項(xiàng)目與受援國(guó)或投資東道國(guó)的人權(quán)狀況掛鉤無(wú)助于改善受援國(guó)的人權(quán)狀況。因此，Moses不建議以這種掛鉤為投資和援助的前提；從援助項(xiàng)目實(shí)施的結(jié)果來(lái)看，需求拉動(dòng)和政策推動(dòng)的對(duì)外援助的有效性高于出于政治目的的援助的有效性。

2.加強(qiáng)國(guó)際合作。環(huán)境作為一個(gè)純粹的全球公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了，在綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國(guó)際合作是必不可缺少的必要條件。這也是發(fā)達(dá)國(guó)家需要向發(fā)展中國(guó)家提供綠色援助的一個(gè)重要原因。綠色援助要在受援國(guó)家取得成效，必須得到發(fā)達(dá)國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家的配合。OECD指出，“國(guó)際合作在綠色增長(zhǎng)中有重要意義。重要技術(shù)的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)移需要發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家密切合作。國(guó)際貿(mào)易和投資是實(shí)現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的重要途徑。經(jīng)合組織和全球綠色增長(zhǎng)研究所、聯(lián)合國(guó)環(huán)境署以及世界銀行共同努力建立了綠色增長(zhǎng)知識(shí)平臺(tái)。該平臺(tái)于2012年1月成立，是一個(gè)國(guó)際性的知識(shí)共享平臺(tái)，任務(wù)是確認(rèn)并解決在綠色增長(zhǎng)——綠色經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐方面的主要知識(shí)不足。”

3.多方參與，資金使用形式多樣化。南非是非洲最發(fā)達(dá)國(guó)家，該國(guó)在氣候變化方面援助項(xiàng)目實(shí)施的控制也是非洲國(guó)家中做得最好的。除了按照巴黎會(huì)議的三個(gè)要求推動(dòng)援助項(xiàng)目的使用，即在目標(biāo)、方法和結(jié)果引導(dǎo)上對(duì)援助項(xiàng)目進(jìn)行管理和實(shí)施外，南非的成功經(jīng)驗(yàn)還在于：在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中建立合伙制，即政府和私人部門在這一過(guò)程中成為合作伙伴，因此提高了援助效率。在這種公私合作中，私人合作者都是來(lái)自項(xiàng)目實(shí)施的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和組織，這些企業(yè)和組織善于把握當(dāng)?shù)匕l(fā)展重點(diǎn)并能夠有效利用當(dāng)?shù)刭Y源。Tripp在考察撒哈拉以南的農(nóng)業(yè)援助現(xiàn)狀時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)援助已經(jīng)不是單純的援助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還需要環(huán)境支持。

綠色援助已經(jīng)開始進(jìn)入多元化發(fā)展的階段。丹麥在總結(jié)DANIDA援助項(xiàng)目的成功原因時(shí)指出，多方參與并設(shè)立合理及長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是關(guān)鍵因素。法國(guó)發(fā)展協(xié)會(huì)總結(jié)毛里求斯項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)時(shí)也著重強(qiáng)調(diào)了援助方和援助手段，特別是財(cái)務(wù)支持手段的多元化；在援助項(xiàng)目中，優(yōu)惠貸款應(yīng)占主要部分，這是由于無(wú)償援助可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝藢?duì)援助的依賴，缺乏對(duì)資金使用的控制，從而使援助項(xiàng)目不可持續(xù)。而在采用貸款形式后，借款方會(huì)慎重考慮所需資金的必要性，減少無(wú)謂的資金浪費(fèi)，貸款方也會(huì)因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的增加而提升對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制及監(jiān)控水平。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，采用貸款形式的援助可以提高援助的效率。

4.加強(qiáng)南南合作。南南合作框架下的對(duì)外援助迅速增長(zhǎng)，新興市場(chǎng)國(guó)家已將自身發(fā)展與國(guó)際援助結(jié)合起來(lái)，包括投資、貿(mào)易、技術(shù)轉(zhuǎn)移等等。Purushothaman認(rèn)為目前有些發(fā)展中國(guó)家既接受援助又對(duì)外提供援助，這類國(guó)家以金磚國(guó)家為主；南南合作中的對(duì)外援助更受到受援國(guó)的歡迎，這是因?yàn)樯頌榘l(fā)展中國(guó)家的援助國(guó)能夠從自身接受援助和發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，進(jìn)行更為符合實(shí)際的援助，比如，對(duì)援助項(xiàng)目不附帶政治條件、更了解受援國(guó)的實(shí)際需求、對(duì)援助項(xiàng)目的設(shè)計(jì)更貼近當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，等等。

5.成本效益分析和效應(yīng)評(píng)估。近年來(lái)，為保證援助項(xiàng)目的有效性和援助的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等各方面的可預(yù)期性，成本收益分析和效應(yīng)評(píng)估方法開始在援助實(shí)踐中廣泛運(yùn)用。重要的援助機(jī)構(gòu)，如世界銀行、國(guó)際食物政策研究所(IFPRI)、美國(guó)的千年項(xiàng)目組織等都在其項(xiàng)目運(yùn)作中實(shí)施了成本收益分析和效應(yīng)評(píng)估。按照世界銀行的定義，成本收益分析是在事前計(jì)算預(yù)期的成本和效益，用于評(píng)估項(xiàng)目的可行性。如果效益可以量化，也可在事后用于效應(yīng)評(píng)估。效應(yīng)評(píng)估是嘗試建立援助項(xiàng)目執(zhí)行和參與狀況與援助結(jié)果之間的因果聯(lián)系，以確認(rèn)一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施是否對(duì)實(shí)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況產(chǎn)生了影響。按照效應(yīng)評(píng)估專家的估計(jì)，效應(yīng)評(píng)估的成本因項(xiàng)目大小存在差異。就大項(xiàng)目而言，評(píng)估成本約占總項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的1%～3%，對(duì)中小型項(xiàng)目而言，約占3%～5%。成本占比可能不低。但是考慮到效應(yīng)評(píng)估對(duì)政策和公眾的影響力，這一成本并不昂貴。

(二)新型援助機(jī)構(gòu)的建立和運(yùn)行

面對(duì)國(guó)際援助的變化、可持續(xù)發(fā)展的新趨勢(shì)以及國(guó)際會(huì)議和組織的推動(dòng)，發(fā)達(dá)國(guó)家在不斷改革其對(duì)外援助機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。信息技術(shù)和數(shù)據(jù)處理技術(shù)的發(fā)展也使一些以往難以執(zhí)行的措施得到實(shí)施。美國(guó)在這方面做了一個(gè)嘗試。美國(guó)國(guó)際發(fā)展署(簡(jiǎn)稱為USAID)和美國(guó)國(guó)務(wù)院在聯(lián)合發(fā)布的2004—2009年的戰(zhàn)略計(jì)劃中明確指出，MCC(Millennium Challenge Corporation)將承擔(dān)美國(guó)對(duì)特定國(guó)家的援助計(jì)劃。MCC成立于2004年，是由美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)成立的對(duì)外援助政府機(jī)構(gòu)，其宗旨是有選擇性地向發(fā)展中國(guó)家提供更為有效的援助。MCC對(duì)蒙古國(guó)的對(duì)外援助是一個(gè)典型的既考慮美國(guó)外交和安全戰(zhàn)略，也考慮當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的案例。蒙古國(guó)政府于2003年向美國(guó)政府表示希望能接受MCC的援助。美國(guó)政府重視蒙古國(guó)的地緣政治重要性和對(duì)美國(guó)反恐的重要性，對(duì)此建議予以考慮。

(三)加強(qiáng)受援國(guó)自身能力建設(shè)

受援國(guó)僅僅從發(fā)展意愿、政策和法律制定上積極配合援助項(xiàng)目的實(shí)施并不能保證援助項(xiàng)目的成功，援助目標(biāo)的成功還取決于援助項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程，而這個(gè)過(guò)程受到受援國(guó)的治理能力、技術(shù)能力和教育水平的限制。為此，OECD明確指出，受援國(guó)的機(jī)構(gòu)建設(shè)和能力建設(shè)是綠色援助的一個(gè)重要方面。世界銀行也針對(duì)受援國(guó)的自身能力建設(shè)制定了相應(yīng)的原則和應(yīng)用指導(dǎo)。Mori就受援國(guó)能力建設(shè)問(wèn)題提出以下建議：第一，援助國(guó)和受援國(guó)都需要利用援助契機(jī)進(jìn)行政策調(diào)整；第二，援助國(guó)應(yīng)因形勢(shì)調(diào)整自己的策略。日本、歐洲等援助國(guó)家和世界銀行都有自己獨(dú)特的援助策略，但是應(yīng)該根據(jù)受援國(guó)的情況而調(diào)整方向，以適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況。第三，如果受援國(guó)誠(chéng)心接受政策變化，使其順利本地化，并促進(jìn)技術(shù)推廣，推動(dòng)政治和社會(huì)體系的改善，那么受援國(guó)就能正確貫徹和支持捐贈(zèng)方堅(jiān)持的政策。

(四)綠色國(guó)際援助與世界銀行

世界銀行充分重視可持續(xù)發(fā)展，并認(rèn)為包容性的綠色增長(zhǎng)是可持續(xù)發(fā)展的路徑。世界銀行不認(rèn)同先發(fā)展、再治理的方法。因?yàn)檫@種方法長(zhǎng)期而言效率低下，且對(duì)自然環(huán)境有不可逆轉(zhuǎn)的破壞作用。2014年世界銀行發(fā)布了環(huán)境和社會(huì)基本框架草案，闡明了在發(fā)放援助借款時(shí)必須考慮的十個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。按照世界銀行的《基本框架草案》，未來(lái)的借款方需要滿足以下十個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：(1)評(píng)估并管理環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及影響；(2)勞工及工作環(huán)境；(3)資源效率及防止污染；(4)社區(qū)健康及安全；(5)土地獲得，土地用途限制及自愿安置；(6)生物多樣化保護(hù)及活自然資源的可持續(xù)管理；(7)原住民；(8)文化遺產(chǎn)；(9)金融中介機(jī)構(gòu)；(10)信息披露和利益相關(guān)者的參與。

除了建立宏觀層面的標(biāo)準(zhǔn)和體系，世界銀行的綠色發(fā)展部門還為各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的綠色發(fā)展提供各種微觀工具和指導(dǎo)意見。這些工具和指導(dǎo)意見涉及對(duì)綠色援助項(xiàng)目的目標(biāo)制定、計(jì)劃形成、項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)控和評(píng)估等實(shí)際操作方面的指導(dǎo)。

(五)綠色援助的實(shí)施

對(duì)外援助包括所有以項(xiàng)目形式進(jìn)行的援助行為，涵蓋提供技術(shù)援助、預(yù)算支持、培訓(xùn)、資助非政府機(jī)構(gòu)等。援助的實(shí)現(xiàn)方式是多樣化的，成功案例也各不相同。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，綠色增長(zhǎng)和發(fā)展的成功實(shí)施取決于綠色援助項(xiàng)目是否具有可持續(xù)性。其中最為關(guān)鍵的因素是，在政府和大眾對(duì)環(huán)境目標(biāo)支持的基礎(chǔ)和前提下，注重項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，使項(xiàng)目發(fā)展有內(nèi)在動(dòng)力。德國(guó)在推廣可更新能源中的經(jīng)驗(yàn)充分說(shuō)明了經(jīng)濟(jì)效益的重要性。目前，全球在可再生能源方面最為領(lǐng)先的國(guó)家是德國(guó)。2014年8月的最新數(shù)據(jù)表明，德國(guó)可再生能源發(fā)電量占全部電量的30%，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)是國(guó)家政策大力支持、大力發(fā)展新技術(shù)、以經(jīng)濟(jì)效益考慮為主。因此，德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)也適用于其他國(guó)家。

日本對(duì)東亞國(guó)家和東南亞國(guó)家的綠色援助主要考慮這些國(guó)家的大氣污染對(duì)日本具有較大的負(fù)面影響。日本在20世紀(jì)八九十年代對(duì)中國(guó)實(shí)施了綠色援助，主要目標(biāo)是減少煤炭燃燒的大氣污染。然而，日本在菲律賓的綠色援助不是很成功，主要原因是援助受日本國(guó)內(nèi)的新自由主義潮流影響，很少考慮菲律賓的發(fā)展現(xiàn)狀和要求。

就經(jīng)濟(jì)效益而言，全面引入成本效益分析是一個(gè)新的趨勢(shì)。從綠色援助的資金規(guī)模和實(shí)施難度看，做到項(xiàng)目融資方式多樣化、使參與各方受益是非常重要的。中亞一個(gè)清潔能源成功案例的項(xiàng)目執(zhí)行者認(rèn)為，在制定項(xiàng)目目標(biāo)時(shí)應(yīng)做到援助項(xiàng)目有助于提高受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境水平和人民生活質(zhì)量，確保項(xiàng)目的參與各方都能從中獲取經(jīng)濟(jì)利益，考慮到各個(gè)參與者利益有所不同的情況下注重其共性，即多數(shù)參與者重視成本節(jié)約和收益利潤(rùn)，保證各方均可以得到各自所需的回報(bào)。

(六)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的重要作用

科學(xué)技術(shù)在綠色援助中不可或缺。不同于以往的多數(shù)援助項(xiàng)目，沒(méi)有技術(shù)支持，綠色援助項(xiàng)目很難成功?？茖W(xué)技術(shù)水平低下是發(fā)展中國(guó)家所需解決的問(wèn)題。為了幫助發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中減少環(huán)境破壞，提高清潔技術(shù)是當(dāng)務(wù)之急，而重中之重是技術(shù)轉(zhuǎn)移和知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。有研究表明采納清潔技術(shù)的外國(guó)援助與發(fā)展中國(guó)家的知識(shí)產(chǎn)權(quán)狀況成正比。經(jīng)濟(jì)全球化使技術(shù)轉(zhuǎn)讓更為容易，在技術(shù)轉(zhuǎn)讓條件下，發(fā)展中國(guó)家可以接受發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和成果，在發(fā)展過(guò)程中更早采用環(huán)境保護(hù)條例。如果國(guó)際綠色援助專注于技術(shù)轉(zhuǎn)讓，可以從法規(guī)層面帶動(dòng)綠色發(fā)展。雖然技術(shù)轉(zhuǎn)讓是綠色援助中的關(guān)鍵，但是到目前為止仍未有合理、滿意的解決方案。Balint和Mashinya在研究津巴布韋綠色援助項(xiàng)目時(shí)，發(fā)現(xiàn)綠色項(xiàng)目的實(shí)施需要良好的政府治理，僅僅依靠社區(qū)綠色項(xiàng)目很難得到實(shí)施和維持。

清潔能源技術(shù)轉(zhuǎn)讓的特點(diǎn)是高技術(shù)、高投入、選址困難、輸送困難，這些是最急需援助的不發(fā)達(dá)國(guó)家所面臨的重大問(wèn)題，這也解釋了為何目前的綠色援助對(duì)象還主要是中國(guó)和印度等發(fā)展較為快速的國(guó)家。落后的小國(guó)更不重視專利保護(hù)，經(jīng)濟(jì)能力和研究能力也所限，因此難以接受大規(guī)模的援助項(xiàng)目。中國(guó)是接受綠色援助的主要國(guó)家，這主要是因?yàn)橹袊?guó)的巨大經(jīng)濟(jì)規(guī)模和高儲(chǔ)蓄率保證了大規(guī)模投資能力，同時(shí)也由于中國(guó)擁有良好的制造能力。目前，中國(guó)專注于光伏太陽(yáng)能領(lǐng)域的深度發(fā)展。Gallagher在分析關(guān)于中國(guó)清潔能源開發(fā)的眾多案例后認(rèn)為，清潔能源技術(shù)通過(guò)直接投資和授權(quán)得到傳播，知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題并不是不可戰(zhàn)勝的障礙，中國(guó)也在開發(fā)自己的清潔能源技術(shù)并出口到國(guó)外，中國(guó)的專利體系變化很快，中國(guó)的法庭也在不斷公正地解決專利糾紛的案子。

四、政策建議

對(duì)外援助不僅僅是援助，而且也是一個(gè)國(guó)家的外交政策和政治經(jīng)濟(jì)及軍事政策的輔助手段和補(bǔ)充。對(duì)中國(guó)這樣的發(fā)展中大國(guó)而言，對(duì)外援助是國(guó)家形象樹立和軟實(shí)力輸出的良好途徑。而綠色援助更可以體現(xiàn)中國(guó)的國(guó)際形象。根據(jù)綠色援助的特點(diǎn)，中國(guó)在今后的綠色國(guó)際援助項(xiàng)目中可以重點(diǎn)關(guān)注以下方面。

1.強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作，吸引多方參與，降低風(fēng)險(xiǎn)。綠色援助的特點(diǎn)決定了該類項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投資大、風(fēng)險(xiǎn)高，且需要配合的各國(guó)政府和各個(gè)部門眾多，因此取得成功殊為不易。從其發(fā)展趨勢(shì)看，吸引各利益相關(guān)方參與可以更有效地達(dá)到援助目的，尤其是在充分了解各個(gè)利益相關(guān)方對(duì)項(xiàng)目的期望值后，項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)定會(huì)更清晰，也會(huì)更貼近受援國(guó)的需求。在此過(guò)程中，也可以充分展示中國(guó)的援助目的和援助方法。最為重要的是，一個(gè)經(jīng)過(guò)各方參與協(xié)商的項(xiàng)目，能夠降低項(xiàng)目在規(guī)劃、執(zhí)行和完成后來(lái)自利益各方評(píng)估的各種風(fēng)險(xiǎn)，增加國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)援助的認(rèn)可。

2.提供多種形式的援助，按照需求搭配組合。綠色援助所需時(shí)間長(zhǎng)，資金量巨大，并且對(duì)技術(shù)和治理環(huán)境有較高要求。因此，在確定援助方式時(shí)，可以考慮將各種不同的援助手段搭配組合，而非單一地進(jìn)行資金和物資輸送。如在摩洛哥Ouarzazate太陽(yáng)能項(xiàng)目中，除了少量的政府補(bǔ)貼和資助外，大量資金來(lái)自世界銀行、非洲發(fā)展銀行和歐洲各國(guó)的銀行。這樣既分?jǐn)偭孙L(fēng)險(xiǎn)，也照顧了各方利益，例如，未來(lái)的電力購(gòu)買者對(duì)項(xiàng)目有足夠承諾，從而確保項(xiàng)目可以持久進(jìn)行。同時(shí)，受援國(guó)政府為了償還各方借款，需要考慮認(rèn)真運(yùn)作項(xiàng)目，以達(dá)到贏利，確保能歸還各方借款。

3.在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)、包括金融基礎(chǔ)知識(shí)等轉(zhuǎn)讓，提高綠色援助的層次和受援國(guó)的認(rèn)同感。就援助目的而言，既要達(dá)到對(duì)外交往的戰(zhàn)略目的，又需要取得一定的經(jīng)濟(jì)效益。幫助受援國(guó)提高其國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)能力是一種積極有效的方法。知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓在綠色發(fā)展援助過(guò)程中一直是一個(gè)難題，而中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，在一些新興能源和農(nóng)業(yè)方面有應(yīng)用性較強(qiáng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。如果能夠在知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移方面取得一定的突破，對(duì)受援國(guó)的影響將會(huì)很大。

發(fā)展中國(guó)家除了基建設(shè)施和技術(shù)基礎(chǔ)落后外，其金融產(chǎn)業(yè)也不發(fā)達(dá)。而在執(zhí)行大型的可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目過(guò)程中，包括現(xiàn)金支付轉(zhuǎn)移等新援助方法開展后，資金管理和資金運(yùn)用成為援助項(xiàng)目的重要組成方面。而中國(guó)在基層金融建設(shè)方面有長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，隨著發(fā)展中國(guó)家的通信系統(tǒng)建設(shè)，互聯(lián)網(wǎng)金融建設(shè)已經(jīng)逐漸開展，非洲一些國(guó)家通過(guò)手機(jī)銀行進(jìn)行的資金匯兌量已經(jīng)成規(guī)模增長(zhǎng)。中國(guó)可以利用這方面的優(yōu)勢(shì)，為發(fā)展中國(guó)家提供設(shè)備、技術(shù)和商業(yè)模式建設(shè)。在這個(gè)過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)“在實(shí)踐中學(xué)習(xí)”，擴(kuò)大援助項(xiàng)目中與當(dāng)?shù)馗麟A層的接觸，既輸出“硬”實(shí)力，也可以通過(guò)和“草根”階層的溝通，輸出“軟”實(shí)力。

中國(guó)國(guó)家開發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行在進(jìn)出口信貸方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。隨著中國(guó)的崛起，中國(guó)的援外發(fā)展和出口信貸體系正在改變國(guó)際援助體系，為他國(guó)發(fā)展提供金融財(cái)務(wù)支持。這是中國(guó)對(duì)外援助的獨(dú)特之處，這種推動(dòng)援助方式順應(yīng)了綠色援助的發(fā)展趨勢(shì)。

4.援助計(jì)劃前置，通過(guò)雙邊合作和參與多邊援助組織的形式，積極介入受援國(guó)的綠色發(fā)展規(guī)劃和政策制定。可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要受援國(guó)的政策和政府部門的配合及支持。這需要援助國(guó)將援助計(jì)劃前置，即在援助計(jì)劃設(shè)計(jì)階段與受援國(guó)、其他參與方協(xié)商，在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，制定出切實(shí)可行的援助計(jì)劃。因此，在進(jìn)行綠色援助項(xiàng)目時(shí)，與當(dāng)?shù)卣芮信浜鲜浅晒Φ幕A(chǔ)。對(duì)援助項(xiàng)目實(shí)行“問(wèn)責(zé)制”，確保當(dāng)?shù)卣С趾头e極參與援助項(xiàng)目，也是目前對(duì)外援助的重要趨勢(shì)。

5.設(shè)立如國(guó)際水稻研究所(IRRI)類型的國(guó)際機(jī)構(gòu)，通過(guò)綠色發(fā)展項(xiàng)目，一方面推廣技術(shù)，另一方面利用國(guó)際上現(xiàn)行的援助發(fā)展評(píng)估技術(shù)，推廣中國(guó)的軟實(shí)力。中國(guó)是新興經(jīng)濟(jì)國(guó)家中最大的對(duì)外援助國(guó)家。中國(guó)的對(duì)外援助獲得了多個(gè)援助國(guó)家的認(rèn)可，非洲和亞洲國(guó)家學(xué)者均有對(duì)中國(guó)援助的研究，并對(duì)其進(jìn)行評(píng)估和正面評(píng)價(jià)，國(guó)際上也有專著對(duì)中國(guó)的對(duì)外援助進(jìn)行介紹，較為著名的是Brautigam的《龍的禮物：中國(guó)在非洲的真實(shí)故事》。但是按照中國(guó)目前的發(fā)展地位和對(duì)外援助規(guī)模，在各個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)和國(guó)際學(xué)術(shù)上的發(fā)聲還不夠，應(yīng)加大力度。中國(guó)的對(duì)外援助目標(biāo)多數(shù)通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)，但很少對(duì)這些對(duì)外援助項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估和學(xué)術(shù)研究，特別是按照最新的效應(yīng)評(píng)估進(jìn)行項(xiàng)目總結(jié)，并以學(xué)術(shù)文章的形式予以推廣更少。除了對(duì)外援助項(xiàng)目進(jìn)行學(xué)術(shù)總結(jié)外，效應(yīng)評(píng)估也是一個(gè)推介中國(guó)的對(duì)外援助成績(jī)、樹立良好形象的方式。還可以通過(guò)這種方式推廣中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，如墨西哥的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃就是通過(guò)這種方式在世界各地推廣開來(lái)的。

6.從更為宏觀的層面看待和解釋對(duì)外援助。援助一般被理解為無(wú)償?shù)馁Y金和物質(zhì)的轉(zhuǎn)移。但從更為廣泛的層面上看，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目所產(chǎn)生的對(duì)社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活的正面效應(yīng)，其實(shí)起到了和援助同樣的效果。例如，中國(guó)的通訊企業(yè)華為和中興為非洲很多國(guó)家建設(shè)了通信網(wǎng)絡(luò)。雖然這些活動(dòng)多數(shù)屬于商業(yè)活動(dòng)，但是手機(jī)的普及，實(shí)際給非洲貧窮國(guó)家的人們?cè)黾恿撕芏嗵嵘逃?、發(fā)展、新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及健康改善的機(jī)會(huì)。同樣，中國(guó)在非洲投資，也間接推動(dòng)了當(dāng)?shù)厝丝诟鼮橹匾暯逃?，其效果和直接進(jìn)行教育援助也是可以比擬的。

7.實(shí)施綠色援助項(xiàng)目評(píng)估。中國(guó)在多個(gè)國(guó)家特別是在非洲有很多較為成功的對(duì)外援助案例。但中國(guó)對(duì)援助項(xiàng)目的效應(yīng)評(píng)估方面重視不夠，因而對(duì)成功援助項(xiàng)目的推介和宣傳沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的高度。如果中國(guó)在其重大國(guó)際援助項(xiàng)目或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目中引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，那么效應(yīng)評(píng)估報(bào)告不僅可以成為未來(lái)項(xiàng)目的指引和經(jīng)驗(yàn)匯總，而且也可以使援助的成果得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。

8.對(duì)中國(guó)而言，純粹綠色援助有可能是一件不容易的事(有時(shí)甚至遭到受援方當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì))，因而需要慎重行事。中國(guó)目前急需做到的是在國(guó)際援助過(guò)程中既注重發(fā)展又注重綠色。換句話說(shuō)，就是對(duì)目前和未來(lái)的對(duì)外扶貧項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目、對(duì)外投資項(xiàng)目等都需要注重綠色發(fā)展。

五、總 結(jié)

大氣污染、水污染特別是氣候變化引致的自然災(zāi)害，根本無(wú)法依靠單個(gè)國(guó)家的能力解決。環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性也決定了私人部門既缺少解決環(huán)境問(wèn)題的能力，也缺乏解決環(huán)境問(wèn)題的動(dòng)力。因此，國(guó)際協(xié)作成為可持續(xù)發(fā)展的必要條件。對(duì)世界經(jīng)濟(jì)整體而言，發(fā)展中國(guó)家重走某些發(fā)達(dá)國(guó)家先發(fā)展、后治理的老路既沒(méi)有效率也沒(méi)有益處。

按照OECD的定義，綠色增長(zhǎng)系指在確保自然資產(chǎn)能夠繼續(xù)為人類幸福提供各種資源和環(huán)境服務(wù)的同時(shí)，也能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。除了援助基本目的不同之外，目前生態(tài)援助最大的障礙還是貧困。聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的第七項(xiàng)為確保環(huán)境的可持續(xù)能力，針對(duì)這一目標(biāo)，聯(lián)合國(guó)制定了發(fā)展進(jìn)度和衡量指標(biāo)，從而構(gòu)成綠色援助的風(fēng)向標(biāo)。在聯(lián)合國(guó)后千年發(fā)展議程中，環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、食品和營(yíng)養(yǎng)安全、能源、飲用水等議程與國(guó)際綠色援助息息相關(guān)。與千年發(fā)展目標(biāo)不同的是，以中國(guó)、印度、巴西為代表的新興國(guó)家經(jīng)濟(jì)的崛起使得這些國(guó)家成為國(guó)際援助的重要力量。因而后千年發(fā)展議程既需要反映傳統(tǒng)援助國(guó)的意愿，也需要考慮新興國(guó)家的想法。后千年發(fā)展框架需要更多地考慮環(huán)境和能源消費(fèi)問(wèn)題。

對(duì)中國(guó)這樣的發(fā)展中大國(guó)而言，對(duì)外援助是國(guó)家形象樹立和軟實(shí)力輸出的良好途徑。根據(jù)綠色援助的特點(diǎn)，中國(guó)在今后的援助項(xiàng)目中可以重點(diǎn)關(guān)注以下方面：吸引多方參與，降低風(fēng)險(xiǎn)；綠色援助所需時(shí)間長(zhǎng)，資金量巨大，并且對(duì)技術(shù)和治理環(huán)境有較高要求；在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)、包括金融基礎(chǔ)知識(shí)等轉(zhuǎn)讓，提高綠色援助的層次和受援國(guó)的認(rèn)同感；通過(guò)雙邊合作和參與多邊援助組織的形式，積極介入受援國(guó)的綠色發(fā)展規(guī)劃和政策制定；設(shè)立如國(guó)際水稻研究所(IRRI)類型的國(guó)際機(jī)構(gòu)，通過(guò)綠色發(fā)展項(xiàng)目，一方面推廣技術(shù)，另一方面利用國(guó)際上現(xiàn)行的援助發(fā)展評(píng)估技術(shù)，推廣中國(guó)的軟實(shí)力；加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估，提高項(xiàng)目的實(shí)施效果和國(guó)際影響。對(duì)中國(guó)而言，純粹綠色援助有可能是一件不容易的事有時(shí)甚至?xí)獾绞茉疆?dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì)，因而需要慎重行事。中國(guó)目前急需做到的是在國(guó)際援助過(guò)程中既注重發(fā)展又注重綠色。換句話說(shuō)，就是對(duì)目前和未來(lái)的外扶貧項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目、對(duì)外投資項(xiàng)目等都需要注重綠色發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：房宏琳]

2015-08-06

中國(guó)國(guó)際扶貧中心研究項(xiàng)目“包容性綠色增長(zhǎng)背景下的國(guó)際發(fā)展援助新變化”；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用研究”(14AZD010)

夏慶杰(1966—)，男，教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)與人類發(fā)展研究中心主任，從事收入分配及貧困問(wèn)題研究。

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：1002-462X(2015)11-0085-08