黨內(nèi)法規(guī)體系建設的法治路徑

張琳琳

(河北大學政法學院，河北 保定 071002)

法學研究·治理變革與法治秩序?qū)ｎ}·

黨內(nèi)法規(guī)體系建設的法治路徑

張琳琳

(河北大學政法學院，河北 保定 071002)

黨內(nèi)法規(guī)體系建設是規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力制度化、規(guī)范化的根本舉措，關(guān)乎國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨內(nèi)法規(guī)存在著內(nèi)容龐雜、體系分散、板塊不全等問題，同時，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在高度契合點，在國家治理方面可以實現(xiàn)良好的相互補充。因此，需要從法學視角去探尋黨的建設中的法治規(guī)律，即以憲法思維作為總體指導思想，在制度設計中保持與其他法律規(guī)范內(nèi)容上的協(xié)調(diào)和黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，確保體系的完備和執(zhí)行力，以權(quán)利義務為內(nèi)容，兼顧黨內(nèi)法規(guī)的一般性和特殊性、制定程序上的科學性，用備案等制度完善法規(guī)制定程序，尋找黨內(nèi)法律與國家法律的契合之處，加強黨內(nèi)法規(guī)的硬性約束力。

黨內(nèi)法規(guī);憲法思維;法治路徑

黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出:全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。［1］該《決定》首次提出了中國特色社會主義法治體系的基本內(nèi)容，即法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系和黨內(nèi)法規(guī)體系?？v觀這幾個體系，黨內(nèi)法規(guī)體系仍處于薄弱地位。因此，如何建設黨內(nèi)法規(guī)體系，將成為我國法治建設下一階段的攻堅任務，關(guān)乎國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化能否順利完成。這就需要我們從法理學角度去思考黨內(nèi)法規(guī)體系建設的法治思路，使黨內(nèi)法規(guī)體系建設呈現(xiàn)出法治化面貌。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系建設的現(xiàn)狀

我國黨內(nèi)法規(guī)體系是中國共產(chǎn)黨中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門、中央軍委總政治部和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的各類規(guī)章制度的總稱。黨內(nèi)法規(guī)并不屬于嚴格意義上的法律概念，它最初產(chǎn)生于領(lǐng)導人的講話，一般指一整套約束黨員和黨組織的條文匯編。目前，這一體系以黨的建設總體布局作為分類標準，主要分為七大類:黨章及相關(guān)法規(guī)制度;黨的領(lǐng)導和黨的工作;思想建設;組織建設;作風建設;反腐倡廉建設;黨的機關(guān)工作。［2］通過這樣的制度安排，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)在各個環(huán)節(jié)的作用，實現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的目的，提高管黨、治黨的法治化水平。近年來，黨內(nèi)法規(guī)的制定取得了初步成效。在既有的黨內(nèi)法規(guī)總匯編的基礎上，2013年5月制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》(以下簡稱《備案規(guī)定》)，規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定的具體環(huán)節(jié)和備案制度。理論上習慣將國家法律稱為“硬法”(hard law)，將黨內(nèi)法規(guī)稱為“軟法”(soft law)［3］?！坝卜ā狈从硣覐娭屏Γ败浄ā眲t更多地反映國家意志和國家意志之外其他社會共同體的利益訴求。通過發(fā)揮“軟法”和“硬法”的全面調(diào)整作用，實現(xiàn)公共治理的現(xiàn)實需求。

同時，不得不承認我國黨內(nèi)法規(guī)還處于制度探索期，這一體系本身還存在諸多問題:

第一，內(nèi)容龐雜，體系分散。整個黨內(nèi)法規(guī)體系，涉及黨中央和地方黨委各部門在不同時期，針對不同領(lǐng)域所制定的規(guī)范性文件，缺乏統(tǒng)領(lǐng)的法治理念。據(jù)初步統(tǒng)計，我國現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)體系主要內(nèi)容包括:黨章及相關(guān)法規(guī)制度3件、黨的領(lǐng)導和黨的工作14件、思想建設5件、組織建設48件、作風建設6件、反腐倡廉建設34件、黨的機關(guān)工作4件等。［2］內(nèi)容上更多體現(xiàn)黨的紀律規(guī)范性質(zhì)，總體上缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的法治理念。

第二，體系內(nèi)部設置的板塊不夠全面，影響著這一體系的現(xiàn)實可操作性。缺少一些有針對性的內(nèi)容板塊，比如黨員具體權(quán)利義務的規(guī)定、黨組織和黨員違法違憲的責任追究、黨組織活動的經(jīng)費來源、財務監(jiān)管問題，等等。從現(xiàn)有制度情況來看，這些板塊都是缺乏的，相關(guān)規(guī)定或是缺少或是散見在具體的法律條文中，而且內(nèi)容上也呈現(xiàn)出模糊、不明確的特點。

第三，黨內(nèi)法規(guī)僅具有部分法律特征。從法的本體角度看，法有以下四個特征:法是調(diào)整人的行為的社會規(guī)范;法是出自國家的社會規(guī)范;法是規(guī)定權(quán)利和義務的社會規(guī)范;法是國家保證實施的社會規(guī)范。通過將黨內(nèi)法規(guī)與法的特征逐一對比后可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)來源于黨組織的規(guī)定，效力保障主要來源于內(nèi)在的遵從和外在的紀律，更多呈現(xiàn)的是紀律規(guī)范和職業(yè)倫理的特點。然而，黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)有的制度體系由于缺乏法治特征，容易產(chǎn)生動力不足、制度激勵作用缺乏等問題，無法適應黨員隊伍內(nèi)部社會分層、社會結(jié)構(gòu)變化等黨內(nèi)的新挑戰(zhàn)。十八屆四中全會制定的《決定》將黨內(nèi)法規(guī)正式規(guī)定在中國特色社會主義法治體系之中，也預示著黨內(nèi)法規(guī)建設思路要從單純的紀律規(guī)范和職業(yè)倫理，走向更具約束力和操作性的規(guī)范體系。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系建設中應注意的問題

(一)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在整合之處

我們不能否認，在規(guī)范對象、制定程序、適用范圍、技術(shù)要求、程序要求等方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在著很多的不同。黨內(nèi)法規(guī)更多地體現(xiàn)為政策性文件、紀律性文件和職業(yè)倫理規(guī)范，國家法律運用的是法律語言和法律技術(shù)。同時，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間存在高度契合點，在面對充斥多種利益訴求的復雜社會，兩者需要在國家治理方面實現(xiàn)良好的相互補充。盡管我們無法否認黨內(nèi)法規(guī)的根本政治屬性和政黨屬性，但黨內(nèi)法規(guī)也同樣追求著自由、正義、效率、公正等法的基本價值，兩者在法律價值屬性和意圖實現(xiàn)的社會效果上保持一致?；诖?，黨內(nèi)法規(guī)應該更多地吸收國家法律的法治因素，比如法律具有的可預期性、穩(wěn)定性、嚴謹性、權(quán)威性、普遍性、實用性、明確性及簡練性等特征，這些都是法的重要的形式價值，是法律制度在形式上所具有的優(yōu)良品質(zhì)，而這些都是黨內(nèi)法規(guī)所缺乏的品格。因此，未來黨內(nèi)法規(guī)體系建設中，需要加強黨內(nèi)法規(guī)的目的價值追求和形式價值追求，即通過引入國家法律的法治因素，加強軟法的硬性約束力，將黨內(nèi)法規(guī)和國家法律互相銜接，從屬于憲法。

(二)與中國特色社會主義法律體系中其他法律規(guī)范內(nèi)容上的協(xié)調(diào)

《制定條例》和《備案規(guī)定》對黨內(nèi)法規(guī)的名稱、適用范圍、層次、原則、制定主體及具體程序均作出了明確規(guī)定，至此黨內(nèi)法規(guī)體系的程序性規(guī)范開始建立，黨內(nèi)法規(guī)建設取得了初步成績。然而，在黨內(nèi)法規(guī)體系不斷深化發(fā)展過程中，仍面臨著如何協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)體系與社會主義法律體系中其他法律規(guī)范之間的關(guān)系問題以及如何運用立法技術(shù)將兩者有效銜接和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題。目前，黨內(nèi)法規(guī)與我國法律存在許多銜接不好的地方。比如，黨在立法中關(guān)于提案主體的缺失、法人資格類型不明等現(xiàn)象，國家在制定法律時，沒有考慮到涉及中國共產(chǎn)黨的事項;再比如，缺乏長效的違法審查和違法糾錯機制，不利于審查、修改、廢止與國家憲法法律相違背的黨內(nèi)規(guī)章制度。任何法律體系的改革和完善，都不只是一個法律部門內(nèi)部能夠獨立完成的事情，還會涉及憲法中相關(guān)條款、其他法律部門的協(xié)調(diào)一致的規(guī)定。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系的理順有賴于與中國特色社會主義法律體系中其他法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)的力量來源于黨內(nèi)法規(guī)的完備和法規(guī)所處環(huán)境的公正有效，應當在程序性規(guī)范與實體性規(guī)范兩個方面實現(xiàn)與國家法律的銜接。比如在我國反腐敗的相關(guān)條例中，如何對黨內(nèi)腐敗進行規(guī)制，應承擔哪些不利法律后果，同時將這些規(guī)范銜接到刑法上，確定其構(gòu)成何種犯罪，承擔何種法律責任，并明確黨紀處理和司法處理的先后順序以及銜接方式。

(三)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題

一個成熟完備的法律體系，從宏觀角度來看，表現(xiàn)為內(nèi)部法律規(guī)范的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、完整，就同一問題不能存在兩個不同的法律文本;從微觀角度來看，具體的法的要素(包括概念、規(guī)則、原則)要科學和完備，體現(xiàn)立法技術(shù)和立法水平的高超，不能有相互沖突的規(guī)定。2014年11月，《中共中央關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布，在納入第二階段清理范圍的從新中國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，160件被廢止，231件宣布失效，20件繼續(xù)有效。這標志著中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作基本完成。這一工作的重大意義在于通過清理、廢止法律規(guī)范的模式，確保黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)。然而，為了避免出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的不協(xié)調(diào)、不一致現(xiàn)象，法律匯編工作仍然需要繼續(xù)。

(四)確保黨內(nèi)法規(guī)的完整性

我國黨內(nèi)法規(guī)建設已經(jīng)基本具有雛形，但仍然存在著體系結(jié)構(gòu)不完備、內(nèi)容不完整的缺點。從整體上看，缺乏一些應有的制度規(guī)范，比如黨內(nèi)經(jīng)費管理制度、財務公開制度等。從宏觀上規(guī)定了黨的領(lǐng)導地位，民主黨派參政權(quán)利，黨遵循法律辦事的義務，但從規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)來看，缺乏法律后果的規(guī)定，導致了規(guī)則缺乏實際可操作性。從微觀上看，很多原則性規(guī)定并沒有細化，存在規(guī)定模糊和不明確的現(xiàn)象，致使很多規(guī)定缺乏可操作性，這也會導致黨內(nèi)法規(guī)的約束力比較弱。從法學本體論角度來看，判斷一個規(guī)則是不是具有可操作性，需要分析規(guī)則的內(nèi)在構(gòu)成要素。一條法律規(guī)則從內(nèi)在邏輯上講，應該包括假定、行為模式和法律后果。盡管從行文的簡練考慮，可能省略掉一些表達，但是這三種內(nèi)在的邏輯構(gòu)成缺一不可。在黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部，許多規(guī)則僅規(guī)定了行為模式，可以做什么、必須做什么、不得做什么，但是對應的法律后果，即法律責任的承擔和責任的保障卻大量缺失。而規(guī)則邏輯構(gòu)成的局限必然導致規(guī)則效力的普遍削弱，這種現(xiàn)象大量存在于黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)條文的規(guī)定中。因此，保證黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部規(guī)范性文件規(guī)則邏輯結(jié)構(gòu)的完備，將成為未來黨內(nèi)法規(guī)改革的著力點。

(五)保障黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力問題

眾所周知，國家的強制力保障了法律的實施，當行為主體實施違法行為或違約行為，亦即違反第一性法律義務引起第二性法律義務時，就要承擔法律責任。黨內(nèi)法規(guī)也需要遵循法學理論中權(quán)利、義務和責任的一般規(guī)律。黨員和黨員領(lǐng)導干部在違背法律義務時，應該承擔相應的法律責任。同時也應注意，黨內(nèi)法規(guī)較之一般法律有自己的特殊性。比如，一些黨內(nèi)法規(guī)對黨員和黨員領(lǐng)導干部比法律要求得更為嚴格，很多規(guī)定更多體現(xiàn)了黨員道德倫理規(guī)范，目的是鼓勵黨員克己奉公、以身作則、講黨性、重品行、作表率等;再比如，對黨員和黨員領(lǐng)導干部廉潔從政的要求也更為嚴格。因此，黨內(nèi)法規(guī)既具備一般法律的特征，又具有黨員道德倫理規(guī)范的特征。在確保黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的問題上，需要采取多種途徑。既需要通過學習宣傳，使得黨員和黨員領(lǐng)導干部認識到黨內(nèi)法規(guī)嚴格遵守和實施的重要性，自覺地踐行和遵守;也需要對違反黨內(nèi)法規(guī)的黨員和黨員領(lǐng)導干部追究紀律責任和法律責任。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系建設實現(xiàn)的法治路徑

黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架的建立，有利于約束、規(guī)范黨組織和黨員行為，保證憲法的統(tǒng)一實施、維護國家和法制的統(tǒng)一。探尋有效的黨內(nèi)法規(guī)體系建設的實現(xiàn)路徑，成為未來建設中國特色社會主義法治體系的攻堅任務。法治通常包含規(guī)則、良法、公正、民主、程序等元素。黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展之路，必須運用法治理念提高管黨治黨的法治化水平，增強黨內(nèi)法規(guī)的硬性約束力。

(一)以憲法思維作為總體指導思想

憲法是黨領(lǐng)導人民制定的，體現(xiàn)了黨的意志，黨需要在憲法范圍內(nèi)活動。同時，憲法是依法制權(quán)之法，憲法背后的基本法理規(guī)律，通過約束權(quán)力的行使，從而保障公民權(quán)利。黨內(nèi)法規(guī)體系的建設目標和憲法的根本目標是一致的。黨執(zhí)政方式的最佳模式，必然是貫徹憲法思維，通過法律制度安排，向依法執(zhí)政方向轉(zhuǎn)變，使權(quán)力在憲法和法律的框架下運行，從而實現(xiàn)和保障人權(quán)，保障權(quán)力的健康有序運行。這就需要在黨內(nèi)法規(guī)體系建設中以憲法為核心，穩(wěn)定憲法根本法的地位。在體系建設中樹立憲法思維，自覺運用憲法及其基本理論思考問題、解決問題，在全社會形成遵守憲法、崇尚憲法的良好氛圍。完善黨內(nèi)法規(guī)體系的憲法思維主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

第一，以憲法的文本為核心。在黨內(nèi)法規(guī)的制定中，樹立憲法為根本法的理念，任何法規(guī)、條例的制定和解釋都不得與憲法客觀存在的文本內(nèi)容相背離。黨內(nèi)需要調(diào)整的社會關(guān)系紛繁多樣，需要在法規(guī)制定中將復雜的社會關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利義務關(guān)系，同時以憲法規(guī)定的基本權(quán)利與基本義務為設置權(quán)利義務的根本，在效力位階上保持憲法的最高效力地位。

第二，以憲法價值理念為貫穿黨內(nèi)法規(guī)體系的主線。通常理解的法律包含著法的實然部分和應然部分，其中應然部分與法的價值相關(guān)，主要側(cè)重于法的秩序、自由、公正等基本價值，這也成為法律的目的追求。與此相對應，黨內(nèi)法規(guī)更側(cè)重于政黨紀律的執(zhí)行和政黨屬性的維護。然而黨內(nèi)法規(guī)與法律在根本追求上并不矛盾，黨內(nèi)法規(guī)體系建設的法治化，需要實現(xiàn)其與國內(nèi)法律的有效對接，這就要求除了內(nèi)在的文本不沖突、不矛盾，還需要在價值追求上保持一致，即將憲法價值理念作為貫穿黨內(nèi)法規(guī)體系的主線。從廣義上講，憲法除了客觀存在的文本上的憲法，還包括憲法所蘊含的憲法價值理念，憲法不僅是法律條文的集合，內(nèi)部還蘊含著民主、法治、公平等基本價值訴求。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系的建設在形成、發(fā)展和運用過程中，要與憲法蘊含的基本價值保持一致，使憲法價值理念引導的憲法思維成為執(zhí)政黨自覺的思維方式。這個過程勢必是一個融合的過程，需要同時兼顧憲法價值理念和政黨目的，實現(xiàn)對黨組織、黨員的約束作用，維護黨內(nèi)秩序，根本上維護民主、法治、公平的憲法價值理念。

第三，遵從憲法的程序性規(guī)定。理性執(zhí)政是黨內(nèi)法規(guī)體系建設的應有之意，也是確保黨執(zhí)政方式法治化、制度化的前提，而程序正義是確保理性執(zhí)政的關(guān)鍵。我國憲法內(nèi)容不僅有實體法規(guī)范，還有大量程序法規(guī)范，程序正義是憲法的重要價值之一。因此憲法思維需要做到在黨內(nèi)法規(guī)體系建設中尊重程序，嚴格按照程序制定法規(guī)、遵守法規(guī)。我國有專門的立法法，法律的制定過程中有專門的立法主體，必須嚴格遵循立法程序，確保立法內(nèi)容的完備和立法技術(shù)的科學。對比而言，我國黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢，主要由黨中央和各級黨委來完成，黨內(nèi)法規(guī)的確立過程缺乏嚴格的程序上的規(guī)定，勢必影響黨內(nèi)法規(guī)的法治化水平。任何良好的法律規(guī)范必然是實體法律規(guī)范和程序法律規(guī)范的結(jié)合，不重視程序的后果就是規(guī)范性文件權(quán)威性和有效約束力的缺失，這是黨內(nèi)法規(guī)亟待解決的問題。

(二)以權(quán)利和義務為黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)容

國家法律以權(quán)利和義務為核心內(nèi)容，凡是涉及法律的問題都可以歸結(jié)為權(quán)利和義務。權(quán)利和義務是從法律規(guī)范、法律關(guān)系到法律責任各個環(huán)節(jié)的核心要素。權(quán)利表征價值，提供更具活力、創(chuàng)新、革新的選擇可能性;而義務表征負擔，提供更多秩序、穩(wěn)定、安全的保障。二者在法規(guī)中的比例關(guān)系上，法律更多體現(xiàn)權(quán)利本位;對比黨內(nèi)法規(guī)，義務為規(guī)范性文件的主要構(gòu)成要素，更多體現(xiàn)的是內(nèi)部成員的內(nèi)心自覺。這是因為，黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)的很多文件原來都屬于紀律規(guī)范和職業(yè)倫理，這樣的本質(zhì)特征有利于約束內(nèi)部黨組織和黨員，通過紀律和倫理教育形成內(nèi)心自覺的黨性修養(yǎng)。但是，以義務為主的制度勢必影響權(quán)利的地位，不利于黨內(nèi)民主的發(fā)展。從歷史發(fā)展來看，黨內(nèi)法規(guī)缺乏硬性約束，依靠內(nèi)心信仰和自覺，黨的活動一度出現(xiàn)黨內(nèi)家長式領(lǐng)導、民主集中制被破壞等現(xiàn)象。實現(xiàn)軟法的硬性約束，需要在黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部實現(xiàn)以權(quán)利和義務為主線，確保規(guī)范性文件的硬性他律和內(nèi)心自律相結(jié)合，協(xié)調(diào)黨內(nèi)和黨外形成公正有效的力量，增加黨員知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)等內(nèi)容的規(guī)定，確保黨內(nèi)執(zhí)政的以人為本，通過權(quán)利和義務的規(guī)定推進黨內(nèi)的民主生活化進程。

(三)兼顧黨內(nèi)法規(guī)的一般性和特殊性

黨內(nèi)法規(guī)的一般性是指黨內(nèi)法規(guī)應該按照法的基本特征的要求，在法律主體、法律內(nèi)容、法律客體等方面遵循法學理論的基本規(guī)律，同時把握黨內(nèi)法規(guī)的特殊性。黨內(nèi)法規(guī)存在許多與國家法律不同的特征:首先，從制定主體上看，黨內(nèi)立法主體主要是黨中央、中央各部門、中央軍委總政治部以及各省、自治區(qū)、直轄市黨委;其次，從效力淵源上看，黨內(nèi)法規(guī)主要包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則七種;再次，從適用范圍上看，黨內(nèi)法規(guī)只適用于各級黨組織、黨員、黨員干部;最后，從實施方式上看，由于黨內(nèi)法規(guī)兼具黨員職業(yè)道德倫理規(guī)范的屬性，主要靠黨員和黨員領(lǐng)導干部的自覺遵守來實現(xiàn)，只有當黨員嚴重違反黨紀國法時，才會啟動軍隊、警察、監(jiān)獄等國家強制力機關(guān)?；邳h內(nèi)法規(guī)的一般性和特殊性，在其制定過程中，既要遵循法律的基本特征，又需要兼顧黨內(nèi)法規(guī)的特殊規(guī)范性。確保黨內(nèi)法規(guī)與憲法、法律保持一致，不能與之相抵觸，要使兩者相銜接、相協(xié)調(diào)。

另外，從已經(jīng)頒發(fā)實施的黨內(nèi)法規(guī)來看，實體性法規(guī)較多、程序性法規(guī)較少，對黨員干部一般性要求過多、懲罰性措施較少，對同一問題立法缺失、重復立法和交叉立法現(xiàn)象并存。內(nèi)部體系的不統(tǒng)一和法律規(guī)定的不一致，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)的不成熟。因此，有必要在憲法理念的指引下，對黨內(nèi)法規(guī)，進行科學規(guī)劃，使各個法規(guī)之間相互銜接，進一步完備相關(guān)配套法規(guī)和實施細則。

(四)在制定程序上確保黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性

黨的十八屆四中全會要求，黨內(nèi)法規(guī)要做到法治化、制度化、規(guī)范化，確保黨內(nèi)法規(guī)的民主性。從法的效力淵源上看，黨內(nèi)法規(guī)不同于國家法律。國家法律包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治地區(qū)自治條例和單行條例等，這些淵源具有不同的效力等級，因此立法程序也存在差異。而黨內(nèi)法規(guī)從屬性上看，它屬于政黨的立法活動，政黨不存在地方的差異性，因此從效力形式上看，黨內(nèi)法規(guī)具有全國統(tǒng)一性和一體性，主要包括中央黨內(nèi)法規(guī)、部門和地方黨內(nèi)法規(guī)，其內(nèi)容具有高度的一致性。

為了確保黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性，需要在制定程序上體現(xiàn)民主性。黨內(nèi)法規(guī)的立法目的是為了約束黨組織、黨員個人的權(quán)力。根據(jù)黨章的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的效力來源于黨員的認同、接受。黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)過黨內(nèi)民主程序制定后，就會體現(xiàn)全黨的意志，成為具有約束力的規(guī)范性文件。因此，黨內(nèi)法規(guī)建設的民主性路徑就是要確保黨的民主程序的廣泛實現(xiàn)。完善黨的全國代表大會和地方各級代表大會，包括黨的章程在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)體系的制定和修改要在黨內(nèi)經(jīng)過廣泛的民主討論，通過黨內(nèi)民主程序制定和產(chǎn)生。黨內(nèi)法規(guī)民主化程度越高，越能確保黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性。

(五)用備案等制度完善法規(guī)制定程序

《制定條例》和《備案規(guī)定》兩部規(guī)范性文件在程序的設計上都有具體的要求，包含了計劃、起草、審批、發(fā)布、適用、解釋、備案、清理、評估、審查及通報等內(nèi)容，這對于推進黨內(nèi)法規(guī)建設的規(guī)范化、程序化，無疑具有十分重要的意義。從未來黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展來看，應繼續(xù)完善黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范性文件的備案審查制度，從源頭上防止一些地方黨委隨意以黨委名義發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。為了防止出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的錯亂現(xiàn)象，有效的辦法就是完善備案審查制度，將各個立法主體制定的黨內(nèi)法規(guī)均納入備案審查的范圍，建立從上至下逐級備案審查制度，從主體、范圍、操作原則、操作細則、處理辦法等方面具體規(guī)定。備案審查中突出解決效力沖突問題，凡是違背憲法和法律的黨內(nèi)法規(guī)一律廢止，嚴格遵循上位法效力高于下位法原則、中央黨內(nèi)法規(guī)效力優(yōu)于地方黨內(nèi)法規(guī)的原則，做好黨內(nèi)法規(guī)制定的最后一環(huán)，構(gòu)建一套科學、合理、完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

綜上，黨的十八屆四中全會提出的全面推進依法治國方略，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。當前階段，充分認識形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的緊迫性和必要性，既是建設法治政黨的現(xiàn)實需要，又是堅持黨的領(lǐng)導、實現(xiàn)黨依法執(zhí)政的根本法律保障。

［1］中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定［M］.北京:人民出版社，2014:2.

［2］中共中央辦公廳法規(guī)局，中共中央紀委法規(guī)室，中共中央組織部辦公廳.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2007－2012)［M］.北京:法律出版社，2013:1－10.

［3］王振民.黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設的基本理論問題［J］.中國高校社會科學，2013，(5).

〔責任編輯:王宏宇 杜 娟〕

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1000－8284(2015)06－0083－05

2015－04－23

河北省教育廳重點基金項目“河北省城鎮(zhèn)化建設法治化研究”(SD141001)

張琳琳(1982－)，女(滿族)，遼寧鐵嶺人，副教授，博士，從事法學理論研究。