公共政策與政府治理能力

陳震聃

公共政策與政府治理能力

陳震聃

公共政策是政府治理的重要手段，其效能反映了政府治理能力的現(xiàn)代化水平。民主、法治、公開(kāi)透明、保障少數(shù)群體權(quán)益和高效的公共政策能夠提升政府治理能力。目前，我國(guó)的公共政策存在結(jié)構(gòu)性配置不合理、價(jià)值缺位、非制度性行為泛濫和效能非正常衰減等問(wèn)題。應(yīng)通過(guò)行政體制改革、民主機(jī)制建設(shè)、政治文化變革、政策模式變遷等路徑予以調(diào)整。

公共政策；政府治理能力；治理

從中共十八大強(qiáng)調(diào)“全面建成小康社會(huì)”，到黨的十八屆三中全會(huì)部署“全面深化改革”，再到黨的十八屆四中全會(huì)要求“全面依法治國(guó)”、黨的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)宣示“全面從嚴(yán)治黨”，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局日益清晰。

“四個(gè)全面”是一個(gè)有機(jī)的整體，相得益彰。全面深化改革作為“四個(gè)全面”的動(dòng)力，其總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。政府改革作為全面深化改革的重要內(nèi)容，其進(jìn)程直接影響我國(guó)政府治理能力現(xiàn)代化乃至于整個(gè)國(guó)家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。公共政策作為政府治理的重要手段，其效能往往決定著政府治理能力。因此，為推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，有必要對(duì)公共政策進(jìn)行必要和適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

一、公共政策與政府治理能力的關(guān)系

治理的問(wèn)題自人類(lèi)社會(huì)誕生伊始就已產(chǎn)生，但隨著私有制、階級(jí)的出現(xiàn)，作為“階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物和表現(xiàn)”[1](P175)的國(guó)家便登上了歷史舞臺(tái)。此時(shí)，國(guó)家治理成為了治理的主題。在古代中國(guó)，老子就講：“治大國(guó)若烹小鮮。”其言下之意，在于告誡統(tǒng)治者，要謹(jǐn)慎地使用權(quán)力，以期達(dá)到良好的國(guó)家治理效果。

正如老子所點(diǎn)明的一般，漫長(zhǎng)歲月里政府治理一直都“在國(guó)家治理中處于核心地位”[2]。筆者認(rèn)為，所謂政府治理意味著根據(jù)不同的社會(huì)生產(chǎn)力水平，保持或建設(shè)與其相適宜限度的政府職能與能力。這也就使得政府治理雖然會(huì)因不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境而具有不一樣的表現(xiàn)形式，但其本質(zhì)卻不會(huì)發(fā)生變化，即“政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理”[3]。這一本質(zhì)決定了公共政策在政府治理中所扮演的重要角色。

關(guān)于公共政策，不管學(xué)者們作出怎樣的定義，都無(wú)法脫離公共政策的實(shí)質(zhì)。首先，公共政策的主體是政府①當(dāng)下在全球范圍內(nèi)將公共政策的主體僅認(rèn)定為政府恐怕是有失武斷的，如美國(guó)的食品安全監(jiān)管就長(zhǎng)期由非政府組織把持，因而本文的觀點(diǎn)是僅就中國(guó)公共政策實(shí)際而言的。；其次，公共政策是政府的行為和活動(dòng)過(guò)程，即公共政策本身具有極強(qiáng)的工具屬性；最后，社會(huì)事務(wù)是公共政策運(yùn)行的主要客體。公共政策的這一實(shí)質(zhì)表明，公共政策能夠良好地嵌入政府治理之中，其效能如何將直接代表政府治理能力的優(yōu)劣。而公共政策的屬性則決定了其對(duì)政府治理能力具有復(fù)雜性。

（一）民主的公共政策有助于政府治理能力提升，獨(dú)斷的公共政策有礙于政府治理能力的提升。政府的治理能力提升首先有賴(lài)于民眾對(duì)于政府的支持與認(rèn)同程度，即政府的合法性。否則，就容易陷入塔西陀陷阱。而“合法性問(wèn)題說(shuō)到底……是政府的政策能力問(wèn)題”[4]（P65）。其最直觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就在于政府“的公共政策……是否均衡合理的體現(xiàn)了有關(guān)階層和群體的利益”[4](P46），即公共政策的民主化程度。因?yàn)椤懊裰鞯囊粋€(gè)關(guān)鍵特征是政府對(duì)公民的偏好持續(xù)不斷地作出反應(yīng)”[5]。因此，公共政策民主化程度越高，就越容易滿(mǎn)足民眾的需要，在此基礎(chǔ)上，政府的合法性就更容易得到提升。

但是，正如?？滤赋龅模霸谡嗡枷牒头治鲋?，我們還沒(méi)有砍掉國(guó)王的頭顱”[6]（P29）。在日常的公共政策過(guò)程中，由少部分精英獨(dú)斷進(jìn)行公共政策決策的事例并不罕見(jiàn)。這種決策雖然在短時(shí)間內(nèi)有助于公共政策效率的提升，但終究不利于政府治理能力的提升。首先，獨(dú)斷地進(jìn)行公共政策決策無(wú)法凝聚共識(shí)，若沒(méi)有進(jìn)行充分的民主討論與協(xié)商，民眾就無(wú)法對(duì)公共政策形成清晰的認(rèn)識(shí)，從而很難心甘情愿地付出努力；其次，獨(dú)斷地安排公共政策執(zhí)行無(wú)法凝聚合力，在執(zhí)行公共政策時(shí)，若由上級(jí)部門(mén)獨(dú)斷的進(jìn)行安排，則很可能出現(xiàn)基層政策部門(mén)顧慮重重，不愿付諸行動(dòng)的現(xiàn)象；最后，獨(dú)斷地進(jìn)行公共政策評(píng)價(jià)無(wú)法凝聚認(rèn)同，若政府獨(dú)斷地評(píng)價(jià)公共政策而不吸納民眾的意見(jiàn)，這種行為很難獲得民眾的認(rèn)同，更不用說(shuō)政府治理能力的提升。

（二）公開(kāi)透明的公共政策有利于政府治理能力的提升，暗箱操作的公共政策不會(huì)提升政府的治理能力。早在原始民主制時(shí)期，就有公開(kāi)決策的傳統(tǒng)，而現(xiàn)代民主更是直接將充分的知情權(quán)列為民主標(biāo)準(zhǔn)之一。羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為：“在合理的范圍內(nèi)，所有成員都有同等的、有效的機(jī)會(huì)了解各種備選的政策及其可能的結(jié)果?！盵7]（P23）

公開(kāi)透明的公共政策首先在政策制定階段能夠有效地抵制獨(dú)斷的公共政策。廣大政策受眾了解的越少，政策決策者就越容易通過(guò)暗箱操作的形式獨(dú)斷地進(jìn)行公共政策，因而，“對(duì)任何獨(dú)裁行動(dòng)的最有效的檢查就是公開(kāi)”[8]（P452）。其次，公開(kāi)透明的公共政策能夠有利于發(fā)起政策學(xué)習(xí)與討論，從而贏得公共政策受眾的認(rèn)可。再次，公開(kāi)透明的公共政策有利于科學(xué)的政策評(píng)估。只有“向人民提出自己管理事務(wù)的詳實(shí)的報(bào)告，并很尊重地服從人民的判斷”[9]（P139），公共政策才會(huì)擁有“美德的支柱，真理的保障”[9]（P152）。最后，公開(kāi)透明的公共政策還有利于形成政策合力，推進(jìn)政策執(zhí)行。如巴黎公社通過(guò)公開(kāi)透明的公共政策，“在歷史上破天荒第一次，小資產(chǎn)階級(jí)和中等資產(chǎn)階級(jí)公開(kāi)地團(tuán)結(jié)在工人革命的周?chē)盵10]（P421）。

（三）保障少數(shù)群體權(quán)益的公共政策有利于政府治理能力的提升，無(wú)視少數(shù)群體權(quán)益的公共政策有悖于政府治理能力的提升。一般而言，但凡票決民主，在極端情況下，都有可能造成“多數(shù)暴政”。這時(shí)，所有公共政策相關(guān)者的權(quán)益都如同風(fēng)中累卵，得不到切實(shí)保障。因而，公共政策還需要在民主的前提下，保障少數(shù)群體的權(quán)益。當(dāng)然，照顧少數(shù)群體的利益并不意味著要利用公共政策去創(chuàng)造絕對(duì)的結(jié)果平等。如羅爾斯指出，“最大限度地增加最差的代表人的福利”并不是毫無(wú)限制的，而是“在必要的約束下最大限度地增加處于最不利狀況的人的期望”[11]（P80）。

且一般認(rèn)為，“政府將給少數(shù)人以組織和宣傳的權(quán)利，少數(shù)人將遵守反對(duì)和顛覆之間的界限及其相應(yīng)的規(guī)定”[12]（P680）。這種默契會(huì)反過(guò)來(lái)為公共政策提供良好的助益。在公共政策決策之前，政府充分保障少數(shù)群體權(quán)益，以形成廣泛的政策討論與學(xué)習(xí)。從而，即使最終少數(shù)群體的利益訴求未能在公共政策中得到反映，他們的不滿(mǎn)情緒也已有所發(fā)泄，不至于演變成為全方位的對(duì)抗，從而阻礙公共政策運(yùn)行。

（四）高效的公共政策有利于政府治理能力的提升，低效的公共政策有損于政府治理能力的提升。高效的公共政策首先意味著政府政策本身投入產(chǎn)出比最大化，如阿瑟·奧肯指出：“一旦發(fā)現(xiàn)一種以同樣的投入可以得到更多產(chǎn)品（當(dāng)然其他產(chǎn)品并不減少）的途徑，那它便提高了效率?！盵13]（P3）政府若能夠在某些政策領(lǐng)域以最小的財(cái)政投入獲得更大的政策效果，就能節(jié)省出大量的政策資源，用以強(qiáng)化其他需要政府投入的政策領(lǐng)域，從而全面提高公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量與水平。其次，高效的公共政策意味著公共政策的目的是要使社會(huì)的福利最大化。曼昆認(rèn)為：“效率的實(shí)質(zhì)是通過(guò)資源配置使所有的社會(huì)成員得到總的剩余最大化。”[14]（P153）最后，高效的公共政策將在社會(huì)中塑造一種崇尚效率的文化。大量高效的公共政策會(huì)使“效率被看作一個(gè)理想，可以指導(dǎo)社會(huì)金錢(qián)投放的選擇或資源配置，以便達(dá)到最大的使用價(jià)值”[15]（P65）。

（五）法治的公共政策有利于政府治理能力的提升，人治的公共政策不利于政府治理能力的提升。一方面，法治能夠有效地將政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”。需知，公共政策是政府的“手腳”。而管住了政府的“手腳”，那么，即使政府的思維“出軌”，也不會(huì)造成難以挽回的損害。另一方面，法治的公共政策還能為政府治理的成本低廉化提供根本性助力。本文認(rèn)為，發(fā)源于西方社會(huì)的現(xiàn)代法治體系，本質(zhì)上是為其民主政治體系、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系服務(wù)的，從而共享漸進(jìn)的糾錯(cuò)、證偽特性的一套體系。這套體系的價(jià)值在于相對(duì)公平地向所有社會(huì)成員提供一套成本相對(duì)低廉的爭(zhēng)端解決方式和行為準(zhǔn)則，以降低社會(huì)運(yùn)行成本。

而人治的公共政策雖然在面對(duì)政策問(wèn)題時(shí)顯得更為靈活，但會(huì)嚴(yán)重破壞政策運(yùn)行的正常軌道，進(jìn)而對(duì)政府治理能力的提升產(chǎn)生不利影響。首先，在政策決策和制定階段，人治的公共政策主要表現(xiàn)為政策的制定隨意性較大。其次，在政策執(zhí)行階段，人治的公共政策提供給政策執(zhí)行部門(mén)的自由裁量權(quán)過(guò)大，很容易侵犯公民的個(gè)人權(quán)利。最后，在政策評(píng)估階段，人治的公共政策很難為科學(xué)評(píng)估提供制度性保障，因而公共政策也就很難得到持續(xù)性的改進(jìn)。

二、目前對(duì)公共政策進(jìn)行調(diào)整的必要性

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的公共政策就在發(fā)展國(guó)家綜合國(guó)力等諸多方面發(fā)揮了重要的作用。在重大公共項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，我國(guó)的公共政策擁有能夠“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢(shì)。在公共安全領(lǐng)域，我國(guó)公共政策同樣也擁有管控性較強(qiáng)的體制優(yōu)勢(shì)。但是，隨著時(shí)代的發(fā)展，公共政策環(huán)境與以往大為不同，在一部分政策領(lǐng)域，原有的“體制優(yōu)勢(shì)”不但不能發(fā)揮良好的作用，其本身反倒成了新的政策問(wèn)題。而這些問(wèn)題若不得到及時(shí)根除，將會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

（一）我國(guó)政府的公共政策使國(guó)家能力結(jié)構(gòu)性配置不合理。就我國(guó)現(xiàn)狀而言，一方面，我國(guó)政府能力足以調(diào)控包括局部天氣狀況在內(nèi)的大量傳統(tǒng)社會(huì)與自然資源；另一方面，我國(guó)政府在面對(duì)新時(shí)期信息化社會(huì)所顯現(xiàn)的各種新問(wèn)題時(shí)卻顯得僵化和應(yīng)對(duì)乏力。因而，本文認(rèn)為，我國(guó)政府的國(guó)家能力存在結(jié)構(gòu)性的配置不合理問(wèn)題。而造成這種現(xiàn)象的原因，就在于我國(guó)的公共政策落后于現(xiàn)實(shí)環(huán)境的需要。在政策體制方面，過(guò)于注重傳統(tǒng)政策領(lǐng)域而忽視了新興的政策問(wèn)題，以致于將應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)政策問(wèn)題的手段大量套用在新興政策問(wèn)題上；在政策執(zhí)行方面，由于陳舊的觀念作祟，政府頑固地依靠自身的行政能力應(yīng)對(duì)政策問(wèn)題而不懂得利用新興的社會(huì)力量，導(dǎo)致顧此失彼的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）我國(guó)公共政策存在價(jià)值缺位的問(wèn)題。公共政策的制定和運(yùn)行必然要承載一定的價(jià)值理念，而公眾也會(huì)對(duì)公共政策抱有各式各樣的價(jià)值期待。若這兩種價(jià)值相互重合，那么該項(xiàng)公共政策毫無(wú)疑問(wèn)將會(huì)獲得巨大的政策合力。但目前我國(guó)的公共政策卻存在大量的價(jià)值缺位現(xiàn)象，其一方面表現(xiàn)在公共政策的設(shè)計(jì)理念與公眾的期待不相符合，導(dǎo)致政策不被接受；另一方面，也表現(xiàn)為政策執(zhí)行部門(mén)在執(zhí)行公共政策時(shí)奉行與政策設(shè)計(jì)理念所不同的價(jià)值導(dǎo)向，使得公共政策在實(shí)際運(yùn)行中無(wú)法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值目標(biāo)。

（三）我國(guó)公共政策運(yùn)行過(guò)程中非制度性行為泛濫。一般而言，任何缺乏明確制度規(guī)定和法律授權(quán)的政府行為都可以被界定為非制度性行為。早在改革開(kāi)放初期，部分非制度性行為的存在為我國(guó)推進(jìn)改革開(kāi)放進(jìn)程提供了巨大助益。但在三十年后的今天，我國(guó)的公共政策制度和相關(guān)法律機(jī)制已基本成型，這時(shí)大量存在的非制度性行為不但無(wú)益于我國(guó)公共政策的健康運(yùn)行，其中包含的公權(quán)力私用等問(wèn)題更會(huì)從長(zhǎng)遠(yuǎn)上損害我國(guó)政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

（四）我國(guó)的公共政策還存在效能非正常衰減的問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)的公共政策普遍面臨著無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或充分利用政策作用時(shí)間的問(wèn)題。政府缺乏對(duì)公共政策客觀規(guī)律的科學(xué)認(rèn)知是其重要成因。公共政策從其執(zhí)行伊始到政策效力的充分發(fā)揮需要一定的時(shí)間，這一點(diǎn)以貨幣政策體現(xiàn)的最為明顯，而政府若盲目地認(rèn)定政策失效并出臺(tái)新的政策，這不但將使原有政策效能非正常衰減，更將對(duì)后續(xù)政策的正常執(zhí)行產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。

三、公共政策調(diào)整的路徑

有些學(xué)者借用西方政治學(xué)家的“元治理”概念指出：“治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)?！盵16]但需要注意的是，在中國(guó)當(dāng)下的社會(huì)環(huán)境中，渴望“元治理”在社會(huì)組織中自發(fā)的出現(xiàn)無(wú)疑是相當(dāng)困難的，因而依然需要政府在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)擔(dān)任“制度設(shè)計(jì)者”和“制度提供者”的角色。當(dāng)然，這并非恒定不變。政府在不斷培育社會(huì)的同時(shí)，還需要適時(shí)的還權(quán)于社會(huì)，在各個(gè)特定領(lǐng)域引導(dǎo)和培養(yǎng)新的“權(quán)威”，促使根植于中國(guó)社會(huì)環(huán)境的“元治理”早日出現(xiàn)。所以，我國(guó)的政府治理能力現(xiàn)代化，不僅意味著重新調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系，還意味著政府與社會(huì)、政府與公民個(gè)人之間的關(guān)系的調(diào)整。而上述關(guān)系調(diào)整的主要途徑，就是對(duì)現(xiàn)有公共政策的調(diào)整。

但是，公共政策在實(shí)然狀態(tài)下的政策產(chǎn)出，絕非單純受其政策設(shè)計(jì)的影響，還要受其相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)、政治文化、相關(guān)制度和法律等因素所組成的政策背景綜合影響。西方“極端成派”的學(xué)者在建構(gòu)公共政策模型時(shí)，難免采用抽象的方法，忽略部分變量，雖然方便了理論的建構(gòu)，但依據(jù)這些理論所設(shè)計(jì)出的政策建議難免有偏頗之嫌。且正如有的學(xué)者所指出的，針對(duì)單個(gè)領(lǐng)域的公共政策可能會(huì)出現(xiàn)顧此失彼的結(jié)果[17]。因此，本文認(rèn)為，僅就公共政策提出的相應(yīng)建議很可能會(huì)淪落為紙面上的“空談”。相反，若從更高的層面提出相應(yīng)的制度性建議，建構(gòu)起良好的制度生態(tài)，那么，我國(guó)公共政策的有序調(diào)整就會(huì)水到渠成了。

（一）以行政體制改革為先導(dǎo)

國(guó)家由統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)型意味著從“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”，在此背景下進(jìn)行公共政策調(diào)整，不能僅停留在紙面意義上對(duì)國(guó)家職能進(jìn)行再優(yōu)化，更應(yīng)著手對(duì)國(guó)家行政體制，尤其是公務(wù)員制度進(jìn)行深層次改革。毛澤東在建國(guó)之初就曾鄭重其事地指出：“治國(guó)就是治吏”，公務(wù)員制度在我國(guó)政治制度中的重要地位可見(jiàn)一斑。因此，本文認(rèn)為，若不對(duì)公務(wù)員群體的權(quán)力分配、權(quán)力來(lái)源和職務(wù)從屬等關(guān)系進(jìn)行再調(diào)整，那么公務(wù)員群體毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)仍舊遵循原有的“唯上是聽(tīng)”、“唯文件是聽(tīng)”的體制導(dǎo)向，如此則一切“法治”、“限權(quán)”和“還權(quán)于社會(huì)”的改革就無(wú)法落實(shí)。

應(yīng)首先進(jìn)行公務(wù)員制度改革，將公務(wù)員群體劃分為政務(wù)型公務(wù)員和事務(wù)型公務(wù)員。政務(wù)型公務(wù)員由黨內(nèi)民主選舉和人大選舉產(chǎn)生，由黨的代表大會(huì)和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行授權(quán)；且如古德諾所指出的，政務(wù)型公務(wù)員還需加強(qiáng)對(duì)事務(wù)型公務(wù)員的控制，“沒(méi)有這種控制，有條理有進(jìn)取的政府是不可能存在的”[18]（P21），并通過(guò)加強(qiáng)這種領(lǐng)導(dǎo)和控制強(qiáng)化各個(gè)政策參與主體之間的協(xié)同性，發(fā)揮我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)。事務(wù)型公務(wù)員則通過(guò)考試選拔，并進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，使其成為適應(yīng)專(zhuān)業(yè)崗位的專(zhuān)業(yè)人才。此外，還需通過(guò)制度建構(gòu)對(duì)每一個(gè)崗位的權(quán)力與職責(zé)做出明確的設(shè)計(jì)，并讓事務(wù)型公務(wù)員的職務(wù)調(diào)動(dòng)權(quán)力與政務(wù)型公務(wù)員脫鉤。在這種權(quán)責(zé)明晰的前提下，事務(wù)型公務(wù)員就能夠忠于職守，可以拒絕政務(wù)型公務(wù)員所提出的不當(dāng)命令，從而使“行政”可以在一定程度上起到制衡“政治”的作用，倒逼政務(wù)型公務(wù)員必須采用能夠形成政策合力的決策。而事務(wù)型公務(wù)員若想成為政務(wù)型公務(wù)員或政務(wù)型公務(wù)員想得到升遷，則必然需要通過(guò)黨內(nèi)民主和人大選舉的方式。如此，就能徹底打破以往“權(quán)力來(lái)源于權(quán)力”的現(xiàn)象，使公務(wù)員的權(quán)力來(lái)源于人民的民主權(quán)利和法律授權(quán)。這種“權(quán)利制約權(quán)力”的公務(wù)員制度不但能良好地將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，更能使政府之外的公共政策參與主體意識(shí)到自身在公共政策中的地位與權(quán)利，為下文所提出的一系列改革建議提供制度基礎(chǔ)。

（二）以民主機(jī)制建設(shè)為保障

民主制度在“特定的歷史時(shí)期、在社會(huì)結(jié)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生質(zhì)變的情況下具有穩(wěn)定性”[19]。但是，具體民主權(quán)利的落實(shí)還需要通過(guò)民主機(jī)制的設(shè)計(jì)與建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的政府治理能力現(xiàn)代化也不是對(duì)我國(guó)民主制度的背離，而是蘊(yùn)含了強(qiáng)化其效力的意味。因而，為適應(yīng)政府治理能力現(xiàn)代化的要求，應(yīng)在公共政策的調(diào)整過(guò)程中加強(qiáng)我國(guó)的民主機(jī)制建設(shè)。

我國(guó)的民主制度經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展已經(jīng)擁有了相對(duì)完善的制度規(guī)范和運(yùn)行程序。但不可否認(rèn)的是，人民大眾對(duì)其效力依舊抱持一定的質(zhì)疑。這種“質(zhì)疑”對(duì)于我國(guó)政府治理能力現(xiàn)代化無(wú)疑是有害的。而民主機(jī)制能夠起到“直接影響民主制度的運(yùn)行狀況和效果”[20]，所以，我國(guó)公共政策調(diào)整應(yīng)立足于盤(pán)活現(xiàn)有的民主制度，使其能夠良好的“嵌入”公共政策的日常運(yùn)作中來(lái)。如應(yīng)加強(qiáng)人大代表對(duì)于公共政策的審查與監(jiān)督，強(qiáng)化政協(xié)在政策制定中所扮演的角色以及構(gòu)建基層民主自治制度對(duì)于“街頭官僚”在執(zhí)行公共政策時(shí)的制約機(jī)制等。

除此之外，本文認(rèn)為，還應(yīng)在對(duì)公共政策監(jiān)督和評(píng)估一體化的基礎(chǔ)上建立一套新型的建構(gòu)式公共政策評(píng)估機(jī)制。有的學(xué)者積極主張?jiān)谖瘴鞣较冗M(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的治理評(píng)價(jià)體系[21]。但本文認(rèn)為，基于目前快速變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，一套相對(duì)靜止的評(píng)估體系是否能夠良好地體現(xiàn)我國(guó)公共政策的治理能力現(xiàn)代化程度，并博得公眾的信任還有待驗(yàn)證。而建構(gòu)式的公共政策評(píng)估則可以良好地規(guī)避關(guān)于“靜止”的“責(zé)難”。其以黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)為核心，吸收公共政策評(píng)估和掌握相關(guān)技術(shù)的專(zhuān)家，與公共政策的制定與執(zhí)行相同步，在評(píng)估的進(jìn)行過(guò)程中，依據(jù)各方的討論不斷吸納新的政策相關(guān)者（既可以是社會(huì)組織也可以是公民個(gè)人）成為評(píng)估主體，在評(píng)估主體進(jìn)行持續(xù)的政策學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上不斷更正公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并以評(píng)估結(jié)果為依據(jù)不斷調(diào)整公共政策。這樣既可以保證黨和國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免公共政策出現(xiàn)碎片化等負(fù)面現(xiàn)象，還能夠使公共政策根據(jù)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的變化和各方面利益的要求隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整，從而具備充分的彈性。其與公共政策監(jiān)督相統(tǒng)一的特性更能使公共政策的監(jiān)督日?；⒊B(tài)化，強(qiáng)化公共政策的控制，保證政策效力的有效發(fā)揮。

（三）以政治文化變革為動(dòng)力

鮑勃·杰索普認(rèn)為：“建立有效的治理機(jī)制，應(yīng)當(dāng)建立指導(dǎo)單個(gè)行動(dòng)的共同世界觀。”[22]由此可見(jiàn)，健康的政治文化對(duì)于我國(guó)政府治理能力的重要意義。列寧也指出，政治文化的目的在于使公民“有本領(lǐng)戰(zhàn)勝謊言和偏見(jiàn)”[23]（P404），而當(dāng)下諸多新媒體卻成為了“謠言”的傳播渠道。本文認(rèn)為，一方面固然是因?yàn)榇蟊娺m應(yīng)新的政治社會(huì)化途徑還需時(shí)日，以致于給了謠言制造者可乘之機(jī)，另一方面卻也顯示了我國(guó)建構(gòu)新興政治文化的路徑和方法還有欠妥當(dāng)。

白魯恂認(rèn)為，“政治文化只包括心理層面的內(nèi)容，而不包括行為模式”[24]（P42），但“心靈是怎樣得到那些觀念的呢？……是從經(jīng)驗(yàn)得來(lái)。我們的全部知識(shí)是建立在經(jīng)驗(yàn)之上的”[25]（P121）。而經(jīng)驗(yàn)正是人們通過(guò)對(duì)客觀事物的認(rèn)識(shí)而獲得的。不過(guò)這并不意味著個(gè)人的認(rèn)識(shí)只具有客觀性，恰恰相反，人的認(rèn)識(shí)具有雙重主觀性，即認(rèn)識(shí)主體的主觀性與認(rèn)識(shí)方法的主觀性。因此，本文認(rèn)為，推動(dòng)政治文化的變革，根本上需要從這兩方面入手。

在認(rèn)識(shí)主體的主觀性方面，應(yīng)加強(qiáng)法制建設(shè)以切實(shí)滿(mǎn)足和保障公民對(duì)于個(gè)人權(quán)利的要求。近年來(lái)，有不少學(xué)者熱衷于將當(dāng)下與建國(guó)初期進(jìn)行對(duì)比，并借此批判當(dāng)下公民缺乏奉獻(xiàn)精神。但殊不知，正是因?yàn)榻▏?guó)初期我國(guó)政府充分保障了公民的個(gè)人權(quán)利，公民的奉獻(xiàn)精神才得以萌發(fā)。而歷經(jīng)改革開(kāi)放三十余年之久的當(dāng)下，公民對(duì)于權(quán)利的要求顯然與建國(guó)初期不可同日而語(yǔ)。若仍舊以過(guò)去的標(biāo)準(zhǔn)衡量和要求當(dāng)下的公民，則無(wú)異于刻舟求劍。

在認(rèn)識(shí)方法的主觀性方面，應(yīng)該積極變革政策學(xué)習(xí)的方式。我國(guó)現(xiàn)行的政策學(xué)習(xí)方式主要是通過(guò)“自上而下”模式推進(jìn)，這也就使廣大政策相關(guān)者被排除在政策學(xué)習(xí)的范圍之外。故而，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立“自下而上”的政策學(xué)習(xí)模式，從基層發(fā)起政策討論，鼓勵(lì)和吸納廣大政策相關(guān)者參與政策學(xué)習(xí)，表達(dá)政策意見(jiàn)，將政策學(xué)習(xí)的結(jié)果層層上達(dá)。其與“自上而下”的政策模式相結(jié)合，不但能有效地形成政策合力，還能對(duì)部分地方政府故意歪曲政策精神的現(xiàn)象起到制約與監(jiān)督作用。

（四）以政策模式變遷為方向

卡贊西吉爾認(rèn)為，治理能力也“有賴(lài)于組織、治理機(jī)構(gòu)等的成本——效率運(yùn)作情況以及產(chǎn)出”[26]（P142），因而也有必要對(duì)傳統(tǒng)公共政策的模式進(jìn)行變革。首先，應(yīng)讓社會(huì)參與公共政策決策。我國(guó)在推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)，尤須注意“治理需求”的問(wèn)題，即一個(gè)社會(huì)在特定的政策問(wèn)題領(lǐng)域在多大程度上需要治理、需要什么樣的治理。該問(wèn)題并非個(gè)別部門(mén)、專(zhuān)家和領(lǐng)導(dǎo)所能一言而決。因此，只有讓社會(huì)參與公共政策決策，表達(dá)自身的“治理需求”，才能減少錯(cuò)誤決策的發(fā)生。

其次，應(yīng)讓市場(chǎng)參與公共政策執(zhí)行。中共十八屆三中全會(huì)報(bào)告中指出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。這里的“市場(chǎng)”，不僅是指市場(chǎng)單位，更指市場(chǎng)機(jī)制。而所謂市場(chǎng)機(jī)制，其蘊(yùn)含了對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)和效率的崇尚。因而，在政策執(zhí)行階段廣泛引入市場(chǎng)機(jī)制，將部分公共服務(wù)外包給社會(huì)組織或市場(chǎng)單位，他們之間的相互競(jìng)爭(zhēng)能夠有效地提升政策效率。但是，這并不意味著政府的完全退出，相反，政府需要加強(qiáng)在監(jiān)管領(lǐng)域的職能，防止可能出現(xiàn)的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。

最后，應(yīng)讓公民參與公共政策監(jiān)督。公民是公共政策的最直接利益相關(guān)者，糾正公共政策，防止其成為個(gè)別組織謀取私利的工具是公民“自利性”的最大體現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)，使得每一個(gè)公民都具備了進(jìn)行公共政策監(jiān)督的能力與條件。因此，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，拓寬公民進(jìn)行公共政策監(jiān)督的途徑將成為推動(dòng)公共政策有效運(yùn)行的重要手段。

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[責(zé)任編輯：索原]

陳震聃，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院14級(jí)博士研究生，北京102488

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