社區(qū)協(xié)同治理的實現(xiàn)形式
——基于杭州市社區(qū)制度創(chuàng)新的案例分析

倪偉俊

(中共杭州市委政策研究室，杭州 310026)

·政治發(fā)展研究·

社區(qū)協(xié)同治理的實現(xiàn)形式
——基于杭州市社區(qū)制度創(chuàng)新的案例分析

倪偉俊

(中共杭州市委政策研究室，杭州 310026)

社區(qū)公共性和公眾參與性對于改善社區(qū)治理具有積極意義。因此，提高社區(qū)公共性和公眾參與性水平一直是中國社區(qū)治理改革的努力方向。但到目前為止，在許多地方的社區(qū)制度創(chuàng)新案例中，政府仍然在“單獨唱戲”，即使與社區(qū)居民和社區(qū)組織有所互動，但因政府過于強勢，導致社區(qū)居民參與度不高，因而也難以形成持續(xù)性的制度安排。要擺脫這種困境，必須按照協(xié)同治理的要求，培育社區(qū)多元主體，提升社區(qū)自治能力，形成社會和政府的理性和良性互動，并使之上升至制度化層面。

社區(qū)建設(shè)；社區(qū)協(xié)同治理；制度創(chuàng)新；杭州市

當前，擴大社區(qū)治理的公共性、公眾參與性已經(jīng)成為中國社區(qū)建設(shè)的基本共識。近年來，地方政府在社區(qū)建設(shè)中扮演著推手角色，在社區(qū)治理的制度創(chuàng)新方面進行了積極探索。然而，在這些實踐探索當中，往往存在不少誤區(qū)。例如，有的地方把社會治理理解為“社會管理”，進而異化為“對社會的控制”[1]，甚至有些地方將這種注重技術(shù)管控的做法標榜為社會管理創(chuàng)新。實際上，這種政府“自導自演”的所謂創(chuàng)新，只不過是傳統(tǒng)治理模式的翻版而已。雖然有的地方政府邀請社會“同臺唱戲”，在社區(qū)治理創(chuàng)新上體現(xiàn)出協(xié)同治理的元素，但卻沒有固化為可持續(xù)的制度，以至于“人走政息”，這也是許多地方社區(qū)治理創(chuàng)新的結(jié)局。

本文嘗試以案例分析的方法，選擇杭州——這個在社區(qū)合作共治上有較多探索的地方為藍本，對社區(qū)中的公眾參與和協(xié)商對話的制度設(shè)計進行探討，以尋求社區(qū)治理具有共性的完善之道和改革方案。本文的基本假設(shè)是：(1)政府要改善社區(qū)治理，必須走出管控思維誤區(qū)，謀求與社會力量“同臺唱戲”；(2)在政府推進的社區(qū)治理制度創(chuàng)新中，政府應(yīng)該扮演“第一推動力”而不是“絕對主導力”的角色；(3)唱好社區(qū)協(xié)同治理“這臺戲”，保持社會和政府的理性和良性互動，必須注重培育社會治理的多元主體，增強社區(qū)的自治性、參與性和公共性；(4)要保持社區(qū)治理的可持續(xù)性，必須要將好的做法上升至制度化層面，從而形成路徑依賴。

一、杭州社區(qū)協(xié)同治理的特征

選擇杭州作為觀察藍本，原因在于杭州是國內(nèi)較早也是較好踐行社區(qū)“共管共治”的城市。從1986年國家民政部提出社區(qū)服務(wù)概念以后，杭州的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展體制幾經(jīng)調(diào)整完善，至2012年末城市社區(qū)已增加至966個。從改革軌跡看，大致可分三個階段：一是起步成長階段，時間跨度為20世紀80年代中期至90年代中后期，主要是提出了“兩級政府、三級管理”和“條塊結(jié)合、以塊為主”的模式，明確街道是社區(qū)管理的主體，推動涉及社區(qū)的管理權(quán)限向街道下放；同時明確居委會作為基層群眾自治組織的職責，并將大量未建居委會的居住區(qū)改為社區(qū)，推動城郊村莊轉(zhuǎn)變?yōu)楦闹粕鐓^(qū)。這一時期的改革具有加強街道功能和增強社區(qū)自治的雙重特點。二是逐步完善階段，時間跨度為2000年前后至2008年，主要是加大街居工作社區(qū)化、社區(qū)工作社會化力度，在社區(qū)實行居委會民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，開展民情懇談、事務(wù)協(xié)調(diào)、工作聽證、居民評議等居民自治工作，形成“社區(qū)建黨委、樓道建支部、小組創(chuàng)特色”的基層黨建工作新格局。這個階段已經(jīng)呈現(xiàn)出政府、居委會、社區(qū)居民聯(lián)動合作的跡象和特征。三是深化發(fā)展階段，時間為2008年至今，主要標志是2008年杭州市委市政府提出了建設(shè)和諧社區(qū)的目標，加大了各級政府對社區(qū)的改革和投入力度，在社區(qū)普遍建立起公共服務(wù)工作站，引入社會和市場力量服務(wù)社區(qū)，讓更多資源惠及社區(qū)群眾，提高社區(qū)認同感和歸屬感。此時，在公眾參與、協(xié)商民主、合作治理等實踐方面，社區(qū)多元主體間的聯(lián)動合作更加明顯，公眾對社區(qū)事務(wù)參與更加頻繁，部分出現(xiàn)制度化趨向。

1.演進脈絡(luò)：權(quán)力向社會回歸

隨著市場經(jīng)濟向縱深運行，政府權(quán)力逐漸向社會回歸，杭州市委市政府把民生民主問題結(jié)合起來，實施了一系列的探索和實驗。它在初期表現(xiàn)為通過創(chuàng)新“12345”市長公開電話、市人民建議征集辦公室等各類載體形式，形成了自上而下的信息匯聚渠道。在后期逐步發(fā)展成為公眾與政府之間的雙向互動，例如，實行開放式?jīng)Q策，組織社會公眾和人大政協(xié)代表、專家學者參與決策等。

在社區(qū)層面，政府開始嘗試運用新的定位、新的方法去控制、指引和介入社區(qū)事務(wù)。例如，在角色定位上，在突出政府引導作用的同時，更強調(diào)居委會的主體地位，鼓勵其他社區(qū)組織和社區(qū)公眾的參與。在目標方向上，政府的角色從管理更多地向服務(wù)轉(zhuǎn)變，注重打造“服務(wù)型政府”，由政府出面整合各類服務(wù)資源，提升社區(qū)服務(wù)的手段和水平；在技術(shù)手段上，引入社區(qū)標準化制度、政府購買服務(wù)、財政資助等手段以及提供教育、培訓、文化交流機會等各種新的機制。

由此，市民對公共事務(wù)的態(tài)度逐漸由“事不關(guān)己”向關(guān)心支持轉(zhuǎn)變，公眾開始通過各種制度渠道與政府合作互動，社會組織成長的空間也得到擴大，各種慈善、治安、文娛、健身、調(diào)解、青少年教育、婦女兒童維權(quán)等社會組織和團體得以組建，這在相當程度上滿足了人們各種各樣的公共需求。在政府和社會雙重推力的作用下，這些組織化的力量得到了較好的集聚和有效發(fā)揮作用。

2.運作形態(tài)：在合作中互動

這種政府和社會力量的合作互動，突出表現(xiàn)在政府推進涉及社區(qū)重大工程或者與社區(qū)公眾關(guān)系密切的公共服務(wù)設(shè)施時，堅持問情于民、問需于民、問計于民、問績于民，落實公民的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，通過各種制度設(shè)計讓公眾參與社區(qū)公共決策和管理監(jiān)督。

“湖濱晴雨”工作室是杭州在溝通社情民意、實現(xiàn)上情下達方面做的一個比較成功的嘗試。它在街道層面建立“民情氣象臺”，在社區(qū)層面建立“民情氣象站”，由有關(guān)部門負責人和專家學者擔任“民情預(yù)報員”，社區(qū)居民組成“民情氣象員”隊伍，形成了政府自上而下的主動例行協(xié)商機制和涉及居民切實利益的決策共同協(xié)商機制。在前種機制中，政府主要是通過社情民意報送渠道、召開民情懇談會等方式，促進決策科學化、合理化。在后種機制中，居民實質(zhì)上已經(jīng)參與到?jīng)Q策過程中，與政府面對面地進行討論、溝通、協(xié)商。

除參與決策以外，在部分涉及社區(qū)公民的重大工程中，政府也嘗試著讓公民參與管理和監(jiān)督。例如，在庭院改善工程中，項目指揮部和街道與社區(qū)合作，成立“民間庭改辦”等項目監(jiān)督機構(gòu)，讓社區(qū)公民直接參與到庭院改善工程的具體工作中。在后續(xù)的物業(yè)管理改善中，許多社區(qū)成立“民間物改辦”來監(jiān)督和管理該項工作。

3.制度重點：社區(qū)共管共治

為促進政府和公眾的合作互動，杭州市委市政府進行了一些制度設(shè)計，這些制度設(shè)計的重點在于培育社區(qū)的多元主體和自治能力。例如，在社區(qū)居委會換屆中推行“公推直選”，以直接選舉的方式給予社區(qū)成員最大的權(quán)利實現(xiàn)空間。在社區(qū)日常運行中，全面推廣民主聽證會、民情懇談會、事務(wù)協(xié)商會、成效評議會的“四會制度”和政務(wù)公開、事務(wù)公開、財務(wù)公開、服務(wù)公開的“四公開制度”，從制度層面保證社區(qū)成員對社區(qū)公共生活的參與和管理，為社區(qū)成員提供平等協(xié)商、討論、審議社區(qū)事務(wù)的平臺。

針對當前社會矛盾較多的現(xiàn)狀，杭州市委市政府嘗試讓社會力量去協(xié)調(diào)社區(qū)利益、化解矛盾糾紛。諸如在各個社區(qū)設(shè)立的“和事佬協(xié)會”，由社區(qū)內(nèi)有威望和經(jīng)驗的人士組成，他們依托傳統(tǒng)習俗和道德規(guī)范等力量發(fā)揮居中調(diào)解社區(qū)矛盾的功能。類似的還有“律師進社區(qū)”“警民聯(lián)調(diào)工作室”“矛盾糾紛會診室”“網(wǎng)上道德評判庭”以及住宅小區(qū)物業(yè)糾紛人民調(diào)解工作機制等，這些機制的共同特征就是政府不再單獨站在矛盾一線，社區(qū)力量開始介入其中。

此外，還將政府的某些職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)組織，推進公共服務(wù)的社區(qū)化，讓這些社會組織在公共文化、體育、養(yǎng)老、幫扶救助等公共產(chǎn)品提供方面發(fā)揮作用。政府則通過“培育+補貼+獎勵+購買”等方式，將這些社會組織的服務(wù)輸送給社區(qū)和公民，間接地促進社區(qū)組織的成長和發(fā)育。

4.支撐系統(tǒng)：改革評價體系

在社區(qū)公眾參與和協(xié)商合作架構(gòu)中，需要解決“為什么讓你參與”和“聽不聽你意見”的問題，也就是說要有讓社區(qū)公眾和社區(qū)團體去制約政府以及社區(qū)居委會的手段。以居民滿意度為核心標準且讓各方參與進來的社區(qū)工作評價體系建設(shè)，就是杭州市委市政府在破解這個問題上做出的嘗試和探索。例如，杭州市上城區(qū)的“四評一結(jié)合”社區(qū)評價體系，就是以社區(qū)居民滿意度為核心標準，引入政府部門、相關(guān)專家、第三方評估機構(gòu)、社區(qū)居民以及社區(qū)組織等評價主體，對社區(qū)居民滿意度等五項內(nèi)容進行評價，每項評價內(nèi)容都制定了相應(yīng)的考核標準和考核依據(jù)。在居民滿意度測評中引入第三方組織測評，部門考核權(quán)重占30%，居民評議和多元化的民意溝通、參與體系權(quán)重占70%。評估指標辦法的統(tǒng)一，保證了評估的起點規(guī)范性；評估流程的分段實施，保證了評估過程的科學性；評估主體的多元，保證了評估結(jié)果的公平性。

二、杭州社區(qū)協(xié)同治理的局限

杭州的社區(qū)制度創(chuàng)新，在公眾參與、多元合作、相互聯(lián)動方面的趨向日漸明顯，技術(shù)手段漸漸形成。但是通過深層次觀察依然可以發(fā)現(xiàn)，政府在社區(qū)治理的合作互動中有明顯的主導性強勢地位，是“導演”和“主角”，社區(qū)居民和社會組織是被動的“配角”甚至是“龍?zhí)住?。雖然政府主導有其合理性，但從實現(xiàn)社區(qū)良好治理角度看，如果社會力量長期滯留在“龍?zhí)住彪A段，社會需求沒有很好地建立起來，那么這個制度創(chuàng)新依然有需要反思和改進的地方。

1.政府的邊界

從杭州的社區(qū)治理實踐來看，政府的角色依然模糊，似乎又在“掌舵”又在“劃槳”，或者有時在“掌舵”，有時在“劃槳”。不少正在推廣的社區(qū)創(chuàng)新措施，既有注重社會和市場力量的元素，又可以看到濃重的社會管控色彩。例如，杭州社區(qū)實行的黨組織、居委會、公共服務(wù)工作站“三位一體”模式就表現(xiàn)出職能交叉的問題。在中國的黨政關(guān)系下，這種社區(qū)管理體制往往是只有“一體”沒有“三位”，實際上意味著政府已深度介入到社區(qū)具體事務(wù)中。再如，政府在管理重心下移過程中，有意無意地把許多本該由政府職能部門承擔的行政和社會事務(wù)交由社區(qū)居委會來承擔。盡管政府在試圖采取措施控制和減少社區(qū)負擔，但由于沒有從根本上轉(zhuǎn)變政府包攬的治理方式，總是陷入“社區(qū)減負——負擔漸增——再減負——再增加”的怪圈。2014年西湖區(qū)對35個樣本社區(qū)的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，單個社區(qū)需承擔61項工作任務(wù)、537項工作臺賬。

“當國家開始從事那些本該由民間組織和公眾社會承擔的活動時，國家將會給社會資本帶來嚴重的消極影響?！盵2]政府邊界的模糊盡管有其務(wù)實性的特點，但從長期來看，它壓抑了社區(qū)公眾和社區(qū)組織參與社區(qū)公共生活的積極性，壓縮了社區(qū)自治力量成長的空間。當政府過多介入社區(qū)公共事務(wù)之后，人們會對它產(chǎn)生依賴而不是合作或自治。即便有公眾或有社會組織愿意參與，也會因為自己作用空間不大而對所謂的民主參與產(chǎn)生懷疑甚至對抗情緒。同樣，政府亦可能因為財政能力和資源不足，使自己陷入無法為社區(qū)提供良好公共產(chǎn)品、而其他公共產(chǎn)品供應(yīng)方又缺乏的困境。此外，政府的這種做法還可能導致“懶政”行為，將本該承擔的公共事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)，自己只有權(quán)力沒有責任，而社區(qū)自治組織也覺得這些事務(wù)與己無關(guān)，從而產(chǎn)生無人負責的流弊。

2.居民參與性

雖然杭州社區(qū)居民參與的制度設(shè)計有不少創(chuàng)新，居民參與的主動性較以前也有長足的進步，但如前面所言，這種參與仍然是有限的。在社區(qū)公眾參與的設(shè)計上，許多成功的做法和案例，往往是由基層政府的行政力量推動的，較少有社區(qū)公眾自行設(shè)計推進的案例；在社區(qū)公眾參與的形式上，很多參與活動是居民被動參與的，比如在“迎奧運”“文明城市創(chuàng)建”等活動上，基本靠行政力量動員，且形式大于成效；在社區(qū)公眾參與的程度上，居民參與的多為文體類、政治色彩少的活動，決策性、管理性、監(jiān)督性參與的成分相對較少。

這種狀況的原因可從多方面分析：第一，從博弈理論的角度看，可以把公眾參與社區(qū)事務(wù)視作公共產(chǎn)品生產(chǎn)，生產(chǎn)出來的社區(qū)公共產(chǎn)品是惠及全體社區(qū)成員的，但生產(chǎn)社區(qū)公共產(chǎn)品的成本是要由個人承擔的，因此存在個人“搭便車”的心態(tài)。第二，從社會資本的角度看，在城市化和城市改造更新的背景下，傳統(tǒng)的社區(qū)結(jié)構(gòu)被打破，人們從熟人社會走向陌生社區(qū)，對社區(qū)的歸屬感、榮譽感不強，沒有參加社區(qū)公共事務(wù)的動力。第三，從特定的政治角度看，亦有相當程度的社區(qū)公眾參與并不是為了讓公眾通過參與決策來監(jiān)督和制約政府，而是為了動員公眾支持政府對社會的控制治理[3]，這種所謂的假性參與可能造成公眾失望甚至反感。

3.社會組織及公共空間

社區(qū)居委會作為法定的群眾自治組織，在社區(qū)社會組織體系中處于核心位置。但從實際情況看，“三合一”的社區(qū)管理體制、社區(qū)行政化趨向、政府對社區(qū)人財物的控制，使得社區(qū)居委會成為介乎于政府與社區(qū)公眾之間的一級管理層，實現(xiàn)了政府的觸角向社區(qū)角落的延伸，這偏離了社區(qū)居委會作為政府與社區(qū)公眾之間橋梁的宗旨。同時，其他多數(shù)社區(qū)社會組織的發(fā)起、設(shè)立是自上而下的，具有濃厚的“官辦”色彩。這些具有“官辦”色彩的社區(qū)社會組織，其負責人通常由社區(qū)黨組織、居委會成員兼任，或者由某些具有官方色彩的人如離退休官員擔任，工作經(jīng)費也多來源于社區(qū)經(jīng)費劃撥，而不是來自于建立在平等關(guān)系之上的政府購買或項目合作等。對于純草根的社區(qū)民間組織，政府由于受根深蒂固的傳統(tǒng)執(zhí)政思維影響，對其抱有不信任和疑慮的態(tài)度，因此，它們要平等地獲得資金資助相對較難，因而發(fā)展的持續(xù)性、穩(wěn)定性也相對較差。

4.社區(qū)的經(jīng)濟自主性

社區(qū)組織只有獲得一定的經(jīng)濟獨立基礎(chǔ)，才能擺脫政府的附庸地位，增強自己發(fā)展的獨立性和作為一種自治參與力量的砝碼。杭州市除由原來村莊演變成社區(qū)的“撤村建居”社區(qū)因其在城市擴張過程中土地升值、物業(yè)升值而有較多集體性資產(chǎn)外，城市社區(qū)的主體基本沒有自有的資產(chǎn)和經(jīng)營業(yè)務(wù)，其獨立的經(jīng)濟來源一般是少量社區(qū)配套用房出租等，經(jīng)費主要依靠政府財政資金的撥付和資助。杭州市的政策規(guī)定，社區(qū)各項工作活動經(jīng)費納入財政預(yù)算并保持自然增長，每兩年遞增15%，并每年安排1 000萬元社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展資金、1 500萬元社區(qū)居家服務(wù)項目補助資金、2 000萬元養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金等。2013年，杭州市區(qū)兩級財政下?lián)苌鐓^(qū)經(jīng)費達8.8億元。在現(xiàn)實中，社區(qū)工作人員的工資福利、社區(qū)運作的基本經(jīng)費、各種志愿服務(wù)經(jīng)費等等，離開政府根本無法運作，甚至有的社區(qū)財務(wù)支出要上收到街道。當一個所謂的自治組織人事受制于人、財務(wù)使用需得到他人的許可時，何談“自治”二字？

三、完善社區(qū)協(xié)同治理的建議

從以上分析中我們可以發(fā)現(xiàn)，盡管杭州以極大的改革決心推進社區(qū)協(xié)同治理，但在很多情況下政府依然在唱“獨角戲”，社區(qū)“戲份”依然不多，原因在于自治性和制度性缺失。自治性缺失導致新的管理創(chuàng)新形式無法變成“社會互動”的普遍規(guī)則，無法讓“相關(guān)團體和成員”充分了解這些規(guī)則，進而也無法形成制度依賴[4]。制度性缺失導致社區(qū)力量無法快速有效發(fā)育成長，使得社區(qū)公眾的“社會需求”與政府的“政治需求”達不成高度契合，從而使“人走政息”問題依然存在。

要彌補自治性和制度性的缺失，我們就須在制度設(shè)計時，突出社區(qū)協(xié)同治理的要素：(1)合作。把公眾作為政府的合伙人，以多種形式共同滿足社區(qū)對公共產(chǎn)品的需求。(2)對話。政府和公眾建立良好的對話溝通機制，以共同管理社區(qū)公共事務(wù)。(3)參與。公眾必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府、并與政府一道形成公共權(quán)威和公共秩序[5]。(4)自治。只有相應(yīng)的自治能力，社區(qū)才能與政府實現(xiàn)良好的合作與協(xié)調(diào)。(5)網(wǎng)絡(luò)。必須重拾社區(qū)歷史傳統(tǒng)和社會生態(tài)，完善社區(qū)人際關(guān)系和社會網(wǎng)絡(luò)體系?；诖?，本文提出如下建議。

1.基于民主的多元合作治理

觀察杭州社區(qū)中政府與公眾、社會組織的合作軌跡，發(fā)現(xiàn)其有個鮮明的特點，就是在涉及社區(qū)的重大民生事項上民主分量不斷加強，在制度創(chuàng)新中越來越注重安排民眾的反饋途徑。要更好地激發(fā)社區(qū)公眾的“社會需求”，提高社區(qū)治理的公共性和參與性，實現(xiàn)“社會需求”與政府“政治需求”的對接，最好的辦法就是引入民主機制，將其作為社區(qū)多元合作治理的有效平臺，讓各個治理主體彼此參與互動、相互協(xié)調(diào)配合，政府在實施關(guān)乎社區(qū)利益的重大事項或決策時都應(yīng)向公眾開放，公眾有權(quán)就其認為的重要事項提出要求，使社區(qū)成員有充分機會表達意愿、參與決策、監(jiān)督評估，并吸納公眾、市場、第三方力量參與到社區(qū)事務(wù)治理中，從而實現(xiàn)社區(qū)治理效率最大化、治理方式最優(yōu)化。

2.社區(qū)精英和社區(qū)組織的培育

社區(qū)精英往往具有知識、人格魅力、特定資源和某種程度的影響力；社會組織則聯(lián)系著關(guān)心公共事務(wù)的公眾。社區(qū)精英、社會組織與政府的合作是影響社區(qū)治理效果的重要因素。讓社區(qū)精英和社會組織在社區(qū)治理中發(fā)揮作用，一方面，要構(gòu)建和完善發(fā)揮其作用的機制，激發(fā)公眾參與的積極性。如前所言，引入社區(qū)民主機制后，要以更大的力量推動社區(qū)精英及社會組織通過各種制度內(nèi)外渠道與政府互動，大量復制和引入目前在做的群眾性監(jiān)督和管理平臺，完善由上而下與由下而上的雙向傳導機制，與政府在決策層面形成最大公約數(shù)。另一方面，要通過社區(qū)精英和社會組織作用的發(fā)揮推動社區(qū)自治機制構(gòu)建，如社區(qū)精英組織社區(qū)公共活動，調(diào)解社區(qū)內(nèi)部矛盾；支持社區(qū)草根自組織發(fā)展，逐步讓“官辦”社會組織與官方脫鉤；引入市場力量提供更多的公共服務(wù)，以增強社區(qū)自治活力。

3.變“陌生人社區(qū)”為“熟人社區(qū)”

“在一個熟悉的社會中，我們會從中得到從心所欲不逾矩的自由……社會和個人在這里通了家?！盵6]因為在熟人社會中，彼此相互親近、信任，同時又有制約規(guī)范。因此，社區(qū)治理中必須注重投資社會資本，增強集體行動的能力。例如，通過“村規(guī)民約”等共同行為準則的制定、文化習俗的遵守，來培育共同的社區(qū)意識和社區(qū)文化，讓人們對社區(qū)產(chǎn)生認同感和歸屬感；建設(shè)公共性文化設(shè)施，組織公共性志愿活動，在興趣愛好、互惠互助中增進鄰里間的交往，讓城市新興居民更好地融入社區(qū)集體中，擺脫異鄉(xiāng)孤獨感；在城市更新改造過程中，注重保護和維系傳統(tǒng)里弄、院落、街巷等社會生態(tài)，在城市拆遷中盡可能回遷，用改善老舊街區(qū)設(shè)施取代大拆大建，讓人們“記得住鄉(xiāng)愁”。

4.完善社區(qū)的民主協(xié)商及制度化渠道

社區(qū)可以說是協(xié)商民主的天然空間，人們在社區(qū)的小范圍內(nèi)，更容易相互妥協(xié)換取彼此利益最大化。因此，協(xié)商民主的制度安排是必須考慮的選項。這里給出的建議是：在沒有政府特殊利益的某些社區(qū)事務(wù)上，政府可以充當獨立“第三方”或仲裁者的角色，為當事各方提供討論的空間，并可適當引入外部力量參與討論，通過坦率討論和適當引入外部壓力，讓當事雙方在協(xié)商中修正自己的偏見、達成妥協(xié)；在有政府自身利益的社區(qū)事務(wù)中，沒有誰是必然的“王者”，政府只是平等的參與者，所有社區(qū)主體及利益相關(guān)者都可以提出各種不同的方案或修改意見，并且經(jīng)過共同協(xié)商達成最終方案。這種長期而反復的博弈，有助于政府、公眾和社區(qū)團體更加信任合作，形成良好的交易基礎(chǔ)。

5.社區(qū)發(fā)展與市場的結(jié)合

社區(qū)經(jīng)濟的獨立性是保持其獨立人格和自治特征的重要前提，也是解決社區(qū)內(nèi)部發(fā)展問題、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。從杭州和其他城市的情況看，社區(qū)持有的物業(yè)是社區(qū)經(jīng)濟的主要來源，政府應(yīng)創(chuàng)造條件鼓勵和扶持此類經(jīng)濟的發(fā)展。但畢竟不是每個社區(qū)都有條件發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟，因此也要注重探索新的社區(qū)經(jīng)濟形式，如借鑒北美社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展組織根據(jù)社區(qū)利益和居民需求開展就業(yè)安置協(xié)助、地方商業(yè)合作、商業(yè)技術(shù)協(xié)作等活動[7]。類似的杭州也有，如“在水一方”互助會在社區(qū)居民互助中，將有余力的服務(wù)拓展到周邊社區(qū)進行有償服務(wù)，進而發(fā)展成居家養(yǎng)老、物業(yè)管理等公益性經(jīng)濟組織。而對政府來說，要更多地通過項目合作、政府購買、財政資助等，來保證社區(qū)居民所需公共產(chǎn)品的供應(yīng)；同時也應(yīng)放棄“上收財務(wù)權(quán)限”的直接干預(yù)做法，讓社區(qū)公眾來監(jiān)督社區(qū)居委會的財務(wù)支出情況。

結(jié) 語

杭州的社區(qū)治理探索是國內(nèi)地方政府創(chuàng)新的諸多案例之一，主要是以合作共治、協(xié)商對話等形式在現(xiàn)行的政治和行政體制框架內(nèi)、涉及基層民眾切身利益的范圍內(nèi)進行的制度創(chuàng)新。政府在這種制度創(chuàng)新中扮演著“第一推動力”的角色，這種動力也是社區(qū)治理演進的必然前提。但是，“第一推動力”決不能異化為“絕對主導力”，這就要求我們更加注重社區(qū)的自治性和制度性建設(shè)，使通過強化自治推動制度創(chuàng)新的做法，成為社會互動的普遍規(guī)則，使其更加具有可持續(xù)性；通過健全制度讓社區(qū)力量更好地發(fā)育成長，讓社區(qū)公眾的“社會需求”與政府的“政治需求”走向一致。建立和維系這種良性循環(huán)，關(guān)鍵是在制度設(shè)計時，應(yīng)更加突出和豐富協(xié)同治理元素，引入民主機制和培育自治力量，壯大社區(qū)治理的多元主體，讓其盡快脫離政府羽翼成長，彌補政府權(quán)力收縮后的空隙，并形成路徑依賴將制度化的措施固定下來，保持和規(guī)范政府這種制度創(chuàng)新。有理由相信，沿著這樣的社區(qū)治理演進軌跡，絕對強勢的政府主導現(xiàn)象將成為歷史，取而代之的是公眾參與的興起和良好的多元合作。我們要做的是，如何更好地讓社區(qū)治理沿著這樣的軌跡行進。

[1] 燕繼榮.協(xié)同治理：公共事務(wù)治理新趨向[J].人民論壇·學術(shù)前沿，2012，(12).

[2] 福山 弗.社會資本、公民社會與發(fā)展[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2003，(2).

[3] 楊敏.公民參與、群眾參與與社區(qū)參與[J].社會，2005，(5).

[4] 燕繼榮.社區(qū)治理與社會資本投資——中國社區(qū)治理創(chuàng)新的理論解釋[J].天津社會科學，2010，(3).

[5] 俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實，1999，(5).

[6] 費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].江蘇:江蘇文藝出版社，2007：77.

[7] 姜芃.社區(qū)在西方：歷史、理論與現(xiàn)狀[J].史學理論研究，2000，(1).

[責任編輯：鞏村磊]

2015-07-20

倪偉俊(1979—)，男，處長，助理研究員，從事政府管理研究。

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