國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中司法資源分配問題研究

李 鑫

一、論題的由來

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 ”其中，將國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化設(shè)定為新一輪改革的總目標(biāo)之一是我國國家治理在理論和實(shí)踐上的一次轉(zhuǎn)折。 黨的十八屆四中全會(huì)在對(duì)依法治國工作進(jìn)行具體部署時(shí)， 又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)通過科學(xué)立法、公正司法、全民守法等促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。 本文論題源自于對(duì)于國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中司法作為一種治理手段的地位和作用是什么、 國家治理現(xiàn)代化給司法資源分配帶來的挑戰(zhàn)和變化有哪些、 決定當(dāng)下司法資源分配的因素有哪些問題等的追問。 司法體制本質(zhì)上是國家政治體制的組成部分之一， 而國家治理現(xiàn)代化是包含國家政治體制在內(nèi)的國家治理體系的全面革新， 國家治理現(xiàn)代化對(duì)于司法資源分配的既有模式和路徑都有重塑的作用， 本文關(guān)注的正是這一重塑過程。

二、國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程

依照不同的標(biāo)準(zhǔn)， 國家治理體系的構(gòu)成有所不同。 從國際和國內(nèi)兩個(gè)維度看待國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，國際維度：各國都在經(jīng)歷現(xiàn)代化的過程， 衡量一個(gè)國家現(xiàn)代化程度主要指標(biāo)是政治的開明程度和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況；國內(nèi)維度：我國在不斷進(jìn)行發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中， 對(duì)于現(xiàn)代化的目標(biāo)也在不斷調(diào)整， 治理的現(xiàn)代化過程主要體現(xiàn)在政府、 市場和社會(huì)三者之間的權(quán)力分配和多種治理手段的共用、多元主體的共治方面。 依照治理的對(duì)象作為標(biāo)準(zhǔn)，“國家治理體系包括經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、社會(huì)治理、文化治理、生態(tài)治理、政黨治理等多個(gè)領(lǐng)域”[1]（P1）。 不同的領(lǐng)域中，實(shí)現(xiàn)良好國家治理所需的方式和能力有較大區(qū)別， 治理主體也不盡相同，治理的目標(biāo)也不相一致，但相同的是， 這些領(lǐng)域的治理要符合國家治理體系的總體目標(biāo)，滿足保障社會(huì)發(fā)展的基本前提，為我國社會(huì)發(fā)展作出不同的貢獻(xiàn)。 依照治理對(duì)象的層級(jí)不同，國家治理體系包括國家層面的治理、區(qū)域治理、地方基層治理、基層治理等多個(gè)層次的治理。 依照治理手段不同，國家治理體系中包括立法的治理、行政的治理、司法的治理、社會(huì)自治的治理等，這其中各種治理手段所針對(duì)的治理對(duì)象和領(lǐng)域有交叉，也有區(qū)分。 其中，司法是國家提供的糾紛解決的最終方式， 其本身是一種復(fù)雜的社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)工程， 是具有不可替代性的國家治理手段和方式。

我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特征：第一，時(shí)代性。 國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程隨著我國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷推進(jìn)， 國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是在不斷校準(zhǔn)和調(diào)整的。 從建國初期的四個(gè)現(xiàn)代化目標(biāo)，到改革開放時(shí)期四位一體的現(xiàn)代化， 再到如今的國家治理體系現(xiàn)代化， 我國的國家治理順應(yīng)了我國社會(huì)發(fā)展的潮流。第二，自主性。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中可以看出，無論是政府還是公眾對(duì)于現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)是有飛躍性的進(jìn)步的，即從簡單地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、政治等方面的協(xié)調(diào)并進(jìn)，從簡單地強(qiáng)調(diào)法治的強(qiáng)制性到重視法治建設(shè)中公眾的自主性， 從簡單的法律移植到法治的自主性建設(shè)和創(chuàng)新型發(fā)展。 第三，公共性。 國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的公共性主要包含兩個(gè)方面的內(nèi)容： 一方面是國家治理是在公共領(lǐng)域中公共權(quán)力行使的過程， 整個(gè)過程都體現(xiàn)出公共性的特征； 另一方面是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中是由多主體共同參與， 體現(xiàn)的是協(xié)同合作、適當(dāng)民主的公共性。

三、國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中的司法資源分配

（一）司法資源的界定

司法資源的內(nèi)涵十分豐富， 從不同角度對(duì)司法資源的界定也有所不同。 宏觀視角下的司法資源主要是司法權(quán)力資源、司法審判資源、司法執(zhí)行資源等；而微觀層面，用法院內(nèi)部的視角中的司法資源則主要是指司法人員、資金、物資等資源。 本文討論的司法資源是廣義上的， 是從國家視角看到多種治理資源意義上的司法資源， 是國家治理資源體系中的司法資源。 宏觀視野中的司法資源有以下幾個(gè)重要的屬性：一是公共性。 司法資源是社會(huì)公眾共有共享的資源，其性質(zhì)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即由國家提供，社會(huì)公眾都可能需要，但又不能同時(shí)享有和使用的資源。二是人民性。我國司法資源的階級(jí)屬性明確，其取之于民、屬于人民、服務(wù)人民。 三是救濟(jì)性。 司法是公眾解決糾紛、主張權(quán)利的最后手段，其作為一種定紛止?fàn)?、界定?quán)利的手段必須保證其時(shí)間、 物質(zhì)等成本是所有公眾可以接受的，可以選擇和利用的。 四是稀缺性。 政府提供司法服務(wù)的成本是非常高的， 司法體系運(yùn)作也需要高昂的費(fèi)用， 尤其是在我國當(dāng)下的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，法院受理案件逐年遞增、新型的社會(huì)矛盾和糾紛較多的情況下，司法服務(wù)的供需關(guān)系十分緊張，這些因素都導(dǎo)致司法成為一種稀缺的社會(huì)資源。

司法資源是重要的國家治理資源。 國家通過司法資源的分配達(dá)到加強(qiáng)司法公正、 提高司法效率、促進(jìn)司法民主的效果。 司法資源的分配一直是國家對(duì)司法發(fā)展和創(chuàng)新進(jìn)行反饋的結(jié)果， 一般情況下都是由社會(huì)發(fā)展和重要事件所推動(dòng)的。 我國司法資源分配的主動(dòng)權(quán)掌握在國家手中， 但需強(qiáng)調(diào)的是國家分配司法資源的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是社會(huì)和公眾對(duì)司法服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。

（二）司法資源配置不當(dāng)造成的現(xiàn)實(shí)問題

司法資源配置不當(dāng)所造成的現(xiàn)實(shí)問題主要有以下幾個(gè)方面：第一，司法權(quán)力資源配置不當(dāng)造成的司法人員腐敗和尋租。 司法權(quán)是重要的配置社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)力。 司法權(quán)力資源配置中，一旦過于司法權(quán)力集中或司法權(quán)力的行使缺乏必要監(jiān)督和制約機(jī)制，“就為司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員以權(quán)謀私和舞弊，辦理人情案、金錢案、權(quán)力案提供了機(jī)會(huì)和條件”[2]。 第二，公眾對(duì)司法服務(wù)的需求得不到有效滿足、 司法資源在各類當(dāng)事人之間的分配不均導(dǎo)致司法公信力下降、司法公正不能得到全面實(shí)現(xiàn)。一直以來，司法資源分配不公、司法對(duì)于弱勢群體的傾斜性保護(hù)不足等問題被多方詬病， 司法在保護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)弱勢群體的權(quán)力上的不足使得司法在社會(huì)公眾中的公信力下降、 司法公正無法全面實(shí)現(xiàn)。 第三，司法資源配置過度依賴地方黨政體系造成的司法地方化、司法行政化。 我國地方的各級(jí)司法機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)干部任免、財(cái)政保障、法官、檢察官選任等資源分配環(huán)節(jié)均不同程度的依賴于地方黨委、政府、人大等機(jī)構(gòu)，這就造成司法機(jī)構(gòu)“在目的和價(jià)值、司法活動(dòng)、上下級(jí)關(guān)系、人事制度和內(nèi)部結(jié)構(gòu)、案件管理”[3]等方面的行政化和在利益保護(hù)和權(quán)利實(shí)現(xiàn)上的地方保護(hù)主義， 司法機(jī)關(guān)可能因?yàn)樗痉ㄙY源上對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)的依賴性， 而不顧法律精神和規(guī)范，不顧國家發(fā)展大局。 第四，司法資源配置不合理導(dǎo)致對(duì)司法人員激勵(lì)不足，司法人員流失嚴(yán)重。 專業(yè)的司法人員是司法資源的核心，與物質(zhì)資源等不同，具備較好專業(yè)素養(yǎng)、較高社會(huì)威望的法官、 檢察官的產(chǎn)生是一個(gè)極為漫長的過程。 在司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部因司法權(quán)和司法行政權(quán)等權(quán)力的配置不當(dāng)，很容易出現(xiàn)“外行管內(nèi)行”、“行政凌駕于司法之上”等現(xiàn)象。 司法工作一線的專業(yè)司法人員缺乏職業(yè)保障、職業(yè)尊榮感較低、職業(yè)晉升空間小等等因素都會(huì)造成司法人員向其他法律職業(yè)的流動(dòng)。 第五，司法資源配置不當(dāng)造成對(duì)司法資源的浪費(fèi)或閑置。 即司法資源在不同級(jí)別的法院、檢察院，以及在法院、檢察院內(nèi)部的業(yè)務(wù)部門之間的配置與實(shí)際業(yè)務(wù)量和司法工作的實(shí)際需要不匹配，司法活動(dòng)的整體效率不高、司法活動(dòng)的成本與收益不相符等問題。

（三）國家治理體系現(xiàn)代化帶來的分配變革

我國新一輪改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段， 公眾對(duì)于司法體制的改革的關(guān)注度也越來越高， 司法體制改革的基本走向和整體效果關(guān)乎著人民群眾對(duì)司法的信心， 而司法體制改革中獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)、優(yōu)化司法職權(quán)配置、推進(jìn)嚴(yán)格司法、保障人民群眾參與司法、 加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督和制約等關(guān)鍵問題， 本質(zhì)上都與司法資源分配的權(quán)力和模式密切相關(guān)。 新一輪改革中，將司法放置在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中去系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)地考察，會(huì)發(fā)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程給司法資源分配帶來的變革主要有以下幾點(diǎn)：

1.司法資源分配權(quán)力的上收。在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中探討司法資源的分配問題對(duì)于明確資源分配的主體具有十分重要的意義。 政府統(tǒng)治與國家治理兩種政治模式最實(shí)質(zhì)性區(qū)別之一就在于統(tǒng)治的主體只能是政府組織， 而治理的主體既可以是政府組織，也可以是非政府組織或個(gè)人。 那么在國家治理過程中， 具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的司法資源， 其由國家提供， 但其分配的主體既包括國家，也包括社會(huì)中的組織和個(gè)人。 當(dāng)下，公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的分配模式主要分為三種： 第一種是政府集權(quán)體制下的分配，政府主導(dǎo)；第二種是市場體制下的分配， 由經(jīng)濟(jì)實(shí)力的強(qiáng)弱決定資源的分配；第三種是政府指導(dǎo)、市場參與的官民共治模式，司法資源的分配應(yīng)該采取的是這種模式，即政府主導(dǎo)司法資源的宏觀分配， 但在司法資源的具體配置上則需考慮社會(huì)中各類主體的實(shí)際司法需求，司法資源分配權(quán)力的上收，旨在加強(qiáng)國家在司法資源分配過程中的主導(dǎo)和指引作用。 為了減少司法機(jī)構(gòu)在司法資源分配方面對(duì)地方黨政、 人大等機(jī)關(guān)的依賴性， 國家將司法資源分配的權(quán)力上收，在財(cái)和物方面逐步實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)管，在司法人員管理上逐步實(shí)現(xiàn)與行政人員管理體系的分離。 逐步通過地方試點(diǎn)改革原有司法機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式，探索建立跨行政區(qū)域的法院和檢察院， 來處理跨行政區(qū)域的疑難案件，避免地方黨政的不當(dāng)干預(yù)。需要說明的是， 地方黨政不當(dāng)干預(yù)司法只是個(gè)別現(xiàn)象， 我國有些地區(qū)司法改革之所以能夠取得較好的效果就是因?yàn)榈胤截?cái)政在司法機(jī)構(gòu)的用房、用車、人員上的支持[4]。 在討論司法資源分配中去地方化的問題時(shí)， 必須注意到司法作為地方社會(huì)治理的重要手段之一，其不可能完全與地方隔絕，也必然會(huì)用活涉及地方的某些資源， 改革的思路不應(yīng)該是完全將地方黨政機(jī)關(guān)隔絕在司法資源分配的過程之外， 而是應(yīng)該將基層司法資源分配的過程科學(xué)化、民主化、常規(guī)化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)對(duì)司法資源分配過程的必要監(jiān)督和制約。

2.司法資源分配重心的下移。為了保障人民群眾參與司法，并通過公正的司法維護(hù)人民權(quán)益，為了實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記所要求的“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”，國家將司法資源分配的重心下移， 更加關(guān)注基層司法服務(wù)的供給數(shù)量和供給質(zhì)量， 突出和強(qiáng)化基層司法在基層地方社會(huì)治理中的協(xié)調(diào)和主導(dǎo)作用。 國家治理中如何看待中央治理和地方治理的差異甚至是對(duì)立的情況是長久以來難以解決的實(shí)踐難題。 我國司法資源分配體制在對(duì)地方進(jìn)行分權(quán)的過程中缺乏活力、缺乏激勵(lì)，司法資源分配重心的下移既要解決基層司法資源不足的問題， 同時(shí)也必須注意司法資源的利用效率問題。 司法資源分配重心的下移一方面體現(xiàn)在基層司法資源在司法體系中所占比例的大幅上升，基層司法機(jī)構(gòu)的辦公場地、辦公設(shè)施、人員待遇等有了一定程度的提高，基層司法機(jī)構(gòu)的規(guī)模有所增加，審判力量得到不同程度的加強(qiáng)；司法資源分配重心下移另一方面則體現(xiàn)在基層司法資源在使用效率上的提升，基層司法通過案件分流、與人民調(diào)解委員會(huì)等聯(lián)動(dòng)辦案等方式提升了司法資源的利用效率，進(jìn)而提高了基層司法資源在整個(gè)司法體系中的地位和作用。

3.司法資源的動(dòng)態(tài)分配模式初步形成。如何應(yīng)對(duì)隨時(shí)都在變化的公眾司法需求是司法資源分配過程中永久性的難題， 也是國家在分配司法資源中需要解決的關(guān)鍵性問題。 這其中需要特別注意的是， 某一區(qū)域或某一領(lǐng)域?qū)λ痉ㄟ@種糾紛解決資源的需求是隨著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)發(fā)展而不斷變化的。 中國當(dāng)下社會(huì)正處在最關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時(shí)期，這其中的轉(zhuǎn)型是多領(lǐng)域、多方面的，有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型， 有從熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)或陌生人社會(huì)的社會(huì)交往模式的轉(zhuǎn)型， 有農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)和商業(yè)社會(huì)的產(chǎn)業(yè)模式的轉(zhuǎn)型。 “這些轉(zhuǎn)變或快或慢，但共同之處就是主體多元、利益多元，糾紛越來越難以簡化處理，糾紛解決的方式越來越多元， 其中法院被認(rèn)為是一個(gè)非常重要的解決方式。 ”[5]（P3）這些轉(zhuǎn)型促生了很多新的社會(huì)問題和新的社會(huì)矛盾， 傳統(tǒng)司法資源無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上， 都難以應(yīng)對(duì)新形勢下社會(huì)公眾的權(quán)利界定和糾紛解決需要。 實(shí)際上，社會(huì)的糾紛解決需求的變化是持續(xù)的， 司法為了應(yīng)對(duì)這種變化， 應(yīng)該建立一套常規(guī)性的司法資源動(dòng)態(tài)分配機(jī)制，因地制宜、因時(shí)而變的分配司法資源，以便更好地回應(yīng)社會(huì)的司法服務(wù)需求。 十八屆四中全會(huì)提出的探索設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、 最高法院巡回審判法庭等司法改革措施， 其實(shí)質(zhì)就是將原本按照行政區(qū)劃分配的司法資源模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榘磳?shí)際需求進(jìn)行的司法資源分配模式。

4. 國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程對(duì)司法資源分配模式的重塑有助于提高司法服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量。國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中， 很多原本由國家享有的權(quán)力不僅變得多元、復(fù)雜和流動(dòng)，而且這些權(quán)力在一定程度上還被分散化了， 國家已經(jīng)不再是分配重要資源的唯一中心。 社會(huì)的異質(zhì)化程度越高，意味著公共集中決策的可能性就越低， 公共決策權(quán)力越加分散和具體化。 目前，中共中央和國務(wù)院對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集權(quán)色彩越來越弱， 從對(duì)所有微觀活動(dòng)的介入開始轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。 但司法資源不同于一般的物質(zhì)資源或自然資源，因其公共性、人民性、 救濟(jì)性， 國家對(duì)其分配的總體規(guī)劃權(quán)并未改變， 變化的是司法資源在具體使用和地方政府進(jìn)行資源配套或支持時(shí)資源配置的建議權(quán)和參與權(quán)有所變化。 司法資源的分配是在一定的政治秩序框架內(nèi)完成的。 在眾多發(fā)展國家的治理現(xiàn)代化改革中， 國際上很多非政府組織都主張和推進(jìn)著對(duì)自然資源和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行私有化和自由化， 而在司法領(lǐng)域的改革中， 大多國際勢力大多主張?jiān)趥鹘y(tǒng)的政治體系內(nèi)部， 通過剝奪其他政治主體權(quán)力的方式，來實(shí)現(xiàn)司法資源的重新分配。 這種主張的最大謬誤在于，他們并且考慮到（或者考慮到但并不愿意指出）的是發(fā)展中國家的制度是十分脆弱的，司法的社會(huì)公信力也是不堪一擊的。 在談?wù)搰抑卫砟Ｊ降默F(xiàn)代化過程中，“我們不能幼稚地認(rèn)為只有政治原則或制度原則發(fā)生了變化， 實(shí)際上社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)條件起著更大的作用”[6]（P6）。 當(dāng)代中國社會(huì)正處于十分重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期， 司法體制的發(fā)展和完善對(duì)外關(guān)乎國家的形象和威望， 對(duì)內(nèi)關(guān)乎社會(huì)的穩(wěn)定和繁榮。 在我國，司法資源的分配以及其他政法工作， 都必須是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序進(jìn)行的，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作，進(jìn)行司法改革的過程可以通過司法資源分配模式的改進(jìn)實(shí)現(xiàn)對(duì)司法活動(dòng)的有效激勵(lì)，提高司法資源的利用效率，并進(jìn)而提高司法服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量。 以司法公開為例，值得稱道的是， 我國近年來的司法公開工作是卓有成效的， 但司法公開在克服了司法帶給公眾的距離感和神秘感、 為公眾監(jiān)督司法運(yùn)作提供有效途徑的同時(shí)， 也使得公眾不當(dāng)影響司法的可能性急劇提升。 具體到司法資源的分配中，問題就是該用多少資源實(shí)現(xiàn)國家的正規(guī)司法， 又該用多少資源來滿足公眾知曉和參與司法的愿望， 這其中涉及的就是司法資源的投入和產(chǎn)出關(guān)系的問題。 在通過調(diào)整司法資源的分配來提高司法服務(wù)的質(zhì)量時(shí)，要注意資源投入的“邊際效應(yīng)”，即在投入的資源已經(jīng)不能再增加收益時(shí)， 資源投入的增加就應(yīng)該停止， 而應(yīng)該通過調(diào)整資源投入的結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化利用。

四、結(jié) 語

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程是一個(gè)強(qiáng)化在不同機(jī)構(gòu)之間分配優(yōu)質(zhì)資源的有效性和過程[7]（P56），對(duì)司法資源分配的相關(guān)問題實(shí)現(xiàn)良好治理有三個(gè)重要的特征：其一，公眾對(duì)司法資源分配行為和過程的可視性、可知性不斷增長；其二，司法資源分配的決策更容易被公眾所接觸和理解；其三， 司法資源分配的效果可以通過技術(shù)參數(shù)進(jìn)行更加科學(xué)化的評(píng)估。 需特別強(qiáng)調(diào)的是，在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中要注意司法資源分配改革的“穩(wěn)定過渡”， 要注意通過試點(diǎn)摸準(zhǔn)公眾真實(shí)的司法需求，進(jìn)而有針對(duì)性地調(diào)整司法資源的分配，提高司法資源利用效率。 并通過對(duì)司法資源分配的調(diào)整，來實(shí)現(xiàn)司法為民、加強(qiáng)司法公正、提升司法公信力、強(qiáng)化司法民族的效果。

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